我国地方政府环境责任体系的问题与建构*

王　浩　徐继敏（四川大学法学院，成都　610064）



我国地方政府环境责任体系的问题与建构*

王浩徐继敏
（四川大学法学院，成都610064）

摘要：我国地方政府环境保护重经济责任，轻环境责任，重职权轻责任配置，导致环境法领域政府失灵。政府与企业、公众的环境责任配置失衡，行政成本居高。中央与地方各级政府环境保护责任同质化，行政执行能力低。健全地方政府环境责任体系需要健全政策法律支持体系，强化环境指标对政府的约束。明确界定地方政府、环保企业、环保组织责任范围，根据各级地方政府的环境事权差异化配置政府环境责任。建立政府监管、企业治理、公众监督的地方政府环境责任体系。

关键词：环境行政责任；环境责任体系；行政法治

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近年来，我国生态环境破坏日趋严重，环境保护的国家意志进一步升级，地方政府在环境治理中的主导者作用日趋强化，地方政府的环境责任问题也备受各界关注，从环境治理的历史经验可见，要解决环境问题，关键在于厘清政府责任，严格规范政府行为。本文将着力研究地方政府环境责任，并试图建立科学的地方政府环境责任体系，以期为我国当下环境污染治理献力。

一、地方政府环境责任体系的提出与依据

随着环境的不断恶化以及环境问题的凸显，国家顶层设计对环境保护作了明确部署。十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）对政府职能作了全新定位，首次将“环境保护”作为政府职能明确提出，这体现政府职能随着环境问题的凸显而作出的适时转变。改革开放30多年来，我国集中力量搞经济建设，成效显著。但不可否认的是，一些地方粗放的经济发展方式造成严重的能源浪费与环境污染问题。因此，要实现“五位一体”的整体推进，只有发挥好政府的环境保护职能，才可以协同发展。党中央、国务院审议通过了《关于加快推进生态文明建设的意见》（以下简称《意见》），将中共十八大和十八届三中、四中全会精神贯彻到生态文明建设中，明确了生态文明的总体要求、目标愿景、重点任务和方向性要求。

落实地方政府环境责任应当明确法律规范依据，给我国地方政府环境治理提供规范指引。目前，我国制定了近1600多部环境类的法律、法规、规章、环境标准、司法解释，以及国际条约，具体包括以下内容［1］：第一，宪法及其组织法的规范指引。宪法规定了保护生态环境的国家职责，其主要通过组织法给“县级以上人民政府”配置环境保护的职权具体实现。（1）第二，地方政府对本区域的环境质量负责。（2）新《环境保护法》在总则中明确了地方政府在本区域的环境责任。第三，建立环境影响评价、污染防治、清洁生产、自然资源、能源的管理与保护等法律制度。对土地利用、工业、农业、能源等有关规划建设，应当进行环境影响评价。（3）环境污染防治、自然资源管理等法律中规定“县级以上地方人民政府”负责本行政区域的循环经济、污染防治、自然资源（能源）等的管理工作。（4）分析环境法律中地方政府环境责任条款的规范构造后，可见我国的环境保护基本完成了地方政府环境责任体系的法律构建。（5）在上述政策支撑与法律保障下，我国的环境保护工作取得一定成效。

然而，我国的环境污染状况并没有得到有效遏制，大量雾霾、水污染、空气污染、土壤污染等不断出现，令人堪忧。鉴于此情况，我们不得不考虑作为地方环境责任主要责任者的政府责任是否有效地落实。客观地讲，传统的政府单一责任主体无力解决日渐复杂的环境问题［2］，环境治理需要社会各主体承担相应的责任，政府、市场以及社会主体充分发挥作用，形成合力，才能解决问题。因此，在此认识基础之上，笔者认为，地方政府环境责任不能只是政府承担责任，而是由一系列责任主体形成的有机责任组合（即地方环境责任体系）。［3］具体是指法律规定的地方政府、环保企业、社会组织组成的责任（职权和义务）体系。

与此同时，我们在具体讨论地方政府环境责任体系的时候，“政府为什么要对环境负责”这一基础性问题需要明确。该问题在学界存在较大分歧，主要有公民环境权论、国家环境权论、公共职能论、福利行政论、善治论、环境安全保障义务等观点。然而，上述理论显得不甚周延，缺少足够的理论解释力。［4］笔者认为地方政府环境责任的理论基础是公众环境利益，是指公众基于生存、发展对环境所具有的利益需求。对此主要从以下两个方面证成：一方面环境作为人们生活不可或缺的公共产品，或称之为环境公益。另一方面，政府要为选民负责提供公共产品，环境公益需要政府及时作出回应。［5］根据委托代理理论，作为委托者的地方公民将地区环境公共事务委托给代理人的地方政府，为了维护好环境公益，地方政府应对环境负责，唯有这样，“人民才真正地相信政府的权威”［6］。这合理地解释了地方政府环境职权的正当性来源，同时揭示其是承担环境责任的道义基础。因此，我们应当以公众环境利益为理论基础，为地方政府环境责任体系化提供理论支撑。

二、地方政府环境责任体系的缺陷及其后果

我国环境法律规定了“县级以上政府”的环境保护责任，且新《环境保护法》对政府责任承担方式、种类、范围等予以明确，这已足已称道。然而，之所以当下还存在大量的环境污染事件，其原因是“我国政府环境责任法条已丰满，现实尚骨感”（6），具体来说，我国地方政府环境责任体系尚存以下缺陷。

（一）地方政府经济责任与环境责任配置失衡，导致地区发展不协调。在政府以GDP为绩效考核的指引下，地方政府注重经济利益硬指标的追求。具体表现为：政府责任目标单一，把经济发展作为地方政府政绩的唯一标准，促使地方经济社会发展不平衡，甚至出现地方政府放弃承担环境责任来片面追求经济指标的现象，这极大地背离了地方政府承担公共服务职责要求。地方政府环境责任法律制度不健全，出现地方环境执法依据不足；现行地方政府注重经济发展，轻环境保护，由于法律没有赋予环保部门足够制约违法大企业的惩罚手段（7），导致地方环境执法不力。地方政府的环境问责制度只注重经济问责，环境问责被忽视，致使环境法的权威性不够；也就是说，地方政府如果经济没有发展上去，将会承担极大的责任，地方政府环境责任不履行将不会受多大影响；在这种问责取向下，自然会导致地方政府对环境治理对象按照税收多少、经济贡献大小实行差别待遇。上述现象表明，在地方经济绩效考核的约束下，地方政府经济责任与环境责任不匹配，再加之环境法律对地方政府的规范和问责力度不够，必然会导致地方政府在环境法领域内的政府失灵。

（二）地方政府环境责任体系中各主体责权配置不协调，致使地方政府环境治理能力下降。其主要表现在以下三个方面。（1）政府与企业、公众的环境责任配置失衡，导致行政成本过高。从环境行政法的角度考量，作为环境行政主体的地方政府环境责任轻于作为环境行政相对人的企业。此外，社会组织作为环境保护的重要力量，应承担一定的环境责任。然而，我国的环境保护实践中，地方政府与社会组织责任尚未厘清，在这种情况下，本应该由社会组织以及民众承担的责任，全部由政府承担，导致行政成本偏高。（2）中央政府与地方各级政府环境保护责任同质化，导致行政执行能力降低。我国的宪法以及相关环境法律规范中，都采取了“县级以上人民政府”管理本行政区域环境事务，各级政府承担相同的环境保护责任，形成职责同构的“网状行政体制”。［7］然而，中央与地方各级政府管理的环境事物不一致。在中央和地方环境责任范围划分方面没有突出“属地管理”，这样职责同构的架构使地方各级政府与中央政府的环境责任划分不清，责任承担难以明确，导致行政执行能力下降。（3）地方政府环境保护中重职权轻责任配置，导致权责不一致。权责一致被认为是责任政府的应有之义。然而，我国的环境治理重视地方政府环境的职权配置，疏于对地方政府环境责任的追究。比如在环境监管、环境监察、环境评价等制度中出现权多责少的现象，这势必导致政府在缺乏责任制约的情况下，地方政府不履行责任。

（三）地方政府环境责任法律体系零散混乱，导致地方政府环境责任难以落实。目前，现行环境保护立法、执法、救济法律尚未制度化。（1）环境立法协调性差，规范能力不足。我国环境法律、法规之间的不协调问题比较突出，在环境法律规范中，对于同一级政府职权与责任的规定从数量上看，往往政府配置的职权多于其责任，比如，新《环境保护法》的规定中“地方政府的职权多、责任少”，也是一个例证。地方政府没有考虑各地的行政区划的大小以及环境治理状况而大体上配置基本相同的责任，致使我国地方政府环境责任履行不到位。（2）环境执法操作性差，执法效果不佳。我国现行的许多环境保护事项是由政策推动，其法律规范性不足，且缺乏具体的操作细则和明确的执行标准，环境领域现有的行政处罚、行政许可、行政强制等裁量基准制度尚未形成，已有的实施细则和执行标准其操作性不强，导致环境领域的执法随意性大、环境执法不公等问题，进而影响环境执法效果。（3）环境法律救济机制不健全。一般来说，地方政府不履行环境责任，公民权利受到侵害，可以寻求司法救济、行政救济、社会救济等方式来维护自己的合法权益。然而在我国，环境司法救济机制与行政救济机制运行不畅，社会救济缺失，尚未建立多元纠纷解决机制，致使纠纷解决功能不足。

（四）监督制约机制不健全，监督力度不够。一方面，我国地方政府环境责任的监督机制尚未形成，主要是由于我国各级地方人大听取地方政府工作报告、执法检查等常规监督方式，启动时受地方人大的固定会议期间的约束和具体执法检查计划的限制，导致地方权力机关监督乏力；我国行政监察体制党政的权限划分不清楚，双重领导体制其独立性差，监察机关由于其工作的专业性，不受司法审查，这不利于形成司法对监察机关的监督，导致行政监督作用不明显；我国社会组织存在合法困境，其准入门槛高、独立性差，社会组织这种生存与发展的环境导致其不能有效地监督地方政府环境治理。另一方面，追责机制缺失，致使法律权威性不足。纵观我国地方行政问责制度的构架，在某种程度上说只是一种“运动式”的问责方式，地方政府环境责任追究法律制度的追责主体不明确、对象模糊、范围界定不清、程序缺失、责任承担形式、时效等制度不完善。其制度化、规范化、法制化的环境问责体系尚未形成，因而通过问责而产生倒逼地方政府提升环境治理能力的作用还未发挥。地方政府环境责任是否履行，没有有效的监督制约机制，对环境决策错误导致辖区环境恶化的地方政府领导缺乏刚性约束，出现责任难以追究的后果。

三、我国地方政府环境责任体系的制度建构

在我国，地方政府环境责任没有形成体系化，这已经成为制约我国环境保护实践的主要障碍。大卫·休漠提出了“无赖原则”的假设［8］，证明要使政府履行责任，需要以规章制度、法律、程序与准则构成良好治理的根基。［9］因此，治理环境问题需要完成以下制度建构，保障地方政府环境责任的落实。

（一）建立地方政府环境指标约束机制，促使经济、社会、环境平衡发展。根据我国的上级导向型行政体制（8）特点，对于促进协调可持续发展，在政府绩效考核体系中引入生态文明的相关指标，使环境决策更多地考虑环境的因素，形成严格的激励机制。《意见》要求：“把资源、环境、生态等指标纳入经济社会发展综合评价体系。”该《意见》作为落实生态文明建设的顶层设计，是对《决定》中明确政府环境保护职能后对环境治理作出的政策配套，其加大了环境要素在政府绩效考核中的权重，进一步以严格的指标约束政府行为。在绩效考核方面，要使地方政府履行环境责任形成严格的制度，把环境责任纳入政府绩效考核之中，将“绿色GDP”作为硬性指标约束。在制度层面，同时建立企业责任人环境考评制度、定期环境监测等相关配套制度，形成严格的制度约束地方政府行为。与此同时，从规范层面讲，出台明确规定生态环境指标考核体系的具体法律措施显得尤为必要。对于环境考评不达标的予以行政处罚、对于造成重大环境污染的企业负责人予以刑事制裁。通过上述措施，加大政府对环境企业的监管力度，以此督促企业转变粗放的生产经营方式，把企业的外部监管压力变成企业的内部动力，提高生产效率、增加改善生产环境的动力。［10］从而形成环境指标约束、配套制度保障，法律规范的地方政府环境责任体系。

（二）明晰环境治理主体权责范围，建立履职高效的地方政府环境责任体系。有效的环境保护需要明确地方政府环境责任的范围、组成和内容。［11］（1）明确界定地方政府、环保企业、环保组织责任范围，充分发挥这三类主体在环境治理中的作用。新《环境保护法》明确规定，一切单位和个人都有保护环境的义务。政府主要是掌握企业的生产发展规律，履行环境监管责任；市场主要是利用市场机制促进企业提高效能等方式治理环境；环保组织以及公民则应当自觉承担环境义务，通过以协商、社会舆论和公众参与实现对环境的有效治理。［12］可见，上述三类主体有其各自责任承担范围，因此，地方环境治理，需要从规范层面建立起发挥各级政府的环境责任、市场激励（9）、社会监督（10）作用的环境法律机制。（2）根据环境事权的不同差异化配置各级政府环境责任。各级地方政府在其域内所面临的环境事务不一样，因而，地方各级政府环境事权配置也不尽相同。笔者认为，在保证中央政府的环境责任落实的同时，坚持“属地管理”原则，让地方政府承担本区域的环境责任。建立“地方政府监管、企业负责、公众监督”的环境责任体系。具体来分析，从纵向上改变上下级政府配置相同的环境责任的现状，以所在地域的环境事权为依据差异化配置各级政府职权；同时，明确政府与横向各政府职能部门的环境责任，从根本上使我国环境法律发挥实效。（3）实现地方政府环境保护权责一致。上文已经述及我国现行环境保护法律规定重地方政府环境职权轻环境责任，出现权责不一致的现象。因此，实现权责一致应当明确中央与各级地方政府环境职权与法律责任的范围，使环境立法中各级政府之间的职权与职责的法律条款趋于平衡，最终形成政府监管、企业治理、公众监督的责任体系。

（三）建立权责明确的地方政府环境责任政策法律支持体系。促进地方环境保护的政策从中央到地方已经基本形成体系，然而，单独的政策支持无力保障地方政府环境责任的切实履行，还需要政策与法律结合形成完善的政策法律支持体系，保障地方政府责任的落实。因此，建立操作性强的政策法律支持体系显得尤为重要。（1）建立健全各环境主体环境责任法律体系。主要是通过立法或者进一步修改相关环境保护法律，明确地方政府环境权责范围、种类、方式，企业的权利、义务范围以及环境治理的职责界限，社会组织参与环境治理的职责权限。与此同时，根据中央与地方各级政府的行政区划范围的大小以及各地环境治理具体情况差异化配置环境责任，将体系化的环境责任统合在宪法以及环境法律框架之下，实现地方各主体环境责任的法定化。（2）规范环境执法依据。明确环境执法具体的操作细则和执行标准，在环境领域建立环境行政裁量基准制度，增强环境执法的规范性、公平性，进而提升环境执法效果。（3）建立多元环境救济法律机制。由于环境问题的复杂性，需要通过行政调解、行政复议、行政诉讼、行政协调等专业化的方式化解纠纷，同时发挥司法救济方式的救济作用，用多元救济机制为公民提供救济。

（四）确立严格的责任追究机制，加强地方政府环境责任监督力度。落实地方政府环境责任，建立监督机制与追责机制是重要保障。其一，建立多元的监督制约机制。根据我国《宪法》第一百零四条规定，地方各级人民代表大会常务委员会有权力通过听取政府工作报告和执法检查方式，同时，以专项调查和专题质询等创新的方式监督本级人民政府关于环境保护的工作推进情况。建立健全行政监察机制，发挥上级政府以及上级环境管理部门对地方政府的监督制约作用。健全公众参与程序机制，充分发挥社会组织以及公众对地方履行环保责任的监督作用，以此建立多元的监督机制，发挥应有的环境监督作用。其二，建立环境责任追究制度。建立健全地方政府环境责任追究制度，规范环境责任问责制度明确其主体、清晰界定责任追究范围、明确追责对象、标准、时效，严格执行和遵守法定程序，通过环境责任追究制度倒逼地方政府提高环境责任意识，提升环境执法能力。因此，要使地方政府环境责任追究制度发挥实效，应当充分发挥权力机关、政府部门、社会组织的监督制约作用，对违反环境责任的政府责任人进行严格追责。

注释：

（1）《宪法》第26条第1款，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条规定。

（2）《环境保护法》16条规定：“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。”

（3）参见《环境影响评价法》第8、9条。

（4）《循环经济促进法》第5条第2款；《清洁生产促进法》第5条第2款，第8条；《大气污染防治法》第3条第2款；《大气污染防治法》第4条；《环境噪声污染防治法》第5条；《环境噪声污染防治法》第6条第2款；《固体废物污染环境防治法》第4条，第10条第2款；《放射性污染防治法》第5条；《土地管理法》第5条；《海洋环境保护法》第5条第5款；《水法》第12条第4款；《水土保持法》第5、6、7条；《水污染防治法》第4、8条；《矿产资源法》第11条第2款；《可再生能源法》第5条第2款；《煤炭法》第12条第2款。

（5）常纪文：《中国环境报》http：//www.iolaw.org.cn/showArticle.aspx?id=4180，2015年5月25日最后访问。

（6）中国经济导报：政府环境责任：法条已丰满现实尚骨感http：//www.ceh.com.cn/ztbd/jnjpzk/853062.shtml2015年6月2日最后访问。

（7）有些地方政府及其环保部门对违反“三同时”和环境影响评价等法律制度的经济大户显得无能为力，而那些守法企业在与以污染环境的违法企业的竞争中则处于不利地位。

（8）这里所谓上级导向型行政体制是指，在单一制的体制下，下级政府严格服从上级政府的决定，以上级政府的考核要求作出行为，上级政府的考核指标无疑是下级政府行为动机的指挥棒。

（9）《意见》提出：“加快推行合同能源管理、节能低碳产品和有机产品认证、能效标识管理等机制。”这就是市场机制的体现。

（10）《意见》要求：“积极推进环境污染第三方治理，引入社会力量投入环境污染治理。”

参考文献：

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［11］刘辉，李志翠.我国西部工业环境效率与经济效率的差异研究——基于DEA－SBM模型与DEA－CCR模型的比较分析［J］.西部论坛，2013，23（6）：90－96.

［12］张晓颖.经济、环境、社会发展与人：从可持续发展观到包容性绿色增长［J］.江淮论坛，2014，（6）：93－98.

（责任编辑明笃）

作者简介：王浩（1985—），羌族，四川绵阳人，四川大学法学院博士生，主要研究方向：行政法、环境行政法；徐继敏（1965—），四川内江人，四川大学法学院教授，博士生导师，法学博士，主要研究方向：行政法、行政体制改革。

*基金项目：国家社会科学基金项目“‘省直管县’改革法治保障研究”（12BFX036）

中图分类号：D035．1

文献标志码：A

文章编号：1001－862X（2016）01－0068－005