从“五证合一”登记制度改革看电子政务协同问题

商允伟

“五证合一、一照一码”，需要在更大范围、更深层次实现信息共享和业务协同。

2016年6月30日，国务院办公厅印发了《关于加快推进“五证合一、一照一码”登记制度改革的通知》（国办发〔2016〕53号），要求在全面实施工商营业执照、组织机构代码证、税务登记证“三证合一”登记制度改革的基础上，再整合社会保险登记证和统计登记证，10月1日起实现“五证合一、一照一码”，在更大范围、更深层次实现信息共享和业务协同，进一步为企业提供便利化服务。

“五证”问题的由来

上述“五证”上的五种标识码都是标识码。从其产生背景看，编码都是有关部门面向机构赋予的唯一识别码，有的编码附带有区域码、机构类别，除此之外，编码并未承载其他含义。

五码的出现和应用均在九十年代电子政务建设早期，在对信息资源进行管理时，必须为管理、服务对象进行编码，以对其进行标识。由于赋码时缺乏统一规划，又分别制定了上述证书和代码的管理办法或规章，致使各部门分别赋码，自成体系，其中任何一个部门又都无力去协调其他部门统一编码，只能通过高层的批示和督办后“三证”、“五证”才得以合一。从中可以看出电子政务规划和应用中经常遇到的信息共享程度低、业务协同难等典型问题的症结所在。

行政管理业务协同和信息共享的难点

部门间的业务协同并不是信息技术广泛应用后才出现的，在传统管理时期同样存在部门间的协同问题。例如，八十年代曾有审批需要几十个部门盖章的报道，当时人们主要从体制、管理模式上找原因，而不会从信息技术应用、信息系统等方面找原因。当前，政府部门的信息化应用已经较为深入，客观上具备了即时信息共享和业务协同的技术可能性，故而开始从电子政务信息共享和业务协同的角度查找问题，这也是社会和公众对政府管理和服务方式创新的新要求和期待。

顶层设计仍是电子政务的最大困难

谁来设计？人们常说信息化工程是一把手工程，其中一层含义是指一把手可以调动本部门的一切资源，可以通过信息化改造现有的业务管理模式和流程，其另一层含义则是指规划时要站在部门一把手的角度去分析和处理问题。只有站在部门一把手的角度去全面规划本部门的业务，才能厘清各项业务的关系，明确业务间的联系和边界，业务协同和信息共享才有可能实现。

怎么设计？信息化工程虽然是一把手工程，但一把手不可能全程参与项目规划和方案设计，也不能苛求一把手能够全面掌握各项业务的内容、边界、关系。这就需要设计人员能够从全局角度去梳理、分析现有业务，整合提炼出科学的管理模型。

在具体工作中，许多信息系统的建设是由业务部门提出，需求分析和功能规划也常常由几位业务工作人员承担，具有较强的主观色彩，有时连本单位内部的信息资源共享都未能全面规划。通过这种方式建设的信息系统将既定的业务管理模式固化下来，在某种情况下可能加剧了日常工作中业已形成的条块分割、各自为政的业务管理模式。

跨部门的信息共享和业务协同需要有力的外部推动

从行政管理角度看，各部门按照职能分工履行职能，每个部门都是较为封闭的系统，与外部的联系较少，纵向的业务联系远比横向的业务联系多。横向间的业务沟通协调主要靠成立协调小组、联席会议等进行业务沟通。即使在一个部门系统的内部，其内设业务部门间的业务联系也呈现纵强横弱的状况。

从信息共享和交换的角度看，部门间业务联系少必然导致信息的沟通缺乏快捷的方式和渠道。部门间共享信息资源必须在部门间达成一致才能实现，如果两个部门对这一问题重要性、紧迫性的认识未能达成一致，或者二者通过信息共享和交换获取的信息的质量、数量不对等，都会导致有关工作无法有效开展。另外，共享和协同的效果也会受到人为因素的影响，部门负责人、具体工作人员的理解和认识程度、工作风格等都会对共享的程度、效果等造成影响。如果其中涉及部门利益、行政权力、责任分担等问题，则会使这一问题更加复杂。

从信息系统开发的角度看，不同部门的信息系统开发时间、应用程度不同，信息系统的开发工具、技术体系、部署方式都有差异，导致信息共享和数据交换在实际操作中存在一定的技术困难。

跨部门信息共享和业务协同的有关建议

由于电子政务建设的主导权是政府机构，近年来在规范内部管理、增强履职能力方面取得了很大成效，但在公共服务方面还有欠缺，原因之一就是跨部门的信息共享和业务协同推进力度不大。

强有力的行政管理和推动

在目前的行政管理体制下，即使对于部门内部的具体业务，方案的设计也应从全局的视角来规划，与外部门有业务联系和交集的业务，需要更高一层级的部门来协调和规划。应该正是基于这一认识，国家政务信息化工程规划是由国家发改委会同中办、国办、中编办、工信部、财政部等部门组织编制。由更高层级的部门组织进行规划可以跳出部门的小圈子，从全局的视野去梳理、分析、整合业务，厘清业务间的数据联系，建立有效的信息交换、比对、更新方式，从而为信息资源共享和业务协同奠定基础。

2015年8月18日，中央全面深化改革领导小组第十五次会议研究了《关于建立居民身份证异地受理挂失申报和丢失招领制度的意见》，要求发挥公安机关人口服务管理信息化优势，让信息多跑路、让群众少跑腿。“让信息多跑路”是指部门间的信息共享、交换、比对、更新等业务交互方式。中央深改组研究身份证管理这一具体事务性工作，说明跨部门、跨地域的信息共享和业务协同问题已经得到了高层的关注，相信今后涉及民生、社会管理、公共安全等领域的政务信息系统规划设计和应用将会更多地考虑部门间、区域间的信息共享和业务协同问题，真正实现“信息多跑路、群众少跑腿”。

项目规划和建设时需明确共享的信息和业务协同方式

“三证合一”是在总理的亲自过问和督办下才得以实现，这是一项显而易见需要整合的业务。各部门在日常管理中重复采集了多少信息？日常生活中使用的供电、燃气、自来水、有线电视、宽带等编码是否可以整合为统一号码？企业日常经营、公众日常生活中提交了多少材料？政务事项中有多少可以整合、精简？如果借鉴近期权力清单、责任清单、负面清单梳理的作法，在政务信息系统规划时梳理出各项业务与其他部门的边界、可提供其他部门共享的信息及需从其他部门共享的信息，同时明确信息交换的标准，则会较容易实现部门间的业务协同和信息共享。

严格的绩效考核

由政府办公厅或编制管理部门、发展改革等具有宏观管理的部门负责部门间业务协同和信息共享的组织协调，对跨部门跨地域的政务信息系统建设方案进行论证和审核，协调解决项目建设和应用中的具体问题。同时建立严格的绩效考核制度，对部门间业务协同情况、信息共享的范围和质量等进行考核，从而推进部门间的业务协同和信息共享，提高政务效能和公共服务水平。

（作者单位：山东省质量技术监督局信息中心）

链接

中国社会科学院周汉华研究员分析了北京市通过信息共享改进小客车摇号系统这一案例。北京市两个月摇一次号，申请人超过200万，申请人需要提交许多证明材料，这些信息分别由公安、国税、地税、民政、司法、财政、人力社保、商务、工商、质监等部门和区县政府掌握。在北京市委主要领导的亲自督办下，通过共享交换平台由上述部门通过后台信息比对完成证明流程，申请人只需网上填写最基本的信息，当天即可返回比对结果，极大地方便了公众的申请，降低了社会成本。周汉华研究员认为这个案例成功的关键是主要领导的督办，即来自高层的有力推动，目前尚不具备可广泛复制的经验。