水上消防行政执法管辖问题探析

■ 傅继锋

水上消防行政执法管辖问题探析

■ 傅继锋

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随着水路运输行业特别是危险品运输的快速发展，水上消防管理的难度也越来越大，水上消防行政执法管理工作的环境也日趋严峻，必须进一步强化水上消防行政执法管理，规范执法行为、提高执法质量、促进依法行政，以营造一个良好的水上消防行政执法环境。本文旨在通过对当前水上消防行政执法工作的现状进行探讨，主要对水上消防行政执法管辖中的冲突、造成当前水上消防行政执法管辖不清等问题的主要原因进行分析，提出如何解决我国水上消防行政执法管辖工作的建议。

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水上消防；行政执法 ；管辖问题

0 引　言

我国是个水域辽阔的国家，我国的水域由内河水域和沿海海域构成，内河水域面积约17.6万km2，约占国土面积（不含海域）的1.8%。其中主要江、河总面积占内陆水域总面积39%；湖泊总面积占内陆水域总面积42.2%；全国建成的水库8.5万多座，总面积约2万km2。据交通运输部的统计，2015年沿海港口新建生产性泊位185 个，其中深水泊位121 个；合计净增生产性泊位155个，净增深水泊位118 个；净增通过能力4.8 亿t。截至2015年底：沿海港口拥有生产性泊位超过7 000 个，其中万吨级以上深水泊位超过2 300 个；总通过能力超过85 亿t，其中集装箱通过能力超过1.9 亿TEU。随着沿海港口产能规模跃上新台阶，对水上运输的需求也进一步增强。高速发展的水路运输，离不开水上安全的保障，离不开水上消防执法队伍的保驾护航。

1概　述

本文主要对当前水上消防行政执法管理现状进行探讨，对水上消防行政执法的现状、造成当前水上消防执法管辖问题的主要原因进行分析，提出我国水上消防执法管理工作的新设想。目的在于加强水上消防执法队伍建设，提高水上消防执法水平，树立水上消防执法的良好形象。

1.1水上消防行政执法的现状

水上消防行政执法是水上消防监督机构依照法律开展水上行政许可、行政审批、行政处罚等消防执法行为。全面实现水上安全是水上消防行政执法的根本目的。就现状来看，作为水上行政执法的组成部分，目前我国水上消防执法的依据有：1）宪法，如《领海及毗连区法》《专属经济区和大陆架法》；2）法律，如《中华人民共和国消防法》；3）行政法规，如《中华人民共和国水路运输管理条例》《海上交通事故调查处理条例》；4）地方性法规、自治条例和单行条例，如《上海市水上消防工作暂行办法》《浙江省水上交通事故处理办法》；5）缔结、参加的国际条约，如《SOLAS公约》《联合国海洋公约》等。目前我国现有的水上消防执法队伍有：公安武警消防、交通公安消防和水上派出所。

1.2 水上消防行政执法的特点

1.2.1 水上执法任务艰巨、复杂

我国水域辽阔，除了内河水域，在所辖的海域中，除了渤海作为我国的内海以及在北部湾海域与越南划定的第一条海上边界不存在争议以外，其他海区与周边国家都存在着不同程度的问题，包括划分海域疆界与某些岛屿归属等。面对周边的某些国家对我国海上权益虎视眈眈，不断侵犯我国领海，我国必须在这些争议海区加强海上执法力量的建设，增加海上综合执法能力，维护我国海洋权益。

同时，随着我国对外开放程度不断加深，海上运输的发展，海上消防行政执法对象往往不仅限于本国经济主体，而是包括了世界范围内各个国家的海上经济主体，在执法过程中所依据的法律也往往不同，格外增加了海上消防行政执法任务的复杂性。另外，海上消防行政执法还受到海洋本身条件的影响，由于海洋是一个开放性的水域，海洋面积大，自然环境恶劣、多变，缺乏陆地上完善的社会服务功能，因而海上消防执法往往难以做到面面俱到，增加了海上消防行政执法的难度。

1.2.2 执法成本高，对装备要求高

水上执法的装备和建设在数量上、质量上、投入的资金上和陆域相比差距很大，这些装备和陆域相比还有自身的特点，比如说船艇，水上消防行政执法的对象为船舶和水上设施，就需要专门的消防执法船艇，然而，由于造价高，往往要上百万甚至几千万，建造周期长，而且维护保养费用高，使用起来成本也高，地方政府投入比较困难。同时，在水上执法受气候等自然因素的影响大，特别是远距离执法，对船艇的续航能力和抗风能力要求很高。随着水上运输的发展，许多船舶运输的货物不再是单一的品种，增加了消防防范的难度，加上船舶本身结构复杂，这要求消防执法船的装备必须是全方位的。

1.2.3 对执法人员的素质要求高

水上消防行政执法工作所依据的法规比其他行政执法更具有规范性和技术性。水上消防行政执法所依据的法律、行政法规，包括《消防法》及我国制定的关于内河、港口、海洋等方面的法律、法规，以及我国参加的有关海洋国际公约，如《SOLAS公约》、《联合国海洋公约》等。因此，要求进行水上消防行政执法人员既要具备一定的水上消防相关法律知识，又要掌握有关水域环境科学技术方面的知识，还要具备一定的救生能力。

1.3 水上消防行政管辖的划分

我国宪法第三条第四款规定：中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。从中可以看出，中央政府和地方政府在行政管理方面的职权是有划分的，也就是我们通常讲的中央事权和地方事权。

从内河流域来看，水上消防行政执法的部门主要集中在公安消防机构、公安武警消防机构等部门，从沿海的情况来看，目前我国行使海上消防行政管理的部门众多，主要有交通运输部的中国海事、交通运输部的港口公安、公安武警水上消防机构等。

2 水上行政执法管辖的冲突

2.1 法源存在冲突

行政机关执法打架、争夺管理权，很大程度上应归咎于法源冲突。行政执法的法源冲突使得政出多门、“一事多罚”的现象不可避免。综合性执法方式虽可以缓解这个问题，但目前仅在城管、文化、水务等几个有限的领域予以实现；而同时，水上消防执法的法源冲突问题并没有得到根本解决，因此综合执法只能作为解决水上消防执法法源冲突的辅助手段。

例如，消防安全方面的法律法规和水上交通安全方面的法律法规就存在着一些不完善、有矛盾、相抵触的地方，没有很好地衔接。《中华人民共和国安全生产法》（以下简称安全生产法）第2条是这样规定的：“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全另有规定的，适用其规定。”可以看出消防安全方面的法律和水上交通安全方面的法律对安全生法来说，都是特别法和普通法的关系，虽然法律效力同等但在适用中特别法优先于普通法。而消防安全方面的法律和水上交通安全方面的法律它们又是平行的关系，分别规范着消防安全和水上交通安全的行为，当然水上交通安全中是存在着消防安全的。如现行的《中华人民共和国消防法》（以下简称《消防法》），是2009年5月1日施行的，而1984年1月1日起施行的《中华人民共和国海上交通安全法》（以下简称海上交通安全法）至今未做过修改，但还是有效的法律。这两部基本法律的内容上应该说没有矛盾的（在内河水上交通安全方面还没有基本法律这个层面的规定），其主管部门和监督机构分别是公安部的消防局和交通运输部的海事局。问题出在2002年8月1日起施行的国务院令第355号《中华人民共和国内河交通安全管理条例》这个行政法规和1990年3月3日以交通部令第14号发布的《中华人民共和国海上交通事故调查处理条例》、2007年1月1日起施行的交通部令2006年第12号《中华人民共和国内河交通事故调查处理规定》以及2002年10月1日起施行的交通部令2002年第5号《水上交通事故统计办法》都将船舶发生的所有火灾和爆炸事故都作为水上交通事故的一个种类，而没有把火灾事故从水上交通事故中区别开来，这显然就和消防法的规定有抵触了。

2.2 管辖权限冲突

从沿海的情况看，目前我国沿海行使水上行政执法力量主要有：国家海洋局的海警、交通运输部的中国海事、农业部渔业局的中国渔政、海关总署的海关缉私警察、公安武警边防部队的警察等，交通运输部救助打捞局的职责中虽写有海上消防工作，也承担了部分沿海水域船舶火灾的扑救工作，但总的来说上述行政执法机构都没有法律授予的水上消防监督管理执法权。只有交通运输部公安局在沿海各大港口设立的港口公安局有公安消防机构并具有消防监督执法的权力，但现正处在体改阶段，还未取得公务员身份，主要在企业内部和港区范围内执法。因历史原因和体制问题，港口公安局目前对本港以外的到港船舶（包括外国船舶）基本不进行消防监督检查，未承担社会面上的消防监督管理任务。而海事管理机构则依据水上交通安全法规和相关的国际公约对船舶开展日常的全面安全检查，对航行国际航线的船舶还行使港口国的安全检查，这些检查中也有部分的消防安全内容，但和公安消防机构专项的监督性检查还是有区别的，对检查出的消防违法行为没有行政处罚权。从上述情况来看沿海水域的水上消防监督管理的管辖还不明确，但从国务院批准的《交通部职能配置、内设机构和人员编制规定》（国办发67号）文件的内容来看沿海海域（港口）是由中央政府管辖这点是明确的，由中央政府公安机关管辖也是顺理成章的，如各沿海港口公安局的体制得到改变，离企归政了，将各港口公安局按海区重新整合和各海事管辖相对应，行使中央管理水域上的公安事权，将警力投到沿海水域的水上设施、船舶（港口）上，到那时水上消防监督管理管辖的问题也就随之明确了。当然除中央管理水域以外的水域仍然由地方政府管辖，其消防监督管理工作仍然由地方公安武警消防管辖。

内河水域的情况和沿海还不完全相同，除中央管理水域以外的地方管理水域，存在的主要问题是，部分地区部分相关行业的领导和同志，包括地方公安武警消防的同志，对水上消防监督管理的管辖还不十分清楚，有的认为船舶和水上设施的消防监督管理是地方海事管理机构管辖，未主动履行其消防监督管理职责，造成了地方管理水域上消防监督的空白点。

2.3 执法情况与预期效果的冲突

2.3.1 水上消防法律法规建设相对滞后

目前，国家没有专门的关于水上消防管理方面的法律，国务院和公安部也没有的相应的法规和规章，即使许多部门和地方出台了部门性或地方性的管理办法，如：《上海市水上消防工作暂行办法》，因为没有上位法的支持，许多水上违反消防管理的行为不能得到应有的法律追究。许多的消防案件都与船舶的设计、建造及航行有关，而水上公安消防机构无法对这些方面行使管理权，这些在设计、建造时就存在的隐患往往是造成火灾的关键，但由于没有专门的水上消防法律，公安消防机构依据现行的《消防法》没有处罚依据，有的虽然进行了处罚，但处罚幅度很小，不能对违法行为人实行有效制约和震慑。

2.3.2 水上消防管理权限分散，执法效益低

对船舶和水上设施进行日常消防监督检查是水上公安消防机构的职责，而海事机构根据其职责也可以对船舶和水上设施进行消防检查，但他们检查时所依据的法规却有不同，侧重点也各有所不同。许多船舶往往面临的是公安消防机构刚刚检查完了，海事的又来检查；这个水域查完了到另一个水域又被查，虽然海事没有消防处罚权，但这样的重复检查，既浪费了有限的资源，又起不到很好的防范效果。

3 解决水上消防行政执法管辖方法

3.1加快制定和修改相关的法律法规

要规范水上消防执法离不开相关法律的保障，所以要进一步规范和完善我国水上消防行政执法的相关法律法规。加强相关管理法的立法工作，弥补法律漏洞，理顺法律位阶，建立完善的水上法律体系。早些年，原交通部制定了一些有关水上消防的法规，但都是参照陆域上发生的情况而设定的情节，不能完全适应水上消防工作，没有专门有关水上消防执法的系统性的法律法规。虽然现在许多领域虽然已经制定了相关的技术标准与规范，但执行起来相互之间不配套、不系统，存在许多漏洞，甚至一些部门法还存在与上位法和国际法之间的矛盾和冲突。通过不断地完善和加强水上立法，建立完善的水上消防行政法律体系，才能使水上消防执法真正做到有法可依，实现依法治国。

3.2 建立水上联合检查、执法机制

水上消防执法工作有时涉及到多个部门、多个专业法律体系，是一项专业性强、管理极其复杂的系统工程。作为水上行政执法的组成部分，要提高水上消防执法机关的行政效能，打造高效、廉洁，就必须要有协调、统一的联合执法体，就必须找准联合执法工作的切入点，提高联合执法工作的目的性、效率效能。

前些年航运业迅速发展时，修船造船业快速发展，因此也产生了一些无证修（造）船厂，这些船厂消防安全隐患突出，同时对海洋环境污染也相当严重。这些无证船厂的存在，严重影响了国家法律法规所规范的正常社会秩序，损害了国家和人民的利益，然而却不是能靠哪家行政执法机关单独执法能整治、取缔的，它涉及到安监局、水务局、质监局、工商局、边防派出所、水上公安局、水上消防支队、海事局、电力公司、技监局等十几家行政执法机构的方方面面，也不是哪家机构有能力联合其他部门可以进行执法的，必须由政府部门牵头，组成专项行动的联合执法小组，进行全方位的长期联合执法才能将这些无证船厂予以取缔或规范，并建立起长效机制才能确保执法结果的持续。

3.3 建立统一的执法队伍

目前，能够对水上消防工作进行管理的队伍较多，在日常执法活动中相互沟通、协调较少。同时，由于缺乏一套对重大事件的统一协调行动机制，致使各执法单位有时出现“各自为政”和“群龙闹海”的现象。 就目前来说，我国有权对船舶及水上设施进行消防执法的机构有交通运输部的交通公安消防、公安武警消防等，许多职责相近，执法所依据的法律法规也相同，因属不同管理体系，造成了消防管理职责的交叉、机构的重复建设，耗资巨大。只有在整个国家水域建立一支统一的消防执法队伍，把与水上消防工作相关的职能归属到同一个执法队伍，这样才能根本解决这种多头管理的现状。

4 结　语

水上消防行政执法工作是一项综合性较强的工作，需要各级水上管理部门及其他相关部门共同努力和协调配合，采取相应的积极管理措施，通过修订、完善现有的水上消防管理法律法规，不断寻求行之有效的管理模式和管理方法，来达到增强水上消防安全管理成效的目的。

未来水运发展将会保持高速发展的势头，港口货物吞吐量和船舶航行密度都将急剧增加，这给各水运企业的安全发展带来了更大的挑战。如果没有安全保障，水运业必然会在这种高速发展中付出惨重代价，甚至会延缓水运业的发展。水上消防行政执法要看清水运发展的形势，准确把握水运行业发展态势，系统谋划安全发展的新举措，开展水上消防行政执法的意义在于有效实现水上安全管理。因此，必须采取有效的措施，端正消防执法的指导思想，完善消防法律法规，理顺执法关系，建立健全消防执法监督机制，提高执法人员素质，为社会主义市场经济建设营造一个良好的消防行政执法环境。

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