国外铁路技术规章管理经验分析及启示

冯姗姗

FENG Shan-shan

（中国铁道科学研究院运输及经济研究所，北京100081）

(Transportation and Economics Research Institute, China Academy of Railway Sciences, Beijing 100081, China)

国外铁路技术规章管理经验分析及启示

冯姗姗

FENG Shan-shan

（中国铁道科学研究院运输及经济研究所，北京100081）

(Transportation and Economics Research Institute, China Academy of Railway Sciences, Beijing 100081, China)

分别从铁路技术规章体系构成、条款依据、修订完善3个方面分析日本、美国、德国等国家，以及国际铁路联盟、欧洲联盟等国际组织的铁路技术规章管理经验，提出国外铁路技术规章管理对我国铁路技术规章的启示，即构建完善的铁路技术规章体系，重视试验验证的技术支撑作用，建立健全“引标入规”机制，重视铁路技术规章的修订完善工作。

国外；铁路技术规章；启示

我国铁路技术规章是铁路技术设备 (固定设备和移动设备) 完成施工或制造并且交付运营后，涉及行车组织 (包括行车安全措施、非正常行车及故障处置办法等)、信号显示，以及技术设备的运用、管理、维修等技术管理方面的一系列规定的总称。随着大量新线尤其是高速铁路投入运营，我国铁路的技术装备水平快速发展，路网复杂程度进一步提高，为适应新的变化，确保铁路运输安全，最大限度地提高铁路运输组织效率，实现对铁路技术规章的规范化管理，亟需加强铁路技术规章的基础性研究。为此，需要借鉴日本、美国、德国、俄罗斯等国家，以及国际铁路联盟 (UIC)、欧洲联盟(EU) (以下简称“欧盟”) 等国际组织铁路技术规章的管理经验，进一步加强我国铁路技术规章的规范管理。

1　国外铁路技术规章管理经验分析

在日本、德国、美国、俄罗斯等国家，经过多年发展，铁路已经形成全面而完备、先进而严格、系统而规范的技术规章体系，并且在这些国家的铁路运输生产领域中发挥着重要作用。

1.1 国外铁路技术规章的体系构成

国外铁路技术规章体系框架大致分为国家层面、行业层面和企业层面3个层次。

1.1.1 国家层面技术规章

国家层面的技术规章是由国家级政府主管部门颁布的规章、规程、规则、条例等组成。例如，俄罗斯联邦运输部主要负责运输业务活动范围内的相关政策、规划、规章等的制定和修改完善，监管调控全国运输系统发展情况及运输安全等，其中安全监控及检查职能具体由下属联邦运输监督管理局负责[1]；美国国家层面的铁路技术规章主要由联邦铁路管理署 (FRA) 组织相关机构或协会起草法规草案，向国会递交法规提案，经过议员讨论投票通过后再以《美国联邦法规》(CFR)“第 49 篇 交通运输”颁布施行。国外部分国家在国家层面发布的铁路技术规章如表1所示。

由表1可以看出，国家层面技术规章的主要规定集中于规范企业行为、安全监管、经济监管等几个方面，并且只做一般的原则性规定，不做具体性规定。该类技术规章主要依据国家相关法律，调整公用或非公用铁路设施所有人、运输商、旅客、发货人、收货人使用公用或非公用铁路设施进行旅客运输、货物运输、行包运输、集装箱运输、多式联运等铁路运输业务时所发生的关系，明确各方的权利、义务和责任，对铁路系统的总体功能提出基本要求。

表1　国外部分国家在国家层面发布的铁路技术规章

1.1.2 行业层面技术规章

行业层面技术规章由铁路行业协会或标准化机构发布的技术规章、规范、准则等组成。例如，加拿大铁路行业层面技术规章主要由加拿大工程师协会、加拿大铁路协会等行业协会提出建议草案，在综合各方意见之后，提交政府主管部门审议，审议通过后再公示颁布，由协会各类成员负责执行，主要目的是规范铁路行业运营组织、技术作业和安全检测等活动，包括列车运行安全、机车及车辆的安全检测技术、铁路线路运营标准、职工作业环境要求、劳动时间要求等方面的规定[8]；美国在国家层面没有发布过铁路技术标准，其技术标准均由相应的行业协会或标准化机构拟定和发布，如北美铁路协会 (AAR) 主要负责发布机车车辆等方面的技术标准，美国铁路工程和道路维护协会 (AREMA) 主要负责发布铁路工程及通信信号方面的标准；UIC是世界性铁路协会组织，在铁路领域具有重要地位，UIC 最大的贡献在于经过多年的试验、测试与研究，制定出一套较为科学系统的技术规范。UIC按照不同专业划分技术规范对象，其技术规范一共分成 9 个分册，UIC 具体的技术规范对象如表2所示[9]。

表2　UIC 具体的技术规范对象

由表2可以看出，UIC 技术规范对象涵盖铁路行业所有专业，包括旅客和行李运输、货物运输、运营管理、车辆、牵引动力、技术条件等多个方面，具有完整的铁路技术规章体系。UIC 的工作成果不仅渗透到其成员国的铁路标准中，还影响着其他国际组织或机构。铁路合作组织 (OSJD) 中某些备忘录 (相当于技术标准或规范) 直接来自于 UIC 技术规范，有些备忘录甚至编号都与 UIC 技术规范相同。UIC 影响着国际标准化组织 (ISO) 颁布的标准，有的 ISO 标准直接采纳 UIC 的研究成果，有的ISO 标准则是在 UIC 专家的主持或参与下拟定。UIC 也十分注意在自己的技术规范中引用国际标准，如 ISO 标准或国际电工委员会 (IEC) 标准等，表明 UIC 在制定标准之初就非常注重与国际组织的标准相协调[10]。

1.1.3 企业层面技术规章

企业层面技术规章由铁路企业或公司发布的规程、规章、执行标准、工作手册、操作指南等组成。例如，美国有关旅客运输的技术规章《美国国家铁路客运公司运行规则》由美国国家铁路客运公司自行发布，其内容包括列车时刻表、信号设备、信号规则、列车缺陷检查、超重或超大的车厢或设备、危险品运载车厢、列车的运行和防护、“行车命令”的规定、“行车命令”格式、闭塞系统、联锁规则、机车信号、无线电话等。

1.2 国外铁路技术规章的条款依据

国外铁路技术规章的条款内容主要来自于法律法规、试验和标准。

（1）法律法规是国外铁路技术规章的依据。铁路技术规章实际上是对国家法律、行业法规的细化规定。制定铁路技术规章首先应遵照相关法律法规文件，按照相关法律的精神，尽量援引相关法律。日本大部分技术法规均是依据日本法律制定，日本科学技术厅编制的关于科学技术问题的专门法律与法规《科技六法》中共编入国家法规 242 项，其中法律 86 项，占 36%；政令 53 项，占 22%；省令 32项，占 13%[11]。目前，日本已经建立了比较完整的技术法规体系，这些依据法律制定的技术法规分别在日本政府部门发布的各类政令、省令、规则、告示中，而且以产品、行业的脉络构成一个个完整的单元体，铁路技术规章主要在日本国土交通省发布的省令和告示中，日本《铁路业务监察规则》《铁路事故报告规则》的条款依据来源于日本《铁路事业法》(昭和 61 年 (1986 年) 法律第 92 号)；《加拿大国家铁路客运规则和规章》内容本身就是《加拿大运输法》的一部分 (第1376 章)[2]。

（2）试验是国外铁路技术规章的支撑。发达国家或地区一直非常重视通过试验验证技术规章的可行性和有效性。例如，美国铁路技术规章的制定拥有大量的试验支持，这些试验主要由总部位于科罗拉多州普韦布洛的美国交通技术中心 (TTCI) 负责进行，TTCI 下设生态友好资源部、质量资源部、安全资源部、风险管理部等多个部门[12]，涉及运输安全、绿色工程技术、应急响应、计算机仿真等多个领域，通过现场轨道实验测试和计算机模拟等多种方式评估铁路设备设施的稳定性、安全性、耐久性和可靠性等，为制定或修改技术规章提供依据，以增强技术规章的可操作性与权威性；UIC 于 1949 年针对各成员国技术发展不均衡、科研力量分散的情况，在荷兰乌德勒支建立试验中心，统筹安排铁路基础和技术研究工作，1991 年该试验中心更名为欧洲铁路试验研究所 (ERRI)，主要承担制定 UIC 规程的前期试验及验证工作，其研究成果以技术条件和研究报告2种形式表现，所提出的参数取值范围、测算方法、结构方式、试验数据等标准化建议为制定相关规程奠定了技术基础[10]。

（3）标准是国外铁路技术规章的基础。随着经济全球化和一体化的发展，世界各国纷纷意识到标准在推动技术创新和提升国家竞争力中的重要作用，各行各业的技术标准与技术规章间联系越来越密切。UIC、欧盟等国际组织，以及德国、美国、日本等国家或地区均重视技术规章与标准的进一步衔接。例如，欧盟铁路技术法规包括条例、指令、决定、建议和意见 5 种形式，在制定欧洲标准和技术规范时，以满足指令对产品具体技术细节的要求为目的。欧盟制定的《关于欧洲铁路的互操作性》(2008/57/EC 指令) 对欧洲铁路系统的体系框架和性能作用提出总体要求，并且以安全性、可用性、环保性、可靠性、技术兼容性等为基本原则，全面规范欧洲铁路系统的可操作性，该指令已经成为所有欧洲铁路互联互通性技术规范 (TSI) 的制定依据和基础。俄罗斯铁路技术规章执行的各种标准多达5 516 个，其中大量采用欧洲标准，各专业中尤其以线路和轨道部件所采用的欧洲标准占比最高，达28%[9]。

1.3 国外铁路技术规章的修订完善

技术规章的修订完善包括整理现行的技术规章体系，定期修订和补充技术规章，定期清理废止的技术规章，定期纳入新发布和制定的技术规章。国外十分重视铁路技术规章的修订完善，会随着技术创新、科技进步和形势改变，适时更新现有铁路技术规章。

按照日本国家技术法规体系的总体构架，与铁道相关的法律、政令及府省令构成日本铁路技术法规体系，主要分为以下3个层次：①技术法规，是由日本铁路技术标准部制定的法规；②解释性标准，是基于相关法律法规制定的实施细则；③执行标准，是由铁路企业建立并实施的工作手册、作业指南。2002 年3月，日本全面修订了铁路法规体系，这次修订的根本变化在于技术法规仅对原则性条款进行论述，所有涉及细节性条款改由执行标准进行规定。从促进技术创新的视角看，铁路技术规章应及时修订完善，以促使铁路企业更快地提高自身科技水平。

根据美国相关规定 (44 U.S.C.1510)，《美国联邦法规 (CFR)》每年至少修订、完善、重新出版1 次。CFR 一般的公布日期和修订内容如表3所示。

表3　CFR 的公布日期和修订内容

由于美国铁路技术法规多以第 49 篇发布，根据表3可知，美国铁路运输类技术规章的更新日期大致在每年 10 月1日，而且每年会至少补充、修订1次。

欧洲铁路局 (ERA) 为欧盟下属的官方办事机构，成立于 2004 年，其职责是推进欧洲铁路法律法规进一步实施，制定欧洲铁路系统的互联互通性技术规范；其使命是帮助加强欧洲铁路的安全性和互联互通性，并逐步成立一个“统一的欧洲铁路”。随着科技进步和铁路运输发展需要，欧洲铁路局及时修订和完善相关技术法规 (包括核心技术装备企业的作业规范、欧洲各类技术协会的专业标准和欧盟各成员国的国家标准等)。

2　我国铁路技术规章的启示

2.1 构建完善的铁路技术规章体系

纵观国外铁路技术规章发展历程可以看出，一套科学完善的铁路技术规章体系应当包括纵向体系和横向体系，纵向体系由国家、行业、企业各层级铁路技术规章组成，横向体系以相关法律法规、技术标准和试验检验方法为支撑。为确保铁路运输安全、高效运营，美国、日本、德国等国家都建立了内部有机联系、协调统一、科学完善的铁路技术规章体系。我国铁路技术规章构建目标应当是层次清晰、结构合理、数量可控、内容规范，通过开展技术规章清理工作、健全技术规章管理运行机制、强化技术规章基础性研究工作等措施，逐步构建完善的铁路技术规章体系[13]。目前我国在中国铁路总公司、铁路局、站段各层级间技术规章，以及专业间、结合部间技术规章的系统性研究较少，需要由专门的机构和部门对铁路技术规章进行科学性的基础研究工作。完善的铁路技术规章体系不仅便于规范管理、信息处理，还能够提高工作效率和效益。

2.2 重视试验验证的技术支撑作用

铁路运输是一个系统工程，涵盖车务、机务、工务、电务、车辆等多个专业，需要各工作环节紧密联系、协同配合，如果其中某个环节出现漏洞将有可能引发铁路重大安全事故。铁路技术规章是铁路从业者在多年生产实践基础上的经验总结，内容涵盖铁路技术设备、行车组织、通信信号等多个专业，部分技术规章的条款惟有通过试验验证方能证明其可行性。国外铁路技术规章的制定拥有大量的试验支撑，而我国一些铁路技术规章在试验测试方面的可操作性较差，难以满足设施设备的安全监测需求，受作业环境和测试方法的影响，检验结果难以确保其准确性。试验验证不仅可以为铁路技术规章的制定提供依据，还可以增强技术规章的权威性和检验的可操作性。

2.3 探索建立“引标入规”机制

所谓“引标入规”是指将标准通过确认、引用、认可等方式纳入铁路技术法规中。国外铁路“引标入规”机制十分健全，美国通过发布《国家技术转让与推动法》(NTTAA) 以推动联邦政府在铁路技术法规中引用自愿性标准，日本在《日本工业标准化法》中要求铁路技术规章应“引用或最小限度地修改后引用日本工业标准规定的内容”，表明各国都十分重视在铁路技术规章中引用标准。欧盟，以及德国、俄罗斯等国家纷纷出台相应政策促进铁路技术规章与标准的进一步衔接。技术标准是技术规章的重要支撑，作业标准是技术规章的具体表现形式。由于铁路系统涉及范围广、复杂程度高，铁路运输需要多个专业、多个工种间协调配合方能顺利实施，为促进作业效率提升、服务质量提高，铁路技术规章、技术标准、作业标准间应当协调统一，实现规范化管理。在铁路技术规章中可以引用相关技术标准，作业标准经过实践检验后也可以转化为铁路技术规章。我国可以借鉴国外的“引标入规”机制，最大限度地实现铁路技术规章与技术标准的有机衔接。

2.4 加强铁路技术规章的修订完善

铁路技术规章修订完善工作对于确保铁路技术规章体系的完整性和一致性具有重要意义。美国每年 10 月1日补充、修订1次有关铁路方面的技术法规，日本也在其政府相关网站上按照铁路技术规章的发布和修订日期，定期更新相关铁路技术法规。铁路技术规章需要根据技术设备的发展和运输组织模式的变化而不断优化完善。现代社会发展日新月异，科学技术创新速度也越来越快，为适应铁路发展和技术创新的需求，铁路技术规章需要由专业机构的专业技术人员负责其修订完善工作，以便于规范化管理。目前我国铁路技术规章的科学研究、技术咨询、运行维护等技术服务工作已经启动，这对于促进我国铁路技术规章的制订、修订，加快科学试验测试方式方法的技术创新具有重要意义。

3　结束语

在我国铁路快速发展的新时期，随着大量新技术、新装备的开发运用，以及新技术标准的不断推出，加快修订、补充和完善铁路技术规章十分重要。国外铁路技术规章健全的“引标入规”机制，以及在制订、修订过程中注重试验验证的技术支撑作用等经验对我国具有十分重要的现实意义，可以为进一步推动我国铁路技术规章管理向规范化、体系化、信息化方向发展，促进我国铁路建立完善的铁路技术规章体系奠定坚实的基础。

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责任编辑：金 颖

武汉铁路局启动汛期应急预案经受连续降雨考验

清明小长假期间，武汉铁路局共发送旅客249 万人次，同比增加 19 万人次，增幅达 7.8%。武汉3大站共发送旅客 114 万人次，同比增长 9.6%。

为应对清明小长假期间连续降雨对铁路运输造成的影响，武汉铁路局启动汛期运输应急预案，加大对线路设备巡视检查力度，加强对机车车辆的检查检修；各站做好阴雨天气下的旅客组织服务工作。

（摘自《人民铁道》报）

Analysis and Revelation of Experience of Railway Technical Regulation Management in Foreign Countries

This paper, from3aspects including composition of railway technical regulation system, article foundation and article revision & improvement respectively, analyzes the experiences of railway technical regulation management in foreign countries like Japan, USA and Germany as well as in international organizations like UIC and EU, and puts forward revelation of the regulation management in foreign countries on railway technical regulations in China, which means establishing and improving railway technical regulation system, paying attention on technical support role of test validation, establishing and completing mechanism of “introducing standard into regulation” and attaching importance to revision & improvement works of railway technical regulations.

Foreign Countries; Railway Technical Regulation; Revelation

1003-1421(2016)04-0083-06

F532.6

A

10.16668/j.cnki.issn.1003-1421.2016.04.18

2016-03-22

中国铁路总公司科技研究开发计划课题(2015D002-E)