辽宁省林业植物检疫发展的SWOT分析与对策

杨庆寅

(辽宁省林业有害生物防治检疫局，辽宁 沈阳110804 )



辽宁省林业植物检疫发展的SWOT分析与对策

杨庆寅

(辽宁省林业有害生物防治检疫局，辽宁 沈阳110804 )

应用SWOT分析法基于辽宁林业植物检疫工作的开展现状分别从优势、劣势、机遇和挑战4个方面对辽宁省林业植物检疫工作的开展进行了分析，并结合SWOT战略选择矩阵提出了发展辽宁林业植物检疫工作的对策建议。

辽宁；林业植物检疫；SWOT分析；对策

当今社会，由于国际、国内经贸物流的快速发展，使林业有害生物传播扩散的风险日趋增大。因此，运用植物检疫措施有效地阻止林业危险性或检疫性有害生物的传播扩散，不仅可省却大量的防治耗费，还可有效地保护本土生态安全。因此，当前在经济社会环境下加强森林植物检疫工作尤为重要。本文应用SWOT分析法，对辽宁省林业植物检疫工作的开展进行分析，并提出相应的对策建议。

1 森林植物检疫概述

1.1 法律依据

1.1.1 法律法规 法律法规主要包括《中华人民共和国森林法》《植物检疫条例》《植物检疫条例实施细则(林业部分)》《辽宁省森林植物检疫实施办法》《林业行政处罚规定》。

1.1.2 技术规程 技术规程主要包括《森林植物检疫技术规程》《林业植物及其产品调运检疫规程》《林业检疫性有害生物调查总则》等国家标准和行业标准，以及辽宁省林检机构制定的地方技术标准。

1.2 分类

植物检疫措施按照应施检疫对象的生产经营状况可分为：产地检疫，调运检疫和隔离试种。

按照森林植物及其产品在流通过程中的不同环节可分为：流通前的产地检疫、隔离试种；流通中的调运检疫；流通后的复检；流通全过程的疫情监测[1]。

1.3 行政职能

行政许可：在非疫区对植物检疫对象进行研究审批、省际森林植物调运检疫审批、省内森林植物调运检疫审批和从国外引进林木种苗检疫审批。

行政处罚：主要针对违反《植物检疫条例》和《森林病虫害防治条例》等植物检疫法规的相关行为进行处罚。

1.4 处理措施

检疫结果的处理措施：放行，补检，除害处理，销毁或退回等[1]。

2 辽宁森林植物检疫现状

辽宁作为连接华北与东北地区的纽带，是东北乃至华北地区重要的生态安全屏障和国际国内物流货物的重要集散地。由于地理区位特点，辽宁现已成为北方重要的进口木材加工基地、林产品重要生产加工基地和林产品(包括木质包装货物)的主要进出境口岸，也因此成了防范外来有害生物入侵的重点地区。

全省现已基本构建完成了覆盖全省的省、市、县(区)3级林业植物检疫网络。全省形成了以专职检疫员为执法主体的森林植物检疫执法队伍。为加强检疫执法队伍建设，提高检疫员检疫执法水平，每年都不定期举办多期全省林业植物检疫员培训班。

全省检疫机构使用“林业植物检疫管理信息系统”签发《植物检疫证书》等具有法律效应的林业植物检疫文书，并依此行使检疫行政执法职能，同时做好社会化服务工作。全省年均产地检疫率在95%以上，调运检疫率在85%以上，新植林跟踪检疫率达到40%以上，对阻止外来林业有害生物入侵和危险性林业有害生物的扩散传播，保护林业生产和本土生态安全起到了积极的保护作用。

仅在2016年全省苗木检疫行动中，全省共检疫苗圃2 100余个，检疫育苗面积25余万亩；检疫苗木132 983余万株，产地检疫率达到98%以上；期间出动人员6 856人次，出动车辆2 365台次；全省实施跟踪检疫86.9万亩，新植林跟踪检疫率近60%。

3 SWOT分析

SWOT分析法也称为态势分析法，是一种根据对象自身的既定内在条件进行分析，找出对象的优势、劣势及核心竞争力的战略分析方法。综合分析研究对象内、外部环境所形成的优势、劣势、机会和威胁四个方面的情况。在评估和分析的基础上，提出针对研究对象的发展战略、规划和对策。SWOT矩阵见表1。

表1 SWOT分析矩阵模型

3.1 优势

3.1.1 监管体系基本构建完成 目前全省除个别的县(区)级政府尚未成立专职林业植物检疫机构外，全省的市、县各级政府均成立了专职的林业植物检疫机构。全省现已基本构建完成了覆盖全省的省、市、县(区)3级林业植物检疫监管网络。

3.1.2 管理机制较为完善 通过多年的实践，已建立起辽宁林业植物检疫管理机制。全省林检系统依据《植物检疫条例》《辽宁省森林植物检疫实施办法》等有关法律规定，先后制定并实施了《辽宁省森林植物检疫员管理办法》《辽宁省林业植物检疫证书管理办法》等规范性管理文件，对省际森林植物及其产品的检疫实行授权委托制，在检疫过程中严格执行检疫要求书制度和 “四检”制度〔即育苗单位(个人)自检、县林检机构普检、市林检机构组织互检、省林检机构抽检〕等各项管理制度。

3.1.3 专业化程度较高 由于法规和管理办法对从事林业植物检疫的工作人员的专业素质、工作经验和职业技能培训等方面都做出了规定，所以全省林检队伍的专业技能和工作能力始终能维持在一个相对稳定的水平。

自1995年以来，辽宁省先后制定并发布了《松毛虫预测预报技术》《美国白蛾预测预报技术》《日本松干蚧预测预报技术》《杨树溃疡病防治技术》《松毛虫防治技术》等10余项地方技术标准，为辽宁的林业植物检疫工作提供了有力的技术支持。

3.1.4 疫区监管经验丰富 1979年美国白蛾由丹东传入我国，为严控美国白蛾在我国的扩散传播，随即成立了辽宁省美国白蛾防治站，专司对其进行防控。为全国林业有害生物的疫区检疫监管工作提供了大量的宝贵经验。1992年，辽宁省森林病虫害防治站与辽宁省美国白蛾防治站合并，合称辽宁省森林病虫害防治站，统一行使对美国白蛾等林业有害生物检疫监管职能。

3.2 劣势

3.2.1 法制建设滞后 《植物检疫条例》是1983年国务院制定颁布实施，并于1992年进行了修订。《植物检疫条例实施细则(林业部分)》和《辽宁省森林植物检疫实施办法》均是1994年颁布实施的，其中《植物检疫条例实施细则(林业部分)》仅是在2011年对其中的有关时间期限部分的条款进行了修改。现行的有关植物检疫法律法规严重滞后于社会发展的步伐，难以满足当前林业生产和生态安全保护工作的实际需求。

3.2.2 职权分工不明确 我国的国家植物检疫职责按职能分工分为出入境植物检疫和国内植物检疫，出入境植物检疫有国家质量监督检验检疫总局负责，而国内植物检疫职能又分别由农业、林业两个部门承担。三家部门按照各自的职权范围执行植物检疫工作，由于植物检疫监管职权分工不明确，监管要求各不相同，既易造成植物检疫监管漏洞，又增加了相关企业和个人运营成本；既不利于植物检疫监管工作的进一步发展，又制约了植物检疫的社会服务功能的实现[2,3]。

3.2.3 机构编制混杂 林检机构是法律法规授权的具有独立执法主体资格的事业单位。而在实际上，全省各市、县级林检机构编制管理混杂，机构的性质和名称设置不统一。辽宁省林业有害生物防治检疫局是独立法人的事业单位；部分市县林检机构是独立法人的事业单位，部分是非独立法人的事业单位；部分市县林检机构成了参照公务员管理的事业单位。全省各级林检机构的名称也各不相同，有的称森林病虫害防治检疫站，有的称林业有害生物防治检疫局[4]。一些区县甚至未设林检机构，某些地方还出现合并或撤销现象，客观上形成了检疫监管上的盲区[3]。

3.2.4 技术装备落后 林业植物检疫技术包括植物检疫除害处理、林业有害生物检疫检验检疫、 有害生物风险分析和林业有害生物灾害管理，涉及生物、化学、物理、管理学等多学科的知识。但目前林业植物检疫的调查鉴定多是凭专业检疫检验人员的技术经验进行，准确性难以保证，缺乏快速可靠的检疫检验技术手段。在林业植物检疫基础设施配备方面，部分县(区)并不具备植物检疫实验室，基本没有所需检疫检验仪器设备，而且植物检疫对象有关资料和标本太少，无法开展植物检疫检验工作，难以防控林业有害生物疫情的扩散蔓延[3,5]。

3.2.5 财政投入状况堪忧 林业植物检疫工作始终处于履职难、执法难、资金保障难的困境。自2015年开始，国家先是对小微企业免征植物检疫费，至11月开始全面暂停征收森林植物检疫费，为此对辽宁省各级林检机构的日常工作开展影响较大。据统计2010年至2014年间，平均每年全省森林植物检疫费收取总额为616.45万元。

按照财税[2015]102号文件要求“取消和暂停征收上述收费后，有关部门及所属事业单位依法履行管理职能所需经费，由同级财政预算予以统筹安排，保障工作正常开展。”但在实际上由于地方财政十分困难，基本未能落实到位，从而使各级检疫机构失去了经费的支持，导致部分基层单位完成日常的林检任务困难重重，严重影响了辽宁省林业植物检疫的开展。

3.2.6 公车改革影响较大 林业植物检疫工作不仅有着行政执法的一面，还有着服务社会、指导生产的一面。由于开展林检工作对象的苗圃、木材加工等企业，造林绿化现场、各级公路道路所处地域，基本上处于偏远城市郊区或农村，按照植物检疫工作要求和规程，因公务用车的取消使林业植物检疫执法工作难以持续全面开展，而且为林检工作的服务期限承诺的如期完成也带来了较大困难，既影响了植物检疫行政职能的行使，又影响了林检系统的社会服务功能。

3.3 机遇

3.3.1 党和政府高度重视 党的十八届五中全会首次提出绿色发展，意味着绿色发展理念正式成为党和国家的执政理念，表明了我国政府坚定地走绿色发展道路的决心。绿色发展成为“十三五”规划的要义和核心内容，标志着我国经济社会发展进入全面绿色化的新常态，为生态文明建设开创了发展新局面。

2014年5月国家发布了《国务院办公厅关于进一步加强林业有害生物防治工作的意见》，这是首次从国家层面做出的关于林业有害生物防治工作的重大决策部署。次年6月辽宁省出台了《辽宁省人民政府办公厅关于进一步加强林业有害生物防治工作的实施意见》，为辽宁省林业有害生物防治工作的全面快速发展提供了支持和保障。

3.3.2 市场需求旺盛 近年由于城市绿化和植树造林工程的大力开展，对绿化苗木的市场需求旺盛，辽宁省苗木生产经营企业数量不断攀升。根据林检部门统计，全省现有苗圃2100余家，与木材生产加工有关的企业1000余家，为辽宁省林业植物检疫工作创新发展提供了稳定的客观环境。

3.4 威胁

3.4.1 投入不足任务繁重 林业植物检疫工作是林业有害生物防治工作体系的一个组成部分。林业有害生物防治工作是以应急救灾和限期除治为主，导致了林业植物检疫难以发挥其御灾作用，从而形成了重除治轻预防、林业有害生物越防越重的被动局面。由于防治经费投入基本上是根据防治任务计算的，因而投入到林业植物检疫方面的经费是十分有限的，致使林业植物检疫的基础设施和人员配备相对薄弱。然而随着社会经济的快速发展，林业植物及其产品的需求也随之增大，因此林业植物检疫任务日趋繁重。由于植物检疫所担负的重要职责，既不能容忍检疫违法行为，又要坚持做好社会服务工作，所以林业植物检疫工作面临着严峻局面。

3.4.2 生物灾害损失严重 我国森林资源匮乏，但每年森林病虫害发生面积仍超过667万hm2，病虫害损失木材蓄积量近1 000万m3。近五年，辽宁省每年林业有害生物发生面积为67万hm2左右，因之造成的木材蓄积损失量在超过100万m3。在许多国家，森林病虫害造成的林木损失甚至超过了森林火灾。然而，林业有害生物的发生发展与生态环境状况是相互制约、相互促进的关系。森林生态环境恶化会促进林业有害生物的发生，林业有害生物严重危害也会加速森林生态环境的恶化；同时，森林生态环境健康发展可减轻林业有害生物造成的生物灾害损失。

4 对策建议

从表2可以看出，形成劣势的原因较多，因此应着重考虑W-O和W-T发展策略。

表2 辽宁林业植物检疫发展的战略选择矩阵

4.1加强法制建设

目前有关检疫的法律、法规及规章已经不能适应新形势下林业发展的需要，制定一部完整的植物检疫法律法规体系迫在眉睫。国内已有多个省份在国家法规难以尽快修订完成的情况下，对地方植物检疫法规进行了立法和修订，使地方植物检疫工作得以继续有效开展。借鉴其他省份做法，着手修订《辽宁省森林植物检疫实施办法》，提高辽宁省植物检疫法规的立法质量。同时，加快修订现有的检疫规程，起草制定检疫工作中急需的技术工作指导规范，为检疫执法提供一套行之有效、实用规范的检疫技术标准。

4.2 加速体制转变

按照国家政府职能转变改革的要求，积极推进植物检疫监管系统体制改革，协调建立外检与内检的协商沟通机制，实现植物检疫的内外衔接；明确划分农、林植物检疫的职责与权限范围，按照分工明确、权责对应的原则，将农、林植物检疫有机地统一起来，充分利用各方检疫职能部门资源，提高行政管理效率与效能，适应市场需求[5]。

4.3 促进科技创新与推广

加强林业检疫性有害生物的生物学特性、致病机理等基础性科研工作；加大检疫性有害生物快速检验检疫、除害处理等关键技术的投入；鼓励绿色环保型检疫除害药剂药械和检疫检验设备的开发与研制；积极推动植物检疫检验新技术、新成果的转化推广，快速提高植物检疫检验和除害处理能力[3]。

4.4 增加财政投入，提升检疫监管能力

在社会发展的新形势下，应树立绿色发展理念，开创生态发展新思路。各级政府应将检疫事业经费纳入本级财政预算，增加检疫专项投入，将切实提高林业植物检疫监管能力作为财政支持的重要指标，全面加强植物检疫的事中事后监管水平，逐步扭转被动防治的局面。国家应对植物检疫工作进行专项资金投入，出台有利于植物检疫工作开展的财政政策，解决因地方财政困难难以对植物检疫工作的支持。尽量缩小因地方财政投入差距而形成的不同地域间植物检疫机构的工作差距，保证林业植物检疫系统整体工作正常运行。

4.5 实现监管与服务共同发展

林业植物检疫分为行政监管和公共服务两大职能，按照政府职能转变的新常态要求，应完善制度建设，创新检疫监管方式，实现检疫监管与优化公共服务共同发展。积极探索检疫实施主体的行政职能与公共服务职能的剥离和身份转换机制，改变林业植物检疫机构在实际运作中既是裁判员又是运动员的混乱状况。将检疫职能中技术要求较高、认定争议较大的检疫检验鉴定、风险分析、灾害评估等职能逐步转化为委托第三方机构评价，促进检疫监管能力的提升和公共服务总体水平的提高。

[1] 《森林植物检疫技术规程》. 国家林业局,林护通字[1998]43号

[2] 王学江,田锡珍,李文晋.植物检疫现状及对策[J].安徽农业科学, 2006,34(5):942,1026

[3] 阎合,崔永三,崔振强,等.我国林业植物检疫工作存在问题及对策[J].中国森林病虫, 2016,35(4):38,44-46

[4] 赵玉强,罗金燕,姚红梅，等.浅析农业植物检疫执法工作现状及对策[J].植物检疫, 2013,27(6):76-78

[5] 刘军,许岳冲,周宗标.森林植物检疫体系建设探讨[J].浙江林业科技, 2002,22(3):29-32

1005-5215(2016)11-0096-04

2016-10-27

杨庆寅(1975-)，男,黑龙江齐齐哈尔人，博士研究生，高级工程师，现从事林业有害生物防治检疫方面研究.

S763

A

10.13601/j.issn.1005-5215.2016.11.040