区域产业转移中的政府作用：来自意大利的经验观照*

郑春勇　虞盛军　张羽彤（浙江工商大学公共管理学院，浙江杭州310018）



区域产业转移中的政府作用：来自意大利的经验观照*

郑春勇虞盛军张羽彤
（浙江工商大学公共管理学院，浙江杭州310018）

摘要：意大利的区域产业转移经历了5个阶段。在此过程中，意大利政府通过计划化产业政策、大规模兴建基础设施、加大财政补贴和税收优惠力度等措施来推进北方的产业向南方转移，取得了显著成效。我国当前的区域产业转移呈现“北上”和“西进”的总体态势，但同时也存在着产业转移无序、承接环境不完善、污染转移等问题。意大利的经验启示表明：区域产业转移必须有组织、有计划、分阶段推进，产业承接地要重视中小企业的发展，同时还要特别注意保护生态环境。

关键词：区域产业转移；政府作用；意大利；工业发展区；承接环境

欢迎按以下方式引用：郑春勇等.区域产业转移中的政府作用：来自意大利的经验观照[J].克拉玛依学刊，2016（2）51-55.

意大利北方和南方的划分大致以罗马以南30千米为界。北方主要包括阿尔卑斯山区、波河平原和亚平宁半岛北部，南方主要包括亚平宁半岛南部、西西里岛和撒丁岛。长期以来，意大利北方和南方的经济发展严重不平衡，这种地区差距在第二次世界大战后仍然十分明显。为缩小地区差距、促进南方地区发展、实现全国工业化目标，意大利政府通过强力干预促使北方产业向南方转移，成效显著。当前，我国的区域产业转移正进行得如火如荼，取得了一些成效，但同时也面临着不少难题。借鉴意大利的成功经验有助于我国政府更好地制导产业转移，进而实现区域协调发展。

一、意大利区域产业转移的基本进程及政府作用

意大利由北向南的产业转移始于1950年，结束于20世纪末，大约经历了半个世纪之久。在此过程中，意大利政府通过计划化、专门立法等手段投入了大量资金，完成了上万个项目，有效地推动了南方的工业化进程。具体来讲，可以分为5个阶段：

第一阶段（1950—1957年）：大规模兴建基础设施

1950年8月10日，意大利政府颁布第646号法律，决定成立“南方公共事业特别工程基金局”，即“南方基金局”。南方基金局的创办基金为1万亿里拉，相当于当年意大利国民收入的十分之一。南方基金局成立后，开始大规模铺设管道，兴建旅游设施，修建公路、铁路、港口等基础设施，力图为南方的工业发展创造一个有利环境，以吸引私人工业资本南下。到1957年底，意大利政府批准在南方兴建的工程项目投资总额达8 840亿里拉，其中有一半已经完成，还有30%正在实施之中。[1]241这一阶段可以称为是意大利区域产业转移的准备阶段。

第二阶段（1958—1965年）：重点建设“工业发展区”

意大利政府规定“工业发展区”的选址条件为：人口在20万以上，地处平原，交通方便，有一定的市场基础和工业基础，并有一定的银行服务和动力资源。南方基金局为“工业发展区”提供85%的建设资金，其余由地方政府组织的开发财团承担。为了鼓励企业家向南方投资设厂，意大利政府先后制定了一系列优惠政策。例如，对南方新办工厂给予10年免征利润税的优惠，政府为新建企业提供70%以上的优惠贷款，为企业厂房建设提供25%的经费补贴；同时，规定中央政府必须把投资总额的40%投向南方、政府采购的30%用于南方，还规定国家参与制企业必须把它们工业投资总额的40%和新建工业企业投资的60%投向南方。为了提高企业的管理水平和技术水平，南方基金局还于1965年创建了南方职业培训和研究中心。[1]242

在一系列优惠政策的引导下，南方出现了第一次工业投资高潮。这一阶段，意大利南部共建新厂2 380个，扩建老厂2 450个，其中，大多数新建工厂为国家参与制企业的分厂。短短几年，意大利南部迅速形成了那不勒斯-萨勒诺-长塞塔工业三角区，杰拉工业区、塔兰托工业区和阿普利亚工业三角区等十几个“工业发展区”。1963— 1965年，南方工业年均增长5.87%，高出全国平均水平1.87个百分点。[2]66

第三阶段（1966—1975年）：继续鼓励大型企业投资

1965年第717号法律、1967年颁布的第1522号共和国总统令和1971年第853号法律，延长了南方基金局的活动年限，进一步放宽了对南方企业的优惠条件。第853号法律规定：1971—1975年意大利政府对固定资产投资在1~15亿里拉的企业的创建、改造或设备更新提供35%的资金补贴，对符合该条件的人烟稀少地区的企业提供45%的资金补贴；对固定资产投资在15~50亿里拉的企业提供15%~20%的资金补贴、35%～50%的优惠贷款；同时规定国家参与制企业新建工厂投资的80%和工业投资总额的60%必须投向南方。这些政策的出台促使南方出现了第二次投资高潮。1974年南方的工业投资额比1968年增长了1.75倍。[3]288当然，国家参与制企业仍然是南方投资的主力军，投资领域主要为钢铁、机械、电子、化工等行业。1970—1973年，南方工业年均增长6.1%，高出全国平均水平2.22个百分点。[2]66

在积极促进南方工业化的同时，意大利政府非常注重提高南方人民的文化教育水平，开发南方的智力资源。典型表现就是在南方最贫困的卡拉布里亚大区设立了1所国立大学，家庭贫困学生可免费入学，并在食宿方面享有优待。该大学开办以后，为南方中小学教育培养了大量师资，也为南方企业培养了相当多的专业技术人才。

第四阶段（1976—1984年）：重点支持中小企业发展

1973年石油危机以后，发生了严重的世界性经济危机。意大利经济衰退，南方的许多大型企业陷入困境，同时大批南方劳动力返乡，南方的失业率急剧上升。为解决失业问题，意大利政府改变了以往单纯依靠大企业来促进南方工业化的做法，拨款18.2万亿里拉用于支持中小企业发展。1976年，意大利中央中期银行先后在南方的布里亚、莫利塞、阿布鲁齐和卡拉布里亚大区设立分行，专门帮助南方中小企业筹措资金。另外，还成立了南方金融租赁公司，专门向南方中小企业优惠出租生产流水线和先进技术设备。据统计，这一阶段意大利政府对南方共拨款34万亿里拉。[4]51-52

第五阶段（1985年—20世纪末）：由政府强力干预向常规化转变

意大利南方基金局自1950年成立以后，曾先后6次延长活动年限。1984年8月6日颁布的共和国总统令宣布要清算南方基金局。此后，取代南方基金局的是南方发展促进公司，该公司属于公私合营企业，具有法人地位。南方发展促进公司的成立标志着意大利政府对区域产业转移的干预走向常规化。

在常规化阶段，意大利政府主要运用经济手段来调控产业转移。譬如：继续贯彻有关减少南方企业增值税的规定，新建工厂可在10年内免交全部法人所得税。1992年，意大利政府又对南方追加拨款23.8万亿里拉，其中13.8万亿里拉用于完成遗留项目，10万亿里拉用于开发具有战略意义的生产项目。[3]290

经过以政府为主导的5个阶段的努力，意大利区域产业转移成效显著。据统计，1951—1988年，意大利南方农业部门就业人数在该地区就业人口中的比重从57%下降到16.3%，工业就业人口比重上升到23.2%，第三产业就业人口比重上升到60.5%。[1]24520世纪80年代末，南方工业产值在该地区总产值中的比重已经达到30%以上；南方的莫利塞、阿布鲁齐和布里亚3个大区的工业化程度已经超过中部的一些大区，甚至接近了东北部一些大区的工业化水平。[4]52

二、我国区域产业转移的现状与问题

新中国成立初期，为了改变生产力布局不合理的状况，中央提出要有计划地合理分布工业，使工业接近原料、燃料产区和产品消费地区。在这一思想指导下，东部沿海部分易于搬迁的工业企业迁移到了东北北部、西北、华北等地区。但这次产业转移的规模相对较小，转入地也比较分散。后来，又发生过两次较大规模的区域产业转移：一次是在20世纪六七十年代的“三线”建设时期，一次是在实施“东锭西移”战略的90年代中期。不过，这两次产业转移也都是完全由政府发起的，并非市场行为。

进入21世纪之后，我国东部地区的广东、福建、浙江、江苏、上海等省市的部分产业已经发展成熟，加工制造等低端产业甚至表现出衰退迹象。于是，在经济规律的作用下，不少企业开始考虑向中西部地区迁移，并逐渐成为一种新的经济动向。特别是最近几年，我国区域产业转移的规模越来越大，涉及的行业和领域也越来越多。

总体看来，目前我国产业发展的空间格局表现出明显的“北上”和“西进”新态势。所谓“北上”，就是外商投资和国内资本由珠三角向长三角、继而向环渤海和东北地区转移；所谓“西进”，就是沿海企业和外商投资向中西部地区推进。[5]16这种趋势表明：中国的经济布局正在由过去的各种要素和产业活动高度向东南沿海地区集中逐步转变为由东南沿海向中西部和东北地区转移扩散，并且，这种转移和扩散主要是在市场的力量下自发进行的。

但与此同时，我们也要看到：虽然从东部地区向中西部地区的产业转移是大势所趋，然而大规模的产业转移现象并未如期发生。实际上，我国近年来的区域产业转移还存在不少问题。主要表现为以下几个方面：

一是产业转移和承接无序。从产业转出地来看，转型升级是地方经济的主基调，所以转出地政府的态度是“高端产业决不放手，中端产业尽量挽留，低端产业统统赶走”。在此政策背景下，从东部地区转移出来的产业一般都是劳动密集型、能源密集型产业，至于它们会在哪里落户并不是转出地政府要操心的问题；从产业承接地来看，由于急需招商引资扩大经济总量，许多地方政府往往是来者不拒，甚至纷纷抛出各种优惠政策争抢从发达地区淘汰下来的产业项目。于是，就进一步引发了地方政府恶性竞争和落后产能转移等问题。

二是承接环境不完善。中西部地区虽然承接产业转移的意愿强烈，但都远离口岸，交通联系不够顺畅，运输成本高、周期长，产业园区和开发区的基础设施也有待完善。同时，现代服务业和专业技术人才匮乏，金融、物流、保险产业发展滞后，高级技术人才、管理人才、营销人才难以满足企业需求。这些制约因素都会在不同程度上降低企业经营效率，提高交易成本。与东部沿海地区相比，中西部地区的市场经济体系还不健全，在思想观念、政府效能、信息系统、法制环境等方面存在较大差距，常常导致迁移来的企业陷入水土不服的困境，影响产业转移的积极性。[6]6

三是引起污染转移。20世纪90年代，国外学者在解释国家之间污染产业转移的根源时就提出了“污染避难所假说”，并认为实行较低环境标准的国家会成为世界污染产业的“避难所”。[7]55-77就一国内部的产业转移而言，该假说依然成立。国内多项研究表明，区域产业转移在给中西部地区带来经济效益的同时，也带来了环境污染。[8]78-86在区域产业转移过程中，污染密集型产业呈现由东部向西部集聚趋势，一些环境准入标准不严格的中西部城市成为全国污染企业的“避难所”。[9]8-12

三、意大利区域产业转移对我国的启示

在意大利政府的强力干预下，意大利南北差距大大缩小，由北向南的产业转移得以顺利推进。意大利促进区域产业转移的经验启示我们：

首先，区域产业转移是一个过程，必须有组织、有计划地分阶段推进。在市场经济成熟的条件下，区域产业转移并不需要政府过多干预，但现实情况往往是：一国政府为了缩小本国各地区间的差距，不惜耗费大量人力、物力、财力促使发达地区的成熟产业向落后地区转移，尤其是在某些地区特别落后的情况下，如果没有政府干预，这些地区将永远失去发展的机会。正因为如此，两个地区之间的经济差距越大，或者说梯度越大，区域产业转移的难度也就越大，过程也将愈加漫长。所以，政府干预国内的产业转移，应当充分认识到这个过程的长期性，制定合理的中长期规划，扎扎实实地分阶段推进。意大利的南方基金局成立之初，只预设了15年的工作年限，但出于现实需要，不得不一而再、再而三地延长其工作时间，直至1984年才清算撤销。我国的区域产业转移，要引以为戒，不能盲目乐观、急于求成。从国内的情况来看，虽然有些地方成立了专门的机构推动产业转移，但并没有完善的工作计划，没有设定科学的短期、中期和长期目标，这难免会在实际工作中陷入被动。为了弥补市场机制的不足，使产业转移更加顺利，相关部门应当予以足够重视，在尊重经济规律的前提下，有组织、有计划地实施各阶段的工作方案。

其次，产业承接地要重视中小企业的发展。

在承接产业转移时，承接地最常见的做法就是一味强调要引进大企业、大项目。这种做法本身无可厚非，因为经济发展需要大型企业的带动，并且大型工业项目通常都能在较短的时间内创造令人瞩目的经济价值。有大企业作为支撑，承接地也就能够迅速甩掉贫困落后的“帽子”。另外，这种现象也符合经济规律，因为承接地经济基础薄弱、缺乏区位优势、软硬件设施相对较差，对于中小企业来说，迁移成本相对较高，具有一定风险性。但我们也要认识到，迁移来的大企业具有较强的“嵌入性”特征，难以与当地企业建立业务联系，同时，大型企业往往在技术和管理上比较先进，通常不需要大量劳动力。也就是说，一味引进大型工业项目不能很好地解决承接地的就业问题，能“强市”却难以“富民”。这一点，我们从意大利区域产业转移的过程中也能够看出来：在意大利产业转移的第四阶段，曾经为了解决失业问题专门出台了支持中小企业发展的政策，不仅在政府补贴、信贷等方面给中小企业大量优惠，而且还成立专门机构为中小企业提供生产设备的租赁服务。意大利政府的做法值得借鉴。所以，承接地在积极引进大企业、大项目的同时，也要努力为中小企业的发展创造良好条件，吸引更多中小企业投资办厂。

最后，在区域产业转移过程中要特别注意保护生态环境。保护生态环境是实现可持续发展的前提，也是政府在促进国内产业转移时需要特别重视的工作。如果在承接产业转移时不予甄选、盲目引进，就会导致污染转移，这无异于饮鸩止渴。如前文所述，意大利政府在促进其国内产业转移的过程中就非常重视环境保护工作。例如，马歇尔计划中的500亿里拉就是用来植树造林的；为了减少对国内森林资源的消耗，意大利80%以上的木材都是从北欧、南非及远东国家进口的。[10]52在意大利政府的努力下，不仅缩小了国内地区差距，促进了区域产业转移，而且使南方保持了较高的森林覆盖率，实现了生态环境的持续优化，为旅游业的发展奠定了良好的基础。我们应当积极借鉴意大利政府在产业转移过程中保护生态环境的经验，在制定产业转移规划时，要在环境保护和生态建设上提出明确的目标；设定合理的环境准入标准，严格限制污染企业向生态环境脆弱的地区迁移；对于那些容易造成环境污染的企业，应当对其排污行为加强监管，促使其升级污染处理设备；对于植树造林、保护环境的积极行为，应当给予一定的政府补贴。

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作者简介：郑春勇，浙江工商大学公共管理学院讲师、政治学博士、公共事业管理系副主任，研究方向：区域治理；虞盛军，浙江工商大学公共管理学院硕士研究生，研究方向：地方政府与产业政策；张羽彤，浙江工商大学公共管理学院本科生，研究方向：地方政府创新。

收稿日期：2015-07-15

*基金项目：本文系国家自然科学基金青年项目“产业转移、政府干预与区域协调发展——基于多智能体的模拟与实证研究”（71403244）阶段性成果，浙江省社科规划之江青年课题“适应社会管理创新的地方政府合作模式和机制研究”（13ZJQN062YB）阶段性成果。

中图分类号：F26

文献标识码：A

DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2016.02.09