关于中央与地方财政事权与支出责任划分改革的几个问题

毛寿龙

现代社会，公共治理不只是一个公天下的理念，还是一个具体的、可操作的技术平台，可以跟各种治理去对接。所以现在需要各个层次、各个方面治理，尤其是中央与地方财政事权、支出责任是公共治理中一个非常重要的、基础性的部分。所以理想治理是公共治理，而且是与各个部分的相对封闭同时又开放的治理结合在一起的。

第一，这次改革有哪些积极意义

最近，中共中央国务院出台《关于中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，进一步厘清政府职能清单，推动中央与地方关系的进一步改革。应该说这是比较积极的事情。长期以来，中央和地方财政事权和支出责任改革就有这么一种倾向，中央政府一直是个实体性政府，但它一直没有做实，而财政事权上却非常实。可以发现一个不良的、不平衡的趋势：中央财政权力越来越大，越来越实，地方财政权力越来越小，越来越被中央虚置；而做事情时候，中央责任越来越少，越来越虚，地方上的事情反而是越来越多，责任也越来越大。中央责任越来越小，而且基本上是一种追究责任的责任，总是处于永远正确的位置上，永远处于道德制高点上。地方总是处于行动和做事情的下位，与中央没有可以讨价还价的余地，中央的命令肯定是要支持的。但是，地方的支持能力和资源有限，就不得不想各种办法去解决。因此，地方也选择性地做事情，比如，中央要求地方做一大堆事情，又不做说明，什么事情都是挺重要的。哪些事情重要，哪些事情不重要，地方就不得不去给它排队。最后就导致这样的结局：中国是最集权最统一的国家，但一到地方就会发现，所有的事情都不一样。比如，中国所有的法律都是一样的，因为地方的选择和偏好排序不一样，所以执行就不一样。尤其是财务方面，中央政府的财务规定、事权规定，在法律上都是一样的，但各个地方执行的差异却非常大。所以，整个国家看上去是个单一制国家，但实际上比联邦制国家还要联邦，每个地方都是一个“国家”。在国内，搞得跟国际移民似的，虽然现在短期旅游不要签证，但长期居住比签证还要难，比很多发达国家还要封闭。这也导致中外关系有很多不平衡的地方，很不正常。所以，我认为这一点是亟需探讨的。

这次改革力图解决这个问题。解决中央与地方关系问题不是这次才提出来的，但这次提出了很多细致的、具体的方案。过去改革一直在强调中央与地方关系，强调两个积极性，有段时间强调中央的能力建设，又有一段时间强调如何发挥地方积极性，应该说始终没有解决好这个问题。地方灵活性大了，中央就感觉到没有权威，很多东西乱套了；中央有权威了，把所有问题管起来了，地方感觉好像又被管死了。就像现在，正好处于一个管得比较死的阶段，很多地方官员就感觉到做事情没有多少空间。所以，“一管就死，一放就乱”的问题到目前还没有解决。如果与很多发展中国家相比，中国地方政府是比较有活力的，中央政府也是比较有能力的。很多发展中国家处于地方发展缺乏活力，中央政府缺乏能力，属于国家失败这么一个状态。与这些国家相比，中国应该是一个比较成功的国家。但是，相比于发达国家来说，我国中央与地方的关系还存在各种各样的问题，尤其是一讲到问责的话，中国的责任政府很难建立起来，尤其是财政责任、事权责任。

所以，这次之所以能够推进，与历史上一直在研究这个问题、一直对这个问题有清醒认识的人的努力有很大关系。

第二，这次改革为什么能够做得起来

过去我参与这方面的研究，参与政府的一些文件性研究项目，要把中央事权与财权、责任搞清楚，是非常非常难的。把各个国家中央与地方关系搞清楚了，然后要把它写成文字，费尽脑筋，最后只能原则性地、很虚地说几句。美国宪法也很原则、很抽象，但却能深入到很多具体的、细节的问题。但在中国原则性地、很虚地说几句，很难深入到细节中去，很难像美国宪法那样发挥作用。

在中央与地方关系问题上，过去之所以很多事情分不清楚，是与方方面面的关系没有理清楚有关。政府职能定位没有理清楚，政府和市场的关系没有理清楚，或者说让市场起决定性作用这样的基本原则没有确立，社会如何发展的思路也不清晰，又怎么能确定中央和地方之间的责任？还有，中国与世界各国的关系定位也不清晰。过去中国反对霸权主义，后来一心和平发展，现在努力与世界各国建立经济合作的伙伴关系，不结盟、不称霸，但要承担大国的各种各样的国际责任。这种职能框架在逐步确定。

过去，很多法律文件太原则、太抽象，像国务院组织法、地方政府组织法，没有真正起到界定权力之间关系的作用，所以，法律上规定的政府职责是很虚的。最近几年，很多事情比如政府的权力清单、责任清单、程序清单，包括政府运作的规章等，都做得越来越好。在行政法规、具体可执行的法规环境方面，做的工作比较多，虽然说做得并不尽如人意，但做了之后就知道问题出在哪里了。例如，我们可以看到完全相同的两个部门，可能会在不同的地方依据同样的法律，最后权力清单、程序清单和责任清单都是不一样的。这样慢慢厘清问题、磨合，自然就逐步形成统一的清单，即使有出入，也是与各地具体情形不太一样有关。

在这种情况下，适时推出中央与地方财权事权与支出责任划分改革，就有了比较好的条件。整个政府职能框架、政府与社会、政府与市场，包括中国与世界各国关系等各方面关系已经大体清楚，改革也已经到了一定阶段，很多政府职能定位已经形成了一个大致框架。中国现在实现全面规划，这也是一个重要条件。比如“十三五”规划、各种中长期规划，以及各种各样的专业规划，每级政府、地方每个部门、每件事情都有规划，而且都在不断修改，不断衔接，目前又在不同规划之间努力整合。规划是与具体事情联系在一起的，其实一个是事权，一个是财权。有了规划之后才能向财政要钱，财政也有自己的规划，对接上就好办，这时候就生出支出责任的划分问题。

有了各种清晰的清单，有了方方面面关系的框架，也有了各种规划，这都是中央和地方事权划分、财权和实施责任划分的非常重要的基础条件。所以，这次改革是一个实际的、可操作的规范与中央相对比较虚的原则能够对接的方案。

第三，目前要完全落实改革还很难

在中国，指导意见并不是一旦颁布就必须马上落实执行，它并没有一个明确的时间表。也就是说，大家在考虑方方面面改革、做事情的时候，要按照这个指导意见来做，实践条件成熟的地方先行试点。改革牵一发而动全身，是伤筋动骨做大手术的事情，所以，要先确保不出问题，确保各个职能、各个事情解决好，各个问题能够认真应对。我们国家总体还算健康，要是因为动大手术变成失败国家，那就没必要了。所以从这个意义上讲，这个指导意见和以往的指导意见一样，比如行政体制改革指导意见，尤其是事业单位改革指导意见，发布多少年了，一直在推进，但整体上还没有完全推动。事业单位去行政化指导意见一直都有，比如最近出台事业单位编制逐步收回的意见，就是与去行政化密切相关的。它需要长期的、很多的细节来配套，这个配套不会一篮子全部推出来。所以，从这个意义上讲，中央有这么一个改革要求，有这么一个框架方案，很多东西慢慢去落实，这是一个比较长期的过程。

第四，中央与地方关系理想的框架是什么

首先，从理念上讲，什么是利国的方案？我们国家应该是什么样的？从传统上讲，中国的国家概念并不是一个完全西方的、近代意义上的、以主权理论为基础的民族国家概念。中国的国家概念最早在战国出现，它是天下观念。周天子之下有战国诸国，它们之间的关系相当于国际关系。然后秦统一天下，一直到清，中国都不是完全的、西方近代史开始后的那种绝对主权国家的理念。在西方的国际关系当中，国家是民族国家的理念。中华民国和中华人民共和国这两个时代，在处理国际关系中试用了西方的主权理论，但内部实际运作还是一直与传统密切相关的，这也为中国“公天下”的国家理念提供了一个重要基础。现在中国不称霸，但肯定要对天下承担责任，为全世界提供公共服务、公共产品。从这个角度讲，中国传统的公天下的国家理念，是中国与地方财政事权、支出责任改革的非常重要的传统资源。有了这个传统资源，我们就不会坚持行政分割、区域分割那些东西，不会坚持地方就是地方的，中央就是中央的，或者说上海的就是上海的，浙江的就是浙江的。国家是一个公器，国家利益代表天下为公的公共利益，而不是特殊的地区利益。每一级政府实际上也是不同范围意义上的公。这个公对内来讲，是基于公共利益为公众服务，解决公共问题，制订公共政策，来发展自己方方面面的公共利益；但每一个层次的公，区域上的公，包括国家利益，对外部实际上都是开放性的，而不是封闭的。今后发展肯定会涉及到这个问题，比如，北京人到天津去，天津人到北京来，医疗的支出责任到底谁负？如果天津人到北京，医疗费用还必须天津来承担，那就是封闭政府；或者说天津人走出去，天津政府就不管了，更是封闭政府，它不是公对公。如果北京人到到天津去了，北京市政府不管，天津市政府也不管，那也不行。既然是公的，那么天津人到北京、北京人到天津都是开放的，北京的公共资源都是开放的，北京的公园、马路外地人都是可以来参观、使用的，这说明坚持公天下非常重要。这是我们非常重要的传统资源，对目前推进中央与地方财权、事权、支出责任划分改革是非常重要的。

其次，什么样的方案是理想的方案？过去我们叫公天下，用现代化的概念讲就是公共治理，也就是说，要把国家治理、地方治理、城市治理、基层治理，还有跨域的区型治理、专业治理，都要与公共治理这个平台对接。历史上一直强调公天下的治理替代家天下的治理，但实际上公天下的治理一直没有实现，凡事被家天下的治理绑架了，所以中国古代的公共治理理念一直处于一种理想状态。在现代社会，公共治理不只是一个公天下的理念，还是一个具体的、可操作的技术平台，可以跟各种治理去对接，甚至是全球治理。所以现在需要各个层次、各个方面治理，尤其是中央与地方财政事权、支出责任是公共治理中一个非常重要的、基础性的部分。所以理想治理是公共治理，而且是与各个部分的相对封闭同时又开放的治理结合在一起的。

我现在不太坚持，先确定一个理想，然后按照这个理想去努力，就会变成非常完美的社会，这是不可能的。我们也不能说中国过去的治理都不好，中国有几千年的文明，在任何时代、任何地点，都有非常太平的时期，都有治理得非常不错的时候。据有人研究，在秦始皇时代，老百姓的生活甚至比上世纪70年代末80年代初的生活都好过，我想当时的治理应该也是比较好的吧。所以从这个意义上讲，我们设定一个理想目标，并不意味着在时间上一定就是未来的、要去努力的、永远实现不了的理想的东西，而是一个参照物。今天我们说的公共治理、公天下的理念，是很现实的一个理念，历史上曾经存在过，而且它总是与要解决的问题联系在一起。有白天就有黑夜，如果描写的理想只有阳光面，没有相应的黑暗面，就永远不可能平衡。同理，开放的公共治理，和封闭的相关管理、技术性的管理，包括它的相关边界，也总是处于一种动态平衡的状态。比如，你要有权力，肯定就要负责任，事权与支出责任就是这样一对平衡关系。公共治理给我们提供一个光明的前景，或者说给我们光明的一面，并不是说我们达不到它，也并不是说我们把黑暗、问题永远留在后面，只剩下光明。

再次，公共治理就是建立良好秩序，是在现实的秩序中不断努力，不断改进，不断取得平衡的一个过程。在这个过程中，中央缺钱，地方缺钱要去赚钱，中央责任太多，地方责任不足，地方责任过度、压力太大，地方债务太多，等等一系列的各种各样问题，从原则性的问题、理念性的问题，一直到操作性的问题，总是在公共治理这个平台上发生，而且回过头来对公共治理的平台和体系产生影响。这说明任何改革都是在一个秩序的维度里面进行，不可能打破这个秩序。如果打破这个秩序，改革后果将是致命的，所以我们看到，历史上任何伤筋动骨、破坏秩序的改革，不仅没有把事情搞好，反而把事情搞砸了。我想强调的是，我们所做的是，局部努力不断相互推动、相互矛盾、相互冲突，而且在各个层次发生影响的这么一个过程。

最后，从操作层面来讲，中央先有一个指导意见，在其他各个方面逐步明朗的情况下，不断地推进，我认为这是符合公共治理改革的演进原理的。秩序不可能在一夜之间建立，很多东西都是在演进、演化的；公共治理最大的问题是需要树立信心，而信心源于过去的各种习惯；一旦大家都一无所知的时候，对新的状态就会处于一种茫然无措的状态。所以，改革需要几个方面的平衡，改革的先知者、推动者、支持者，还有改革的反对者，都需要一个共同的支撑点。任何改革都是与坚持过去美好传统有关系的，越是传统的东西，越是能够坚持下来。所以我不太主张，说这个改革是凭空想出来的，是历史上从没有过的，是中国首次改革，我认为最好是一万次这样做，这样才容易成功。公共治理的治理资源，在中国历史上有几千年的公天下的理想，和相关的制度安排，以及一些习惯，这些东西都是非常宝贵的。坚持一些非常美好的传统，与现在推进改革不矛盾，而且是相辅相成的，对改革来说会形成更多的推动力，更少的反对者。这是我们从操作意义上应该注意的，更重要的是一定要注意全国各地的、具体的改革经验，保护这些具体的改革经验，保护多样性。如果为了统一性，牺牲多样性，最后事情变得表面上统一，实际上更加复杂，那问题就更严重了。

（作者为中国人民大学公共管理学院教授）