国外铁路特许经营模式分析及启示

贾光智

JIA Guang-zhi

（中国铁道科学研究院 科学技术信息研究所，北京 100081）

(Scientific and Technical Information Research Institute， China Academy of Railway Sciences， Beijing 100081， China)

国外铁路特许经营模式分析及启示

贾光智

JIA Guang-zhi

（中国铁道科学研究院 科学技术信息研究所，北京 100081）

(Scientific and Technical Information Research Institute， China Academy of Railway Sciences， Beijing 100081， China)

在阐述国外铁路特许经营 3 种基本模式——欧洲模式、非洲模式、英国及南美洲模式的基础上，从适应经营领域、市场进入快慢、投资成本、面临风险、对项目运营的主动控制权等方面，比较分析不同模式的特点，提出铁路特许经营成功实施需要具备的基本条件，即项目应有较为明确的盈利前景，充分考虑各种可能的政治和法律风险，充分明确特许协议的关键条款，多方协作解决融资问题，妥善处理项目经营管理问题。针对我国铁路“走出去”战略，我国铁路企业开展境外铁路特许经营应客观评价项目风险并做好风险防范，周密部署特许经营总体方案。

铁路；特许经营；“走出去”战略；风险防范

从世界范围来看，铁路与公路、港口等交通运输项目相比，具有建设投资大、投资回收期长、影响投资收益的因素较多等特点，在通过特许经营引入私营部门参与铁路建设等方面相对滞后，但也有一些国家为突破束缚铁路发展的制度和资金约束，提高铁路行业竞争水平和运营效益，面向国内外投资者推行铁路项目的特许经营。据调查，目前在欧洲、非洲、南美洲、亚洲共有 20 多个国家和地区实施铁路特许经营项目，部分项目进展良好，但也有部分项目经历各种风险而最终导致失败。当前，我国铁路加快“走出去”战略步伐，分析国外铁路特许经营的实践和特点，有助于我国铁路企业提前做好各类风险防范，顺利开拓境外铁路建设运营市场。

1　国外铁路特许经营的主要模式

根据特许经营对象和特许经营的不同动因，可以将铁路特许经营划分为非洲模式、欧洲模式、英国及南美洲模式 3 种类型。其中，非洲模式、欧洲模式通常以推动铁路建设或改造并改善铁路商业化经营效果为目的，英国及南美洲模式主要以改善铁路商业化经营效果为目的。

1.1非洲模式

非洲由于数十年的战乱和冲突、相对恶劣的地理条件和投资的匮乏，交通运输基础设施，尤其是铁路线路的状况十分落后，大部分设施设备陈旧、年久失修，有的已经使用了 60 多年。同时，非洲国家原有的国有铁路运营管理水平低下，加之腐败、资金短缺、人员知识老化和技术落后等因素，铁路运营状况不断恶化，已经成为政府的财政负担[1]。在世界银行、非洲发展银行和国际货币基金组织等国际机构的推动下，从 20 世纪 90 年代中期开始，陆续有 10 多个非洲国家选择通过特许经营方式实现铁路私有化。但是，由于非洲国家经济落后、政府及国内企业财力有限，难以负担铁路基础设施更新改造或建设投资，特许经营项目基本由国外企业或国外企业牵头组成的联合体承担，目前主要是来自法国、比利时、南非、印度的企业参与非洲国家铁路特许经营，个别项目是针对新建线路，而大多数项目是针对既有线路采取 ROT (改建－运营－移交)特许经营模式。非洲国家实行 BOT 特许经营的典型项目有津巴布韦贝特桥—布拉瓦约铁路项目，实行 ROT 特许经营的典型项目有坦桑尼亚铁路项目。

（1）津巴布韦贝特桥—布拉瓦约铁路项目。津巴布韦贝特桥 (Beitbridge)—布拉瓦约 (Bulawayo) 铁路全长 350 km，从南非边境林波波 (Limpopo) 的贝特桥到布拉瓦约附近的希尼 (Heany)，与津巴布韦国家铁路连接，其中新建线路 150 km，项目总投资约为 8 500 万美元，于 1999 年 7 月建成通车。贝特桥—布拉瓦约铁路项目特许经营权的授予没有采用国际竞争性招标方式，而是由南非新林波波河桥项目投资有限公司 (NLPI) 与津巴布韦政府之间经协商和谈判确定，特许期限为 30 年，期满后铁路基础设施将无偿交付给津巴布韦国家铁路 (NRZ)[2]。目前，贝特桥—布拉瓦约铁路由项目公司负责管理，经营状况良好。该项目公司雇佣 65 名员工开展铁路管理工作，铁路基础设施的维护和运营外包给南非铁路公司斯普奈特 (Spoornet)。

（2）坦桑尼亚铁路项目。坦桑尼亚铁路特许经营对象是原坦桑尼亚铁路公司 (TRC) 运营线路，由中央线和坦噶线 2 条干线组成，总长 2 600 km。2006 年印度铁路经济技术服务公司 RITES 中标该项目 ROT 特许经营权，该项目需要对部分既有的铁路资产进行修复，特许经营权包含铁路基础设施及机车、车辆、厂房设备等核心资产的管理和运营权，特许期间政府为基础设施的所有者。特许期为 25 年，可延长 5 年。RITES 和坦桑尼亚政府合资成立坦桑尼亚铁路有限公司 (TRL)，坦桑尼亚政府和 RITES 分别持有 TRL 51% 和 49% 的股份，该公司 2007 年开始运营。TRL 向政府设立的铁路资产控股公司 RAHCO 支付特许费；RAHCO 代表政府行使基础设施的所有权，并监督特许协议 (包括服务水平、投资水平等) 的履行情况。坦桑尼亚铁路项目虽然前期有世界银行的经费支持，政府也及时建立了监管机构和监管制度，但特许经营方在 2007年开始特许经营后发现，根据坦桑尼亚铁路现有状况不可能实现盈利，因而要求基础设施投资方坦桑尼亚政府提供大约 10 亿美元的投资，而坦桑尼亚政府没有接受该要求。2011 年 3 月，政府回购了印度投资方股份。

总体来看，通过特许经营，部分非洲国家铁路管理逐步走向商业化，国家取消了铁路建设及运营补贴，完成新线建设或对既有线进行改造，铁路运力得到提升，铁路部门通过改善内部管理、精简人员等措施，提高了服务质量，带来较好的经济效益。但是，还有不少特许经营项目进展状况不理想，一些项目由于东道国政局动荡，中途陷入经营困境；一些项目由于东道国政府信誉不高、政府监管及市场经营机制不健全，或者前期关键性的商务条款考虑欠周等原因而最终失败。

1.2欧洲模式

欧洲一些经济基础较好、市场化制度较为健全的发达国家，主要针对新建铁路项目采取 BOT 特许经营模式。特许经营的对象一般是特定的新建线路，其目的在于通过铁路建设投资多元化，有效降低公共部门对铁路基础设施建设的投资负担和投资风险，同时提高铁路建设项目的经济效益。这类项目的特许经营商基本是国内企业，一些跨越国界的铁路项目则由来自利益相关国企业组成的联合体作为特许经营商。较为典型的项目有英法海峡隧道项目和佩皮尼昂—菲格拉斯高速铁路项目。

（1）英法海峡隧道项目。英法海峡隧道项目是欧洲首个采用 BOT 方式的大型铁路项目。1986 年，英国、法国两国政府与欧洲隧道公司(Eurotunnel General Limited) 正式签订特许权协议，授予公司 55 年的特许经营权 (1987—2042 年，含建设期 7 年)[3]。欧洲隧道公司由英国海峡隧道集团 (CTG) 和法国法兰斯曼彻公司 (FM) 各出资 79%和 21% 组建，负责英法海峡隧道项目建设与运营。该项目由于实施前期没有对建设方案进行足够的调查分析，在建设期间，英国、法国两国政府要求欧洲隧道公司加强安全管理和环保措施，导致施工成本增加和工期延迟。施工结束后，政府又延迟发放欧洲隧道公司的运营许可证书，使得项目正式开通被一拖再拖，现金流进一步恶化，英、法两国政府最终将特许经营期由 55 年延长至 99 年。2006 年公司经营状况恶化，不得不申请破产重组。2007 年 7月 2 日，欧洲隧道公司更名欧洲隧道集团后重新上市融资。

（2）佩皮尼昂—菲格拉斯高速铁路项目。佩皮尼昂—菲格拉斯高速铁路项目由法国、西班牙两国共同推进。1995 年，法国、西班牙两国政府签订协议，以特许经营方式修建佩皮尼昂—菲格拉斯高速铁路，全长约 50 km，将西班牙铁路与欧洲铁路网相连。根据协议，政府负责项目的设计、向特许权获得者发放项目建设补贴；特许权获得者承担建设、融资、经营、管理等风险，并通过向客运、货运及高速铁路运营公司收取路网使用费收回投资。2003 年 12 月，法国、西班牙两国政府宣布 TP Ferro (由法国 ACS 和西班牙 EIFFAGE 2 个集团组成的联合体) 中标，并于 2004 年 2 月在马德里签署特许权协议，特许经营期为 50 年 (5 年建设期 +45 年运营期)。目前该项目已顺利建成运营，主要得益于法国、西班牙两国政府给予建设资金等方面的有力支持，还通过采取多种融资工具 (赠款、贷款、担保等)，发挥相互之间的协同作用，使建设资金得到有效保障。

1.3英国及南美洲模式

20 世纪 90 年代开始，英国、巴西、阿根廷对国有铁路进行以打破垄断、引入竞争为重要特征的大规模的私有化改革，将既有的全国铁路网主体部分划分为若干个特许经营区，授予多家私人部门运营，其中部分是外国企业。特许期间，特许经营商负责铁路的运营 (有的需要负责养护维修)，并以铁路运营收入回收投资、获取利润。

（1）英国铁路的客运特许经营。1995—1997 年期间，英国对所有的铁路客运实行特许经营，运营公司通过竞标从运输部获得特定区域铁路线路相对垄断的经营权，特许经营期内的所有利润都归获得特许经营权的运输公司所有，但特许经营公司须向授予当局交付一定的特许经营费用，运输部则对基本服务指标及相关票价的上限等提出要求[4]。初期特许经营商全部为国内企业，随着第一批特许经营期的结束，陆续有法国、德国、荷兰公司开始介入特许经营。目前英国境内 23 家客运特许经营公司中至少有 10 家为国外铁路运营公司。英国铁路客运实施特许经营后一段时期，客运量均实现了稳步增长，私人资本对铁路的投资逐年增大。

（2）阿根廷铁路的特许经营。从 1991 年开始，阿根廷政府以授予私人企业或公私合营企业特许经营权的方式，针对铁路货运、市郊客运和城际客运，对阿根廷铁路分类实施私营化改革。货运方面，政府通过竞标授权 6 家私人企业/联合体特许经营，期限为 30 年，可延长 10 年，特许经营者在铁路的管理、经营中拥有完全自主权，并需对有关设备及设施进行必要的维护和保养；政府不再承担铁路的巨额财政赤字，但保留铁路技术装备 (线路、车站、机车车辆) 的所有权，并向特许经营商收取相应的线路、设备租赁费。政府一般不会干预经营活动，只有在特许经营公司破产等情况下，才拥有最终剩余索取权。市郊客运方面 (包括地铁)，通过竞标授权 4 家客运公司特许经营，特许经营期限为10 年 (地铁和乌尔基扎线为 20 年)，可延长 10 年，特许经营公司获得特定线路排他性的特许经营权，但不负责线路养护维修，同时政府提供一定的补贴[4]。特许经营实施初期，特许经营商以阿根廷国内企业为主，但部分铁路特许经营公司有外国企业参股，其中以美国企业参股的较多，也有意大利、葡萄牙、比利时、日本等国家的企业参股。特许经营实施之初，阿根廷铁路的服务质量和客货运量都有所提升，产生了一定经济效益。但是，随着时间的推移，特许经营的弊端逐步显现，尤其是在基础设施的建设和维护上，较改革前反而有所退步，铁路运输服务质量和运量再次开始下滑。阿根廷政府先后出台多项法令，修改铁路特许经营期限，要求企业履行改善运营服务质量的义务，但收效甚微。最终，阿根廷政府对铁路重新实施了国有化。

2　不同特许经营模式特点分析

2.1非洲模式与欧洲模式的异同

（1）共同点。非洲和欧洲国家铁路特许经营同属于 BOT 运营模式，存在诸多相似之处。从有利的方面来看，这些铁路项目的特许经营方可以较早介入整个运营资产的设计和建设，加强与项目运营的衔接；同时，在特许期间，特许经营方对项目控制力较强，并拥有足够长的特许期来收回投资、获取利润[5]。从不利的方面来看，主要包括以下方面。①项目筹备时间长，从启动招标到签订特许协议，通常历时数年之久。②项目投资巨大，面临的风险较大。特许经营风险链条长，包括投标、工程建造、运营等多个环节，涉及东道国政府、工程设计建造商、运营商等多方面的沟通协调，特别是政策、法律、宏观经济形势等风险因素，超出企业自身能够掌握的范围，一旦发生变化，特许经营方将承受较大损失[6]。③特许双方容易产生利益分歧，特许经营方倾向于从经济利益出发，根据运营实际需要开展必要的线路养护维修，东道国政府部门通常从公共服务和公共设施管理出发，对公益性运输及基础设施持续投资、养护提出要求，满足这些要求将进一步增加特许经营方的成本，削减利润。

（2）差异。非洲和欧洲国家铁路特许经营的主要区别主要在于项目所处国家的政治、法制环境存在较大差别，其中前者面临较大的政治、法制环境风险。同时，由于经济发展程度对运输需求的影响，前者大部分集中在有重要的矿产资源运输需求的地区，而后者主要集中在面向高端旅客运输的客运铁路。

2.2英国及南美洲模式特点

与 BOT 特许经营模式相比，英国及南美洲国家的单纯特许经营模式不需要经历漫长的筹备和建设过程，是以较少的投资成本较快进入铁路运输市场的重要途径。同时，由于是对既有运输资源的利用，能够在前期运营基础上合理预期经营成效，风险也相对可控。该模式面临的主要问题是东道国政府部门会对特许经营方铁路运输服务数量和质量提出限制性要求，在一定程度上形成对经营的干预；另外，东道国政府与特许经营方之间，容易就项目特许期内铁路资产的持续投资及养护维修的资金投入和职责划分产生分歧，影响最终特许经营效果。

2.3不同国家铁路特许经营模式比较

不同国家铁路特许经营模式特点比较如表 1所示。

3　我国铁路企业开展境外特许经营的启示

国外经验表明，对铁路项目实行特许经营会面临各种各样的风险，既有来自外部的政治、法律、经济等风险，又有合作过程中的合同、履约风险，还有项目本身的投资、经营风险。成功实施铁路特许经营，需要具备以下一些基本条件。

表1　不同国家铁路特许经营模式特点比较

（1）合理预估项目的盈利前景。铁路特许经营成功的项目，大多数位于矿产资源类大宗货物货源较为充沛或客流需求比较旺盛的地区，具有较好的运量增长潜力，结合铁路运输所具有的价格优势，能够保证在持续经营过程中铁路运量和经营效益不断提升。

（2）充分考虑各种可能的政治和法律风险。铁路对国民经济发展具有重要意义，即使以特许经营的方式引入私营部门开展铁路建设、运营和管理活动，东道国仍然需要通过相关政策、法律、规章制度等一系列行政和法律手段，对特许经营项目进行管理。这些政策、法律和规章制度增加了经营过程的不确定性，并且在项目生命周期内，一旦东道国政治环境发生变化，或者相关的政策、法律、规章制度发生改变，将会给特许经营方造成巨大的甚至无法挽回的经济损失。特别是对于一些非洲国家，相关政策、法律、规章制度尚不健全，大大增加了外部环境的不可控性。

（3）严格明确特许协议的关键条款。一些特许经营项目在实施过程中，特许经营方与东道国政府在项目投资、特许费缴纳、运输方案制订等方面发生争议，其根本原因在于特许协议中相关条款的设置出现遗漏或条款语言不够严谨，导致双方在理解和执行时难以达成一致意见。为有效保障特许经营项目各相关方的权益，促进项目顺利实施，在订立特许协议时，应对一些关键条款的内容进行系统考虑，明确规定政府和特许经营方各自的权责，形成有效的风险分担机制。关键条款应包括但不限于：特许经营方对项目的投资义务；特许经营方的公益性运输义务；对历史遗留问题的处理办法；特许经营费缴纳方式；定价机制；配套支持政策；关于特许经营方权力和职责的转移和转让规定；可能导致合同违约、终止的情况及处理办法；构成不可抗力的情况及处理办法；争端解决程序等。

（4）多方协作解决融资问题。铁路特许经营是典型的资金密集型项目，项目所需资金主要来源于2 个方面：一是项目的股本金，包括各类投资者提供的资本金、有关政府部门为项目提供的资本金，但也有一些国家政府由于财政资源有限或基于其他考虑，不为项目提供资本金；二是通过项目融资获得的资金，其中最为重要的资金来源是由国际性金融组织、银行、信托机构等提供的贷款[7-8]。参与特许经营的私营投资方直接投入的股本金通常十分有限，面临较大的融资风险。因此，应通过合理设计项目融资结构降低融资成本、规避融资风险。

（5）妥善处理项目经营管理问题。铁路特许经营期一般长达 20～30 年，整个项目经营管理是一项长期、系统、复杂的工作，特许经营方需要具备过硬的工程管理能力、公司治理能力和运输经营能力，做好项目工程建设管理和特许经营实体内部管理。在这一过程中，尤其应处理好特许经营方与投资合作方及与东道国的关系，及时协调解决特许经营期内持续投资等方面的问题，避免出现成本失控等意外情况的发生。

对于我国企业而言，参与国际铁路特许经营，应有强烈的风险意识，准确识别和客观评价项目风险，做好风险防范，同时合理设计特许经营总体方案。①客观评价项目风险并做好风险防范。私营投资者应充分了解东道国的政治背景、法律环境，客观评价政府对项目的支持，准确做出经营预期。应明确与东道国政府各自的权责，合理构建风险分担机制。另外，应制订谨慎的融资方案和财务预算方案，谨防高杠杆背后的潜在财务危险。②周密部署特许经营总体方案。铁路特许经营专业性、技术性很强，而且过程繁复，涉及收集项目信息、项目可行性分析、专家咨询、组建投标联合体、制作并提交标书等法律文件、运作公共关系，以及与东道国政府的谈判等众多环节，任何一方面考虑不周都可能影响最终的特许经营效果。因此，应对整个特许经营方案进行系统设计，提前做好各方面的应对措施，尽可能减少特许经营实施过程中的不确定性和不必要的纠纷。

4　结束语

特许经营是一种重要的基础设施项目运营模式，但在铁路领域并没有得到广泛的应用，主要是由于铁路项目实施特许经营面临更加复杂的内外部风险，对项目投资方的风险防控和风险承受能力要求都比较高。我国铁路运输企业目前尚未有铁路特许经营的实践经验，在拓展海外铁路市场过程中，应高度重视海外项目在前期介入、合作谈判、项目实施各个环节中可能面临的各类风险和问题，合理评估项目收益前景，提前做好应对措施，确保项目的顺利实施。

[1] 罗文波. 非洲铁路特许经营分析[J]. 国际工程与劳务，2006(6)：20-23.

[2] Larry P. Review of the Effectiveness of Rail Concessions in the SADC Region[R]. Gaborone：AECOM，2009.

[3] 吴之明. 英吉利海峡隧道工程的经验教训与 21 世纪工程：台湾海峡隧道构想[J]. 科技导报，1997(2)：12-16.

[4] 罗庆中，贾光智，昌 晶. 国外铁路改革[M]. 北京：中国铁道出版社，2013.

[5] 王守清，柯永健. 特许经营项目融资 (BOT、PFI 和 PPP) [M]. 北京：清华大学出版社，2011.

[6] 朱梓烨. “一带一路”区域风险地图与实战对策[J]. 国资报告，2015(6)：37-64.

[7] 李宝仁. 中国铁路“走出去”投融资战略[J]. 中国铁路，2015(7)：6-9. LI Bao-ren. “Go Global” Investment and Fiancnig Strategy for China Railway[J]. Chinese Railways，2015(7)：6-9.

[8] 张 颖. 基于 TOD 的轨道交通项目融资模式探讨[J]. 铁道运输与经济，2015，37(4)：74-77. ZHANG Ying. Discussion on Financing Model of Rail Transit Project based on TOD[J]. Railway Transport and Economy，2015，37(4)：74-77.

责任编辑：金 颖

Analysis and Revelation of Railway Franchise Operation Modes in Foreign Countries

Based on expounding 3 basic modes of railway franchise operation in foreign countries like Europe mode, Africa mode, UK and South America mode, this paper compares and analyzes the characteristics of different modes from the aspects of adaptive operation region, fast/slow market entry, investment cost, faced risk and active control right on project operation, and puts forward the basic conditions satisfied for successful implementation of railway franchise operation, such as project should have clear benefit prospects, fully considering all possible political and legal risk, making clear enough the key articles of franchise agreement, solving financing problems through cooperation in many ways and well coping with the problems of project operation and management. Targeting with Chinese railway strategy of “Go Global”, when Chinese railway enterprises developing overseas railway franchise operation, they should objectively evaluate project risk, do well risk prevention and carefully deploy the general program of franchise operation.

Railway; Franchise Operation; “Go Global” Strategy; Risk Prevention

1003-1421(2016)01-0068-06

F533.6

A

10.16668/j.cnki.issn.1003-1421.2016.01.15

2015-12-07

中国铁路总公司科技研究开发计划课题(2015Z007-B)