基于过程管理的水库移民后扶信息流共享模型

兰 青, 封 丽,2,屈维意

(1.河海大学商学院,江苏 南京 211100; 2.河海大学图书馆 江苏 南京 211100)



基于过程管理的水库移民后扶信息流共享模型

兰 青1, 封 丽1,2,屈维意1

(1.河海大学商学院,江苏 南京 211100; 2.河海大学图书馆 江苏 南京 211100)

水库移民后期扶持已成为关系水利水电事业顺利建设,库区、安置区社会稳定发展的重大民生和社会问题。水库移民后期扶持信息的科学管理是水库移民后扶项目管理的重要组成部分。分析了传统水库移民后扶工作中信息流管理存在信息来源单一、数据处理不充分、信息交换不到位以及信息传达滞后等问题,以促进水库移民后扶工作的高效、科学管理并最终实现保障广大水库移民的切实利益为根本目标,提出了将移民纳入后扶信息的关键位置,并采用末端系统对数据进行充分关联和整合处理的共享、糅合程度更高的水库移民后期扶持信息流共享新模式,为水库移民后扶项目的科学高效管理提供信息和技术支持。

过程管理;水库移民;后期扶持;信息流共享

水库移民后期扶持项目是指为保障大中型水库的移民在搬迁后能恢复到搬迁前的生产生活水平所实行的帮扶政策和制度。总结水库移民搬迁安置的历史经验,研究水库移民扶贫和可持续发展的干预措施,探讨水库移民“搬得出、稳得住、能致富”[1]的政策路径,已成为国家、地方政府和社会各界关注的热点问题。由于综合国力和人口大国的基本国情等原因,根据《中华人民共和国水法》的规定,我国对水库移民的淹没损失补偿不是像发达国家一样实行一次性赔偿,而是前期补偿、补助与后期扶持政策相结合[2]。其中,对受水库建设影响的移民和相关人口进行后期扶持,以弥补其在水库建设方面作出的牺牲,对水库工程的顺利竣工、启用以及保障水利水电事业可持续发展和促进社会和谐有巨大的积极作用。

本着妥善解决大中型水库建设给移民带来的生产生活困难,促进库区及其移民安置区经济可持续发展的原则,各级地方政府积极响应国家水库移民后期扶持政策,稳步推进水库移民后期扶持项目的开展。但由于水库移民后期扶持工作具有跨多种信息资源、跨多种系统平台、多种交流方式并存、数据形式多样等特点,后期扶持信息工作中存在信息反馈不完整、数据处理不充分、信息交换滞后等问题。为了更好地提高水库移民后期扶持工作信息获取的准确度和翔实度,促进复杂多样的移民安置信息的整合和共享,使信息更加充分地支持科学决策和高效执行,可以借助过程管理理论对水库移民后期扶持信息工作过程进行流程重造,从信息末端(这里即水库移民本身)进行信息整合管理,并在此基础上进行信息关联、评价分析,以促进多种信息流的融合,使各数据系统、多样的数据类型组成的信息流能够协调运行,实现水库移民后扶项目的有效监管,确保水库移民后扶工作的顺利开展,从而切实保障水库移民的乐业安居。

1 传统水库移民后扶工作中信息交换存在的问题

在传统的水库移民后期扶持管理工作中,后扶资金计划项目信息流传递模型如图1所示。通常,移民后期扶持资金计划项目经过省、市各级移民工作局以及同级发展改革委等有关部门审批后,由县级政府及其移民主管部门具体负责资金计划项目的组织实施。同时,移民村等责任主体作为移民项目主要的实施对象,担任着主要反馈者的角色,负责将移民项目实施过程中存在的问题逐级向上反映,通过监督管理信息的逐层上报,最终汇总至相关政府部门进行整合、调整、决策。在这种传统直链式的信息传递模型中,水库移民后期扶持工程的信息工作存在以下几个问题。

1.1 水库移民信息反馈数据来源单一,参与度低

如图1所示,水库移民后期扶持工程管理主要是由各级地方政府、各级水库移民管理部门、同级发展管理部门、移民村、项目建设责任人等主体组成,反馈的责任主体则主要依赖于移民村、项目法人等。而作为移民后扶工程最重要的受益者,在目前情况下移民群体并没有直接参与到信息流传播和反馈的过程中,而是被动接受信息传达和机械反馈,如图2所示。政府与水库移民之间的互动不足、交流缺乏,移民诉求传达难度较大,难以保证政府决策的科学和利民。这种沟通不畅不仅会影响到项目信息、资金信息以及移民信息的及时反馈和更新,造成部分水库移民的利益损失,引起社会矛盾[3]，更加剧了廉政监控的风险,甚至可能滋生权钱交易、贪污等腐败问题。

图1 移民后期扶持资金计划项目信息流传递模型

图2 自上而下信息传达和自下而上信息反馈模式

由于移民在整个水库移民后扶项目信息工作中的参与度不足以及移民和政府间信息反馈的缺失,因此整个水库移民后期扶持的信息工作工程需要进行流程再造,以保证水库移民后扶工作的高效完成。

1.2 水库移民后扶信息种类多样,需要进行充分的数据关联处理和分析

水库移民后期扶持信息流中流通(传递和反馈)的相关数据具有多而散的特点。①从来源上看,移民后期扶持数据可能来自不同的数据库,不同的系统或者不同的时间空间,各数据库、数据系统的运行方法、表达方式不尽相同;②从类别看,后扶信息可能包括经济类数据,也包括地理类数据、行政类数据等,数据类别差距较大;③从数据的载体上来看,也不单单有文本类信息,水库移民后期扶持信息更多地来源于网络数字信息资源,数据量庞大,需要对文本数据和网络数据进行整合。综上三点,水库移民后扶数据的复杂性和多样性形成了水库移民后期扶持工作信息流的多源性、分散性特征。在这种情况下目前后扶项目的处理做法是,将来自不同信息源的水库移民数据处理为统计型数据,以统计报表的形式呈现,这样所形成的信息流也大多是独立的、分离的。

如此庞杂、分散的水库移民后扶数据若缺乏关联处理和评价分析,或者仅仅通过人工的方式进行简单的处理,那么决策仅仅依赖表观的数据报表和管理者的经验直觉,会大大影响政府决策效率和水库后期扶持政策的迅速落实,不利于水库移民后期扶持的高效开展。

1.3 水库移民后扶信息收集滞后且部门间信息交换不足

水库移民信息包括移民身份核定、移民人口信息(如民族、婚娶等信息)统计、贫困级别判定、房屋信息登记、项目扶持受益区域及人口确定[4]等内容,即使目前政府在移民身份确认上实行“一次核定、不再调整”政策,但在实际工作中,由于人口核定的边界不确定、各地标准的不统一以及人口增长率难以确定等实际问题的存在,水库移民后扶信息的收集所要求实时、实地收集方能做出合理、科学的后期扶持人口确定和资金预算等决策。目前各移民区信息工作并未建立起这一实时数据的收集系统,可以进行工作过程重塑,将民政部门信息系统与移民主管单位信息系统联网共享,解决信息滞后、信息实时更新难度较大的难题。

此外，这些复杂多类的数据需要及时地在整个水库移民工作相关者中进行传达。由于水库移民后期扶持资金涉及不同级别水库移民主管部门和资金管理部门(如发改委和省、市、县各级水库移民主管部门以及各级地方政府、水库移民主管部门)之间的协调,然而调研资料显示,目前水库移民信息在空间上是县与县、省与省或是部门与部门之间相互独立的信息保存,在信息传达上也是简单的省、市、县之间即纵向行政关系之间的上传下达。但实际情况是,水库移民后期扶持工作需要部门与部门之间,省市县之间的高度协同才能高效、科学地完成后扶工作,保证后扶资金的科学分配、安抚工作的及时完成,而目前尚未建立起一套及时反馈、高度共享和糅合的信息流工作模式。

2 基于过程管理的水库移民后期扶持信息流共享模型

为了应对传统水库移民后期扶持信息工作中存在的问题,笔者基于过程管理的理念,从信息流整合能够大幅提高信息共享的角度出发,对水库移民后期扶持的信息工作过程进行流程再造,提出基于过程管理的水库移民后期扶持信息流融合模式,进一步优化后扶项目信息流工作过程。这种高度共享对后扶信息流一方面能够强化移民与其他利益相关者之间的沟通和交流,实现水库移民参与监督的及时化和双向化;另一方面能提高水库移民后扶信息多源跨系统信息的兼容性和一致性,减少信息交换滞后、信息处理不足以及信息冗余等现象的出现。

2.1 模型构建理论基础:过程管理

过程管理是基于工作过程的一种管理模式[5],是指在各个管理活动中以过程为基本单元,对活动过程(尤其是关键过程)进行识别和管理,规定顺序、相互作用、所需资源以及过程之间接口等,明确职责和义务,确定控制的准则、方法,并实施对过程的监视和测量,还要对过程的监视和测量结果进行数据分析，评价有效性和过程结果可能产生的风险、后果以及对相关方的影响,以实现过程的升值,获得预期的效果。

由此可见,过程管理的目标是追求过程的卓越管理,即实现工作效率的最大化以及资源、行动浪费的最小化,这为解决水库移民安置后期扶持信息工作中的问题提供了理论基础。目前水库移民后期扶持信息工作中的三大问题,来源单一、移民本身参与度有限、缺乏数据关联和处理、信息收集滞后以及交换不足,均属于信息工作过程中的问题,对信息工作流程进行流程重造,将原有信息接口重新调整,使现有这种孤立的、机械的信息工作方式向一种共享的、糅合的、数据及时处理更新的水库移民后期扶持信息工作过程转变。

2.2 水库移民后期扶持信息流的内涵

由于水库移民后期扶持信息工作过程存在以上来源单一、种类多样、信息交换滞后等问题,需要建立一个更为糅合、共享程度更高的信息流模型。“信息流”即两个或更多的发送者——接收者(包括人和机器)间的信息交换[6],不仅是通过一定的方式把诸多信息量集合起来形成信息源,更重要的是要把这些信息有效地传递出去,即信息的流动。因此,对信息流的管理是控制项目活动的一个基本工作,对每个项目而言,最为重要的是对物质与信息资源的集成管理[7]。

水库移民后期扶持信息流是指以信息技术为手段,以水库移民信息的采集、分析、发布和反馈为纽带,通过利益相关者之间的沟通交流以实现预定目标的一种过程。在整个过程中,水库移民后期扶持信息流客观存在于整个过程中,每个独立的环节都内含着一个信息流,这些信息流是相互关联的,且信息流环节的纵向运行、各个部门之间的横向沟通等都是信息流的表现形式。因此,本信息流的通畅与否决定了水库移民后期扶持管理工作的质量和效率,决定了管理与决策能力的大小。水库移民后期扶持过程管理的目的是为了提高整个过程的综合绩效,而对信息流进行梳理和整合不仅有利于揭示移民过程管理系统中物流、资金流和信息流的流动状态和相互关系,更有效地促进水库移民后期扶持过程的优化管理,实现其综合效益的最大化,是过程管理思想在水库移民后期扶持信息工作中的体现。

2.3 水库移民后期扶持信息流共享模型构建

水库移民后期扶持过程管理主要是以网络和信息技术平台为支撑,在原有的信息工作模式中加入一个内部信息处理系统,即纳入一个新的信息技术平台(末端监督系统),对信息流工作过程进行以下两方面的改造。末端监督系统中的“信息末端”即水库移民后期扶持的最主要受益人,也是内部信息环境的主要组成者,即移民群体,通过这个内部信息处理系统,完成以下两方面的信息工作,也是对原有信息流工作过程的两大改造。

①借助这个内部信息处理系统在内部信息环境中对各数据库的数据进行关联处理和分析评价,最终实现信息共享,解决后扶项目数据来源广、类别多、表观方式差距大、信息难以直接使用的难题;②在此内部信息处理系统中完成信息反馈、调整偏差和纠正错误的工作。由于水库移民后期扶持项目需要的信息来源庞杂,其信息发布——信息反馈——信息纠错这一过程也相应更为复杂。采用从信息的末端即移民本身进行信息监督,让移民自己核对个人信息、资金信息等,保障后扶信息的可靠性、完整性、翔实性,同时,以实现利益相关者零距离监督为目标引入水库移民民主参与[8],为移民村后扶计划项目的制定和开展提供依据,确保了后扶资金的有效利用,促进移民工作健康运作和发展,真正意义上实现整个移民管理综合绩效的最大化。笔者以信息技术平台(即末端监督系统)为基础,从信息流整合所能带来的信息共享角度出发,构建了水库移民后期扶持过程系统信息流共享模型,如图3所示。

图3 后期扶持过程系统信息流共享模型

如图3所示,一方面,借助末端监督系统,水库移民后期扶持工作中最为核心的参与者——移民群体——处于信息反馈的关键位置,以信息末端监督的方式赋予移民对项目规划、资金使用及建设情况的参与权、知情权和监督权,实现了移民责任主体的转型[9],充实了信息反馈责任主体,增强了移民后期扶持方案决策的合理性和认知度。另一方面,这个内部的信息环境实质上是一个信息的集成中心,内部信息处理的主要职责在于进行信息特征的提取、数据的关联处理和评价分析,为最终实现数据信息流的融合共享提供技术基础。同时,通过对多个系统平台内数据库数据进行多层次、多方面的识别、处理和控制,完成了动态数据与静态数据、历史数据与实时数据、地理数据与社会经济数据的有效融合和利用。

新系统将从以上两方面共同促进信息流的融合和共享。这种共享不仅有利于理清外部信息环境中信息流的种类和状态,更有利于实现系统内部信息的整合和优化,达到各种多源信息的互补和数据的共享,减少了因信息获取不全面、信息交换不到位、数据处理不充分等信息工作问题导致的决策失误,提高了整个过程系统决策的科学性和正确性,促进了项目资金使用的规范化,实现对腐败的抑制效果。通过对移民相关信息采集、分析、发布、反馈具体过程的设计优化、不断改进,新模型将移民和外部信息环境(各级政府、发改委、移民局、民政局等相关单位)紧密联系起来,促进水库移民项目管理过程的流程再造,从而提高水库移民管理工作的规范化、制度化管理水平,充分发挥移民工程的社会效益、经济效益和生态效益。

3 后期扶持过程系统信息流共享模型剖析

3.1 外部信息环境

3.1.1 外部信息流的主体

在外部信息环境中,信息人不仅仅包括为水库移民提供后期安置扶持工作的各级政府管理部门,也包括后扶项目的主要实施对象和直接受益者——水库移民;不仅仅包括项目施工单位,也包括在水库移民工作中涉及的监理单位、设计单位、咨询单位等。在这一过程中,各级地方政府、水库移民管理部门、项目建设、设计以及监理单位、移民村以及水库移民等利益关系方共同构成了水库移民后期扶持信息流模式的基本因素。政府及各级移民主管部门与移民群体之间既是信源又是信宿,他们之间存在着复杂多向的信息传播关系。

图4 基于末端监督系统的交互式信息反馈模式

需要注意的是,这种信息末端监督的方法将移民的地位提高为水库移民后期扶持信息流的工作重点参与者并不是如图2中所示,将原有从上往下的信息传达中简单机械地改良为从下往上信息反馈,而是一种决策者和受益者的交互式公众参与模式,如图4所示。移民直接从智能终端(电子公告牌或移动终端APP等)进入末端监督系统进行信息校对、纠错,并完成信息反馈、政策建议、廉政监督、资金发放情况反馈等一系列过程。这种交互式的水库移民后期扶持工作信息参与方式从决策者来说有利于帮助移民群众了解政策、理解政策从而达到水库移民主动支持后期扶持政策实施的效果,获得更为广泛的支持;从移民本身来说能提高移民对项目的关注程度,而妇女、贫困人口、少数民族以及其他脆弱群体更多的参与,将有助于增强的透明度和公平性、公正性,使得以项目为依托的发展干预活动更符合项目受益者的需求。

3.1.2 外部信息流的传递

如图4所示,省级政府管理部门通过各类系统平台向市级管理部门分发各种决策类信息,市级管理部门也同步向下辖的县级、村级管理机构分发数据和信息,利用智能终端发布方式,将信息公示在村电子公示牌、各部门管理系统以及移民手机APP等终端上。在这一过程中,各级政府和移民管理机构作为过程控制的主体,是信息资源的主要占有者,他们负责管理和控制信息的进一步扩散和流动。因此,在这一过程中,各级政府和移民管理机构是信息的传播者(图3图示C,信源)。

3.1.3 外部信息流的反馈

在移民个体、移民村和其他利益相关者获悉决策信息后,会与实际的移民政策实施、工程进展、质量与效益等情况进行比较,了解其目标偏差,并将相关实际情况反馈到过程控制的主体,控制主体根据其输出偏差分析产生偏差的原因,并采取措施对原先的信息资源和决策进行核实修正,以达到调控信息传递的作用。此时的政府及移民管理部门是作为信息的接受者而存在的(图3图示R,信宿),而移民群体和移民村等利益相关者担任着信源的角色。至此,信息流从过程控制的对象到控制主体之间的流动结束。

3.2 内部信息环境

3.2.1 内部信息流融合的内容

图5 内部信息环境工作

如图5所示,在模式的内部线框中为各类信息流汇集、融合、分析、决策的一个多源信息处理平台。由于移民项目涉及的信息源较多,现按照内容分类,大致可分为以下几种:①基础地理类数据库,主要存储反映和描述大地表面测量控制点、库区、植被、土质、地名等有关自然和社会要素的位置、形态和属性等信息;②宏观类数据库,主要存储国家、地方、行业等相关政策法规,以及反映产业发展和区域经济发展状况的社会经济类信息等;③中观类数据库,内容涵盖了省、市、县、镇等水库移民管理部门的管理体制、组织结构等内容;④微观静态数据库,主要包括筹建水库基本信息、移民安置地区基本信息、人口核定的相关数据等;⑤微观动态数据库,主要涵盖涉及资金、项目和舆情3个方面的实时动态数据。不同数据库的信息通过采集、分析、传播等途径形成各类信息流。

但信息流中数据可能具有不同的数据类型、数据结构,相关信息也可能分散在不同数据库或系统中,为了保证水库移民后期扶持项目的科学决策和有效决策,对异构信息资源采取优化综合、融合互补是必然选择。

3.2.2 内部信息流共享和数据关联

信息共享是多层次、多方面的,例如对多源数据进行检测、相关分析、重新组合等,最终实现目标对象特征的更真实、更精确描述,从而提高状态和身份识别的精度,得到最优决策[10]。水库移民后期扶持内部信息共享主要利用信息技术对不同来源的、可能异构的信息按照一定的规则加以特征的提取、关联处理和评价分析,从而获得更加准确可靠的结果,实现对客观事物全方位的认知,为科学决策提供有力保障。在这一过程中,数据关联能实现多源数据的调用、传递和共享,是信息融合的前提和基础,会直接影响后续信息处理的准确性和合理性[11]。

水库移民后期扶持项目中底层数据关联模式有数据格式转换、数据互操作、数据直接访问等工作模式,也可借助常用的数学关联方法如概率论、证据理论、模糊逻辑和神经网络[12]等4种方法进行数据关联处理。

4 结 语

在水库移民的整体信息环境中,内外部信息流的融合和共享对于揭示外部信息流的状态和相互关系、充实信息反馈主体、促进内部异构信息资源的优化综合和融合互补、实现后扶项目过程管理综合绩效的最大化有着至关重要的作用。在对原有信息流传递模型分析的基础上,基于过程管理的理论和方法,通过内外信息流的梳理建立了水库移民后扶项目信息流共享新模式,一方面实现了对多源信息的互补和数据的共享,提高了移民政策和工程决策的科学性和适用性,优化了水库移民后扶项目的过程系统管理,另一方面,确保了移民群体对于项目、资金、相关政策等信息的知情权和对于自身生产生活恢复与发展相关活动的决策权,切实维护好移民群众的切身利益,保证各项为移民群体的工作政策落到实处。

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兰青(1992—)，女,安徽定远人,硕士研究生,主要从事战略管理和竞争情报研究。E-mail:qinglan92@163.com

10.3880/j.issn.1003-9511.2016.06.014

F407.9

A

1003-9511(2016)06-0059-06

2016-03-29 编辑：陈玉国)