我国流域生态补偿标准的实践、问题及对策

李雪松，吴 萍，曹婉吟

(1.武汉大学经济与管理学院，湖北 武汉 430072； 2.武汉大学水研究院，湖北 武汉 430072)



我国流域生态补偿标准的实践、问题及对策

李雪松1,2，吴 萍1，曹婉吟1

(1.武汉大学经济与管理学院，湖北 武汉 430072； 2.武汉大学水研究院，湖北 武汉 430072)

分析13个省份的流域生态补偿政策，结合已有流域补偿标准核算方法，探讨补偿标准的具体条款。研究发现：流域生态补偿标准具有滞后性，较多地单向集中于上游向下游的污染损害补偿，补偿标准相对单一。提出应实现补偿标准动态化，实施互动双向机制，构建科学合理的核算方法，推进流域生态补偿标准的统一等建议。

流域生态补偿；补偿标准；核算方法

1 流域生态补偿标准内涵

1.1 流域生态补偿标准的内涵界定

从一般意义上来说，生态补偿既包括对保护生态系统和自然资源所获得的效益的奖励或破坏生态系统和自然资源所造成损失的补偿，也包括对造成环境污染者的收费[1]。流域生态补偿是指流域上游地区因排污超过流域净化能力而致下游环境污染的损害赔偿，以及上游牺牲其区域自我发展机会选择采取水土防护等环保措施而致下游不受污染的成本损失。因此，流域生态补偿标准就是衡量受偿主体损失与支付主体获益的基本度量。

1.2 流域生态补偿标准的研究进展

现有的研究大都以价值理论、外部性理论和公共产品理论作为流域生态补偿的理论基础[2]，从宏观和微观2个角度论述生态补偿标准问题。

宏观政策方面，现有文献大多剖析地方生态补偿标准的方法、现状及评价，而对于生态补偿标准的政策条文分析研究较少。禹雪中等[3]于2011年归纳了已有10个省份的补偿核算方法，从污染赔偿标准和保护补偿标准予以分类，并简要分析其发展趋势。程滨等[4]将我国部分省份的流域生态补偿标准政策实践归纳为3种模式，分类评析其差异。龙海燕等[5]分析流域生态补偿地方立法的特点和问题，进而提出改善建议。

微观实证方面，主要以核算方法为切入点，运用生态系统服务功能价值法、机会成本估算法、水资源价格法、支付意愿法进行生态价值核算，其常用测算模型以及优缺点见表1。①生态系统服务功能价值法是对生态系统优化后的经济价值予以评估。如Costanza等[6]将生态系统服务分为17类，谢高地等[7]制定了中国陆地生态系统单位面积服务价值表。②成本估算法包括直接成本法和间接成本法，间接成本法即以机会成本法衡量受损者的经济损失，是国内外较为认同的方法。如熊鹰等[8]具体研究洞庭湖区湿地退田还湖后的农民收益、游乐科教价值和生物多样性的存在价值、净化、降污、调节气候的价值等。陈江龙等[9]从发展权的角度，比拟土地评估中的市场价值法计算太湖生态保护给苏州等地的财政收入和人均收入的影响。段靖等[10]则从财政收入、区分产业结构差异等角度予以修正。③水资源市场价值法，将流域生态系统服务功能拟定为一个商品，而流域生态服务提供者与受益者构成买卖双方，以公正的市场竞争实现供求均衡。张乐勤[11]以安徽秋浦河为例利用水资源的市场价格研究小流域生态补偿标准。④支付意愿法又称条件价值法，即“生态 / 环境服务付费”(PES)，如Moran等[12]对苏格兰地区居民的生态补偿意愿进行调查，并采用AHP(层次分析法)和CE(选择实验)方法进行测算。此外，耿涌等[13]引入水足迹分析法，结合流域生态服务和功能与经济投入构建测算模型。如胡玉盼等[14]将水源地保护和跨界断面水质水量生态补偿2种方法结合起来核算补偿额。

表1 4种主要的流域补偿标准核算方法比较

表2 各省发布和实施的流域生态补偿标准的基本信息

我国于2008年修订的《水污染防治法》第7条规定：“国家通过财政转移支付等方式，建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制。”然而，对于流域生态补偿的主体、标准、支付方法、监督、法律责任等尚未出台相关条例，而地方响应中央出台的政策则良莠不齐。部分学者从流域生态补偿标准核算方法视角对现有政策予以梳理和评价，而立足于地方政策标准条文分析不够深入。鉴于《生态补偿条例》尚处于草稿阶段，笔者认为此空白处值得进一步论证。因此，笔者梳理已有13个省的流域生态补偿政策，紧密结合已有的流域补偿标准核算方法研究成果，重点探讨补偿标准的具体条款，针对地方政策散乱的现状，提出统一跨省际流域生态补偿标准的构想。

2 我国流域生态补偿标准的实践

2.1 省级流域生态补偿标准的梳理

自2007年以来，我国流域生态补偿政策已相继在13个省份出台并实施(表2)，其主要针对本省重要河流或湖泊的污染损害补偿标准予以规定，鉴于地方资源禀赋及经济发展差异性，各地标准不尽相同，现对其政策规制现状予以简单梳理。

2.2 省级流域生态补偿标准的实施效果

各省积极制定并实施流域生态补偿政策，促使当地产业绿色化升级调整，激励了改善流域生态环境的积极性。如湖南省2014年度湘江流域水质水量生态补偿奖罚资金总额达6 497万元，其中处罚扣缴资金3 500万元，奖励资金2 997万元[18]。湘江流域生态补偿有奖有罚，一方面，上游会搬出高污染、高能耗产业，引入清洁环保产业；另一方面，下游为其污染流域环境的行为支付相应的赔偿。但是，流域生态补偿标准的差异性也使不同省份的落实效果有所不同。梳理13个省份的流域生态补偿标准，可将其从核算因素予以区分，一类是综合考虑生态保护价值的，如山东、福建、海南、江西等省，其他省份则仅仅考虑水质水量，前者的计算方法虽比后者复杂，但就实施效果而言，前者优于后者。目前福建省12条河流135个省控常规水质监测断面整体水质为优，水域功能达标率为98.5%，位居全国首位[19]。所以，流域生态补偿标准的落实有利于保护流域环境，而科学的流域生态补偿标准的制定将极大地影响着流域生态保护的执行效果。

3 我国流域生态补偿标准实施的问题

3.1 流域生态补偿标准具有滞后性

我国地方流域生态补偿政策实施时间多集中于2006—2010年，仅有贵州、湖南、福建、江西4个省的政策于2010年后实施，而河北省2012年实施的《进一步加强跨界断面水质目标责任考核》则是对已有的生态补偿政策的修订和完善，江苏省《太湖流域管理条例》也是在江苏省对太湖流域环境资源区域补偿试点的基础上予以政策规制。2006—2010年是我国“十一五”规划的起止时间，期间将许多流域水污染防治规划目标与地方政绩考核挂钩。地方政策紧随国家要求予以贯彻实施，有利于促进流域水环境的综合管制，但同时政策的不延续性将不利于开展流域生态补偿的可持续性工作。流域生态补偿标准的动态性调整因地方政府领导缺乏相应的政策激励机制而予以懈怠，标准的滞后将难以应对现有的流域补偿实践。

3.2 单向集中于上游向下游的污染损害补偿

现有政策规定了各地流域生态补偿实践的目标及原则，而对于标准的规定则粗略不同，范式不一。一方面，支付补偿金的起因，条文规定多囿于水污染、污染减排不达标、污染造成水质达不到控制目标等方面，即大部分省份(如陕西省)界定流域生态补偿仅限于一种赔偿责任。另一方面，支付补偿金的对象，我国流域生态补偿主要考核断面水质情况，而补偿金的支付主要也是上游单向支付下游，仅仅规定上游因水污染而对下游的治污损失予以赔偿。如《浙江省跨行政区域河流交接断面水质监测和保护办法》第二十条规定:“因河流上游地区污染造成下游地区水质达不到控制目标且造成严重后果的，或者因上游地区水污染事故造成下游地区损失的，由上游地区负有责任的人民政府和有关责任单位依法承担赔偿或者补偿责任。”仅有《太湖流域管理条例》《湖南省湘江保护条例》中规定下游对上游达标行为予以补偿规定。所以，我国现有地方流域生态补偿标准主要是一种上游对下游治污不达标的赔偿责任。而未超标污染的行为则往往不会予以补偿，即使上游牺牲自己的发展机会也未能享有国家政策补偿，这种单向性规定与本文界定的流域生态补偿背道而驰。

3.3 流域生态补偿标准单一化

我国流域生态补偿标准的制定以可操作性为原则，比较主观化。补偿核算方法多局限于治污成本与损失。其计算方法主要有：①根据断面水质监测实际值与目标值的差额乘以水质水量修正系数。《江苏省环境资源区域补偿办法(试行)》第4条规定：“单因子补偿资金=(断面水质指标值-断面水质目标值)×月断面水量×补偿标准。”②以所监测的数值与标准值比较进而累积扣缴补偿金。《辽宁省跨行政区域河流出市断面水质目标考核暂行办法》第9条规定：“辽河干流(包括辽河、浑河、太子河、大辽河)超标0.5倍及以下，扣缴50万元，每递增超标0.5倍以内(含0.5倍)，加罚50万元。”③直接规定扣缴的资金额度。如山西省《实行地表水跨界断面水质考核生态补偿机制》第4条第3款规定：“对流域内进入城市污水管网实施‘深度处理工程’的，按每年度缴纳污水处理费的50%补偿；对实施‘再提高工程’的，按‘再提高工程’所削减污染物处理成本的50%给予补偿。”综上所述，尽管计算生态补偿金的方法多样化，但是其补偿额度则以治污成本与损失来度量，而充分考虑到生态建设成本或价值贡献度的则鲜见于少数省份。如福建省《实施江河下游地区对上游地区森林生态效益补偿》中规定综合考虑生态区位对流域的贡献承担补偿金。这种欠缺激励机制的补偿金核算标准，难以有效支撑国家流域生态补偿政策的生态效益和经济效益。

3.4 跨界流域生态补偿标准不统一

我国尚未出台专门性、统领性的生态补偿法律法规，有关生态补偿的立法只是散见于环境保护基本法、一些自然资源和环境要素污染防治单项法律法规和一些部门法中[20]。现有地方政策文件的法律效率低，难以指导跨省流域的生态补偿工作。如长江经济带所包含的9省2市间生态补偿问题的法律规制尚处于空白阶段，其中《江苏省环境资源区域补偿办法(试行)》、《浙江省生态环保财力转移支付试行办法》等规定了省内生态补偿办法，但是位于长江上游的四川省、中游的湖北省和下游的上海市等省市级的政策中有关长江流域生态补偿标准却没有相关规定。长江流域生态补偿标准的统一，有利于加快构建长江经济带跨省域的生态补偿机制，有利于理顺长江上中下游各省市之间的生态关系，有利于长江全流域经济社会的全面协调可持续发展。对于如此大范围、众多利益主体间的流域生态补偿标准亟待确定。

4 完善我国流域生态补偿标准的对策

4.1 实现补偿标准动态化

标准的合理化关乎流域上下游利益相关方(上下游政府、农户、企业等)参与流域可持续发展的积极性。现有地方省市流域生态补偿政策基本形成于“十一五”规划期间，但政府后续修订补偿标准的活跃度降低。补偿标准的制定应适应不同阶段的特点，具体考虑经济发展、生态保护成效等因素，实现动态化调整。标准的稳定性有利于指导被执行人的行动，并对行为后果形成理性预期。但是，我国流域生态补偿标准实践正处于起步探索阶段，许多试点的补偿模式尚未达到全国推广阶段，而已有的标准随着流域地区经济发展和生态补偿活动的深入将不合时宜，故现阶段的流域生态补偿标准应实现动态化调整。

4.2 实施互动双向机制

流域上下游间不仅仅只存在上游致下游污染的损害赔偿责任，还存在下游因上游采取有效的生态保护措施而享受良好生态服务的补偿责任，政策制定者应统筹惩罚与奖励机制。流域生态补偿标准的制定需考虑补偿双方的有机互动，坚持谁保护谁受益、谁污染谁治理、谁受益谁补偿的原则。补偿标准可采用双向激励方式的奖优罚劣策略，同时，上下游间可协商制定水质协议，弥补上游履行生态保护义务的直接成本和间接成本，如鼓励异地开发政策，即上游在下游设立开发实验区，下游在招商引资、土地使用等方面给予政策优惠。流域系统的整体性和可持续性要求相关利益主体各尽所能，各司其职，而补偿标准既应威慑污染者的排污行为，同时也应给予生态服务提供者相应的政策支持。

4.3 构建科学合理的核算方法

根据2009年《流域生态补偿的污染赔偿试点方案设计指南》，跨界流域污染赔偿应优先选择基于水质水量保护目标的标准核算方法；跨界流域生态补偿应优先选择基于生态保护成本和污染治理成本的标准核算方法；水源地保护的生态补偿则优先选择基于发展机会成本的标准核算方法[18]。其中，基于水质水量保护目标的核算方法包括基于流域上下游断面水质目标和基于流域上下游断面水污染物通量2种模式。程滨等[4]认为我国有8个省份采用基于流域上下游断面水质目标的核算方法，而只有江苏、河南、贵州3省采用了基于跨界超标污染物通量的补偿标准。综合考虑提供生态环境服务效益的投入成本测算的省份只有浙江、广东、辽宁、福建、江西和山东6个省份。针对不同的流域生态补偿类型适用不同的核算标准，但梳理我国已有的地方政策可知，并未将发展机会成本纳入对水源地的补偿范围。针对政策的修订，应重点借鉴主要的核算方法，充分开展实地调研和试点示范工作，结合各省水质水量绩效考核要求和地方财政能力，制定一套科学合理的核算方法。

4.4 跨界流域生态补偿标准统一化

统一跨省流域生态补偿标准，一方面，从立法上填补部分省份流域生态补偿标准的空白，另一方面，充分考虑各省在自然条件、区位因素、资源基础、生态环境和基础设施等的差异性。统一流域生态补偿标准，可从以下3个层次着手：①构建综合协调机制。积极搭建协商平台，如联席会议、流域开发管理委员会，多方面考虑省际相关利益分配，确立流域生态补偿的多元动态决策模式。②落实流域生态补偿核算标准。在发展权与环境权的抉择下，遵循发展机会均等和发展惠益共享原则，以机会成本法量化补偿额，同时结合意愿调查价值评估法统筹考虑赔偿主体与受偿主体(流域上下游政府部门、农户、企业)的预期意愿，初步确定核算标准并在各省市发布和实施。③积极开展试点工作。如全国首个跨省流域——新安江流域的生态补偿机制试点经验，有利于跨省流域生态补偿标准的统一和推广。

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国家社会科学基金(10BJY064)；长江科学院开放研究基金(CKWV2016394/KY)

李雪松(1974—)，男，湖北襄阳人，副教授，博士，主要从事水资源经济研究。E-mail:xuesong7401@263.net

10.3880/j.issn.1003-9511.2016.06.009

F407.9

A

1003-9511(2016)06-0034-04

2016-05-17 编辑：方宇彤)