“一带一路”基础设施建设的资金瓶颈和应对之策

沈梦溪



“一带一路”基础设施建设的资金瓶颈和应对之策

沈梦溪

世界银行测算，对于发展中国家来说，基础设施投资每增加10%，长期GDP增长率将提高一个百分点。“一带一路”战略通过中蒙俄、新亚欧大陆桥、中国—中亚—西亚、中国—中南半岛、中巴、孟中印缅六大经济走廊建设，不仅能够有效提升沿线国家人民生活的便利性，更能促进区域经济的增长，实现中国与沿线国家的共同繁荣。

但“一带一路”沿线大部分是发展中国家，其贫困人口占到全球贫困人口总数的一半左右。除了部分新兴和发展中的亚洲国家呈现GDP快速增长趋势，沿线中东欧、独联体国家等经济增长缓慢，部分国家甚至存在较高的政治风险，对于基础设施的支付能力十分有限，更制约了各路资金的参与广度和深度。因此，资金匮乏将是“一带一路”基础设施建设中面临的主要问题之一。

一、“一带一路”沿线的基础设施资金供求

(一)“一带一路”沿线国家基础设施及互联互通资金需求

根据世界银行的估算，在2030年，发展中国家的基础设施投资需求将达到约8640亿美元(以2010年美元不变价格计算)。其中，“一带一路”沿线国家的基

础设施投资需求将占绝大部分，在2030年达到约6499亿美元。其中，基础设施建设市场规模最大的“一带一路”国家分别是中国、印度、印度尼西亚、俄罗斯和波兰；而增长速度最快的“一带一路”国家则是越南、中国、卡塔尔、孟加拉国和印度。

但世界银行的估算仅考虑了各国自身的基础设施需求，未将跨境基础设施需求计算在内。根据亚洲开发银行的估算，仅亚洲国家之间的基础设施互联互通的资金需求就在每年2900亿美元左右。因此，未来5～15年，“一带一路”基础设施建设每年的资金需求可能超过1万亿美元。图1描述了“一带一路”沿线各地区及跨境互联互通的年度资金需求。

(二)目前资金融通的主要渠道

国家公共支出，包括财政预算和各国开发银行投资，是各“一带一路”国家基础设施建设的最主要资金来源。据世界银行估算，目前各国政府支出解决了各自国内基础设施资金需求的60%～70%。但如上文所述，“一带一路”沿线连年增长的基础设施资金需求将达到1万亿美元，而2015年“一带一路”沿线国家国内生产总值的总和约23万亿美元。这意味着基础设施资金支出将占到“一带一路”沿线国家国内生产总值的4%～5%，仅凭政府开支显然不能满足如此巨额的资金需求。

图1 2015—2030年“一带一路”基础设施年度资金需求情况

注：按照世界银行的地区分类，东亚包括东盟十国。

资料来源：世界银行和亚洲开发银行

公私合营(PPP)是解决长期基础设施资金缺乏的有效手段。根据世界银行统计，2015年“一带一路”沿线的基础设施公私伙伴关系在金额和数量上都出现了不同程度的下降，私人资本共参与了147个基础设施项目，总金额约620亿美元。

多边开发银行在基础设施融资方面发挥着关键性作用。对于大型基础设施项目，多边开发银行能提供比商业机构更低的利率、更长的还款期和更灵活的调整条款。世界银行、亚洲开发银行和欧洲复兴开发银行是“一带一路”沿线的主要多边开发银行。根据世界银行、亚洲开发银行和欧洲复兴开发银行2015年年报，2015年对“一带一路”相关国家基础设施贷款金额分别为105亿美元、79亿美元和18亿美元，约占这些银行年度贷款总额的30%。

官方发展援助(ODA)也是“一带一路”沿线国家重要的基础设施资金来源。2010—2015年间，“一带一路”国家接受的援助规模几乎未出现大的波动，保持在每年约900亿～1000亿美元的水平，其中约20%～40%用于基础设施建设。

债券市场、养老基金、主权基金等是近年来探讨较多的新兴基础设施融资渠道。世界银行预期债券融资将在2022年占到基础设施融资总额的一半以上，但就目前水平来说，其规模还远远低于直接贷款发放金额。养老基金等资金来源也在部分国家参与基础设施建设，但总体来说，各基金与基础设施项目的资金量要求、回报率和资产组合方式的匹配程度还不太高，未能成为主流融资方式。

图2显示了目前“一带一路”沿线国家基础设施建设的主要资金来源。

二、基础设施的融资瓶颈

(一)高风险使各路资金望而却步

除去部分不要求偿还的官方发展援助之外，不论是政府资金、私人资本还是开发银行贷款都需要从其付出的资金获得回报。而这一回报率与所在国的风险以及项目性质密切相关。项目所在国的政治环境复杂、项目期限太长或项目过于复杂都会使得投资人要求更高的资金回报率，尤其是在有商业资金参与的情况下。图3展示了某“一带一路”沿线国家公路项目资金所要求的回报率。

“一带一路”沿线国家的法规风险、建造风险等各类风险都要高于一般发达国家，而且越是绿地项目，其所蕴含的风险种类就越多。纯商业资本如果从意向阶段就参与项目，其所要求的资金回报率通常需要高于10%；而在政治风险和法规风险都比较高的国家，如巴基斯坦、埃及等国，商业资本所要求的回报率会更高。而东道国政府通常希望以略高于市场基准利率的成本，即5%～6%的年利率来进行融资。但如此低的资金成本只有开发性银行和援助资金才能够提供。同时，开发性银行和援助资金总额有限，不可能参与所有项目。因此，高昂的资金成本使得政府和出资方在诸多项目的意向阶段无法达成一致。

图2 目前“一带一路”沿线国家基础设施建设资金来源结构

图3 某“一带一路”沿线国家公路项目的资金回报率

“一带一路”沿线基础设施所需的年投入资金大约为1万亿美元；而“一带一路”覆盖人口总数约45亿。这就意味着在“一带一路”沿线，平均每人每年需要支付222美元才能偿还所投入资金的本金。若将利息考虑在内，需要偿还的金额会更多。部分低收入国家和中等偏下收入国家如缅甸、老挝等国的国民人均收入也只有一两千美元，由民众用收入的20%来支付基础设施建设费用显然是不现实的。在民众无法负担建设费用的情况下，中低收入国家常常用自然资源如土地、矿产来偿还建设贷款，但非货币型的偿还方式在流动和变现上又容易出现困难。因此，在“一带一路”沿线的中低收入国家，诸多项目即使能够得到资金意向支持，也面临在可行性论证阶段被否决的局面。

(二)低支付能力导致项目难以还本付息

即使有足够的资金愿意从绿地阶段就投入基础设施建设，项目建成之后如何支付本息，即盈利模式的问题也常常难以解决。基础设施的运营通常不以营利为目的，但即使是保本，在很多“一带一路”沿线国家也难以达到。

一般来说，基础设施项目资金的最终支付者是其使用者(支付使用费)或纳税人(以财政补贴方式支付)。但在相当一部分“一带一路”沿线国家，无论是使用者还是纳税人可能都无法全额负担这一费用。如上文所算，“一带一路”沿线基础设施所需的年投入资金大约为1万亿美元；而“一带一路”覆盖人口总数约45亿。这就意味着在“一带一路”沿线，平均每人每年需要支付222美元才能偿还所投入资金的本金。若将利息考虑在内，需要偿还的金额会更多。部分低收入国家和中等偏下收入国家如缅甸、老挝等国的国民人均收入也只有一两千美元，由民众用收入的20%来支付基础设施建设费用显然是不现实的。在民众无法负担建设费用的情况下，中低收入国家常常用自然资源如土地、矿产来偿还建设贷款，但非货币型的偿还方式在流动和变现上又容易出现困难。因此，在“一带一路”沿线的中低收入国家，诸多项目即使能够得到资金意向支持，也面临在可行性论证阶段被否决的局面。

(三)私人资本的参与受诸多因素限制

公私合营被认为是在政府财政资金不足情况下的有效替代方案，但实际上私人资本的参与及成效受到经济周期、政府制度以及监管能力等多方面的影响，并非所有的项目都有私人资本愿意参与，也并非所有的公私合营项目最终都能收获良好的经济效益。

私人资本有着明显的趋利避害性，对基础设施的参与程度往往取决于宏观经济形势的好坏。图4是1995—2015年“一带一路”沿线国家基础设施公私合营项目的数量和金额情况。可以看出，私人资本对基础设施建设的参与并未随着经济总量的上升而上升，而是呈现周期性的波动，在1998年东亚金融危机、2008年欧债危机之后都发生了下跌。这就意味着当经济不景气、政府财政收入下降，需要更多来自外部的资本参与基础设施建设时，私人资本反而选择减少投入。

私人资本的参与还可能给东道国政府带来较高的财政风险，而要规避这些风险对于政府的事前控制和事中监管能力要求很高。政府往往会对基础设施项目建成后的收益进行担保，但这类的长期收益受需求、汇率和经济形势等多方面影响，一旦私人资本无法按照预期收回成本，政府就可能需要支付高额补偿。因此，成功的公私伙伴关系要求政府制定完善的制度框架，对于项目的招标、评估、融资等过程都有相应的监管和控制能力。

(四)已有多边金融机构和官方援助增资有限

目前“一带一路”沿线主要的开发性银行主要为世界银行、亚洲开发银行、欧洲复兴开发银行、亚洲基础设施投资银行和金砖国家开发银行。总体来说，这些多边型开发银行的贷款支持仍然不足以满足“一带一路”沿线国家的基础设施建设需求。

世界银行、亚洲开发银行以及欧洲复兴开发银行的主要宗旨是致力于全球或区域范围内的经济发展，基础设施领域贷款只是其诸多业务中的一部分。2015年，世界银行对于“一带一路”沿线国家承诺贷款额为249亿美元，基础设施投资占其总投资的42%；亚洲开发银行为亚洲地区提供的贷款承诺和担保为149亿美元，其中给予基础设施的资金支持占53%；欧洲复兴开发银行为中东欧提供的贷款总额为94亿欧元，其中基础设施投资占19%。即将在“一带一路”沿线国家开展业务的两个多边金融机构——亚洲基础设施投资银行和金砖国家开发银行，目前拟定的首期资本金均为1000亿美元左右，规模与亚洲开发银行的1650亿美元和世界银行的2800亿美元左右的资本金相比，尚有不小差距，可以预见其年度贷款总额不会超过亚洲开发银行的规模。而从资金规划来看，尽管世界银行和亚洲开发银行都计划在未来增加对亚洲的贷款支持规模，但基本上年贷款额增加均不超过100亿美元，这对于“一带一路”沿线国家上千亿美元的资金缺口而言仍然远远不够。

对“一带一路”沿线国家基础设施的官方发展援助同样难以有大规模的增加。自全球金融危机以来，诸多国家经济自身面临复苏压力，为了应对经济下滑趋势，大部分国家采取紧缩措施，削减援助预算，导致对外经济援助规模难有上涨。

图4 1995—2015年“一带一路”沿线国家基础设施公私合营项目情况

数据来源：世界银行基础设施公私合营项目数据库

三、中国金融支持策略建议

(一)把“一带一路”沿线国家的可持续发展作为首要考虑因素

“一带一路”沿线国家的基础设施的资金支持模式要把促进沿线国家的经济增长、提升人民福祉作为第一考虑因素，要帮助沿线国家进入经济、环境可持续发展的良性发展通道。

要基于“一带一路”沿线国家的实际经济情况，实行差异化的金融支持战略。部分“一带一路”沿线的发展中国家，有相当一部分民众还生活在贫困线以下，他们对食物、医疗、教育等最基本的需求尚未得到满足，更无法为高额的交通或能源基础设施的建设和使用支付资金。因此，对这部分“一带一路”沿线国家的金融支持要充分考虑东道国的偿债能力和民众承受能力，不能够以营利为目的，在起始阶段必须以政府层面的发展援助和开发性金融为主导；部分沿线国家政治局势复杂，更是需要开发性金融机构先行进入，通过相关合作协议的签订或合作平台的搭建为基础设施建设创造条件；而部分经济发展水平相对较高的“一带一路” 沿线国家，融资渠道相对通畅，对基础设施的各项政策支持机制也相对成熟，则应更多鼓励各商业银行及私人资本参与其中。图5展示了国内国外各种资金和资本市场、政策性保险机构对“一带一路” 沿线国家基础设施建设的金融支持模式。

(二)汇集国内国外各种资金

我国长期的国际收支双顺差所积累的巨额外汇储备被视作是“一带一路” 沿线国家基础设施建设最主要的资金来源。但事实上我国外汇储备并不足以支持长期的“一带一路” 沿线国家基础设施。截至2015年年底，中国外汇储备为3.33万亿美元，而“一带一路” 沿线国家基础设施资金需求总量每年超过1万亿美元。因此，必须建设一个广阔而开放的资金池，将外汇储备、政府资金、社会资本、海外资金都吸纳在内。

中国“一带一路” 沿线各省的地方版丝路基金、各商业银行、社保基金、保险资金和其他社会资本也有望为“一带一路” 建设提供有力支持。这些资金可以以股权投资或债权投资的方式直接参与基础设施开发，也可以通过亚洲基础设施投资银行等多边开发性金融机构进行间接参与。多边金融机构的作用不仅体现在为公私合作关系提供贷款，还能汇集其他金融机构，为项目提供共同贷款，更能为参与项目的私人部门获得的贷款或股权投资提供担保。此外，多边金融机构还能在项目策划和实施阶段提供富有经验的技术支持。

(三)健全“一带一路” 沿线资本市场

进一步繁荣并开放国内资本市场，尤其是债券市场。目前，“一带一路”沿线除了日本、中国香港和新加坡这些国家和地区拥有较为发达的资本市场之外，其他国家和地区的融资方式主要为商业银行所主导。这些欠发达的资本市场难以将金融资源配置到基础设施这样高风险、长期限的行业。根据世界银行预测，至2022年，将有57%的基础设施投融资通过债券市场完成。流动性强并多元化的债券市场将有助于改善资本配置，使基础设施融资不再严重依赖于银行贷款，并拓宽社会资本在其中的参与渠道。

在一定范围内加大我国与“一带一路” 沿线各国在债券市场、股票市场的深入合作。鼓励沿线国家通过亚洲基础设施投资银行或其他“一带一路”相关融资机构发行债券，进而繁荣本地信贷市场，吸引全球投资，拓宽企业在整个地区获取长期资本的渠道。

图5 “一带一路” 沿线国家基础设施建设的资金支持策略

(四)完善私人资本保障和退出机制

为最大限度地提升私人资本在“一带一路”沿线国家基础设施建设中的参与程度，公私合营关系(PPP)是几乎所有多边金融机构的重点鼓励和支持对象。但如前所述，“一带一路” 沿线国家基础设施投资风险较大，私人资本往往不能接受基础设施项目的资金量要求、回报率和资产组合方式。此外，基础设施资产还会带来负债和所有权争议，这就更不是私人资本所能接受的了。

要充分发挥政策性保险机构，如进出口信用保险公司在保障私人资本投资利益中的作用。鼓励政策性保险机构针对 “一带一路”沿线国家的大规模、长期限基础设施项目设计相应的风险防范产品，对工程项目、海外财务和参与项目的国内工人都应该有相应的保险。充分借鉴发达国家已有的多边金融机构的境外投资保险制度，充分保障我国投资者的对外投资利益，降低投资失败的损失。同时也要加强我国保险企业与“一带一路” 沿线国家保险企业间的互通有无，形成良性交流，营造保险业发展的良好外部环境，为私人资本参与“一带一路” 沿线基础设施建设提供良好保障。

完善私人资本参与PPP项目之后的股权清算、回购、转让机制。通过扩大资金来源、政策配套等措施，允许私人资本在基础设施项目期中、阶段性投资任务完成后，以清算方式退出；鼓励事先约定的项目发起人股权回购或项目股权的对外转让；在资本市场进一步成熟的情况下，还可以考虑资产证券化或项目优良资产打包上市，从而为私人资本退出基础设施项目提供多种通道，解除私人资本参与“一带一路” 沿线国家基础设施建设的后顾之忧。

商务部国际贸易经济合作研究院对外投资合作研究所;责任编辑：白宇)