我国土地征收制度的焦点分歧与改革路径

丁浩

摘要：以深化财税体制改革为切入点，在国际比较视角与中国实践的分析框架内，研究了我国土地征收制度的焦点分歧与改革路径，提出了针对性政策建议：（1）打破征地政府垄断，实行政府征收与市场转让“双轨制”；（2）将土地征收的增值收益优先用于农民工市民化；（3）通过确权颁证界定权利边界，公正补偿失地农民；（4）通过税收、减步法等手段实际调节土地在所有、占用、保有和转让各环节的垄断收益。

关键词：土地征收制度；财税体制；城镇化；改革路径

中图分类号：F301.1文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2016）06-0001-07

引言

我国的土地征收制度是历经多年形成的，在加快基础设施建设、促进我国经济可持续发展等方面发挥了重要作用。同时，在二元分割、政府垄断和非市场化配置的土地制度下，土地征用范围过宽、土地征收补偿标准过低且随意、土地利用效率较低等土地征收制度面临的主要问题也屡受诟病，难以为继。自2001年以来，我国启动了多轮以土地征收补偿标准、土地征收实施程序、补偿安置方式等为核心内容的土地征收制度改革试点，并取得了一定成效，但改革阻力重重，与思路混乱矛盾交织，以土地征收纠纷、违法占地为主的群体上访、失地农民权益受损、腐败频发等问题长期未能得到有效解决，土地财政问题并未破题[15]。如何平衡各方利益，真正触碰到问题的核心和难点，进而促进我国经济结构转型升级，实现经济可持续发展，是我国土地征收制度改革具备现实可能性面临的重要挑战。

党中央、国务院十分重视土地征收制度改革，在党的十八大报告中明确提出要“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”。党的十八届三中全会进一步指出要“建立城乡统一的建设用地市场”。一方面要“缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”，另一方面要“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。“扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。完善土地租赁、转让、抵押二级市场”。最终“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”。总之，新一轮土地征收制度改革的主要思路是：考虑我国城镇化进程远未完成的现实条件，在“规划高于所有制”前提下实行土地供应政府征收与市场转让“双轨制”，缩小征地范围，通过深化财税体制改革来理顺土地增值收益分配机制，建设“中性政府”，破除地方政府“土地财政”依赖，促进我国经济可持续发展。另外，与中国的征地制度演变带来的困境不同，国外（特别是与中国多层面类似的日本）与中国台湾地区的土地征收制度相对有效地保障了土地所有者的利益，支持了经济可持续发展，这为我国土地征收制度改革提供了有益借鉴。本文正是以深化财税体制改革为切入点，在国际比较视角与中国实践的分析框架内研究我国土地征收制度改革问题，对解决我国土地征收制度中的问题，将人的城镇化与土地城镇化同步推进，从而促进我国经济可持续发展具有重要的理论和实践意义。

一、我国土地征收制度改革的焦点分歧与试点经验

（一）我国土地征收制度的基本判断

1.我国土地征收制度的构成。我国土地征收制度具体包括集体土地所有权制度、国有土地有偿使用制度、城市国有土地上的房屋征收与补偿制度、集体建设用地入市流转制度、就业保障制度、社会保障制度[6]。

2.我国土地征收制度的历史脉络。从改革的历史进程和现实环境约束角度，我国土地征收制度的法律依据包括“八二宪法”、《土地管理法》《土地承包法》《城市房地产管理法》《物权法》和《担保法》[7]。

3.我国土地征收制度面临的主要问题。当前，城镇建设用地指标与人口户籍化脱节；土地征收补偿标准过低、随意与维稳思维固化；土地财政问题突出、征地权滥用、耕地保护不够；产权主体模糊、增值收益分配不公是我国土地征收制度面临的主要问题[2， 8， 9]。

（二）我国土地征收制度改革的焦点分歧

中国的土地征收制度，特别是近年来愈演愈烈的地方政府“土地财政”问题，严重制约我国经济可持续发展，从政界到学术界也都确立了土地征收制度需要改革的共识。但主事者和学术界对土地征收制度改革方面思路混乱，导致顶层设计的可操作性大打折扣，引起了激烈的学术争论[2， 10， 11]，说明学术界对改革方向的认识仍有很大分歧，也说明了土地征收制度改革的复杂性和挑战性。

目前，土地征收制度改革的焦点分歧集中在：（1）外部性极强的土地开发权与所有权是否应分离？（2）是严格区分公益性与经营性用地，还是应该“区段征收”？（3）在分区规划和用途管制条件下，征地“同地同权同价”的可行性有多大？现实约束是什么？（4）农民能否在宅基地上自主转让和买卖？（5）农村建设用地流转入市的增值收益应该如何分配，是城中村、城郊村农民和房地产开发商瓜分土地收益，还是优先用于农民工市民化？对这样重要的国计民生问题还需要更多的改革试点、更丰富的经验事实的支撑和更严谨、全面、深刻的讨论。

（三）我国土地征收制度改革试点的有益经验

针对土地征收制度面临的主要问题，自2001年以来，我国启动了多轮土地征收制度改革试点[8]，并取得了一定成效。

1.针对我国城镇建设用地指标与人口户籍化脱节的现象，重庆的“承包地换社保、宅基地换住房”城乡统筹改革试点相当有突破性。实际上，通过将农村人口的建设用地指标带到城市，城市同时为农村转移人口提供住房和社保，有利于推动土地流转，解决征地中利益分配，维护农民权益和保障社会稳定[2]。

2.针对土地征收补偿标准过低、随意与维稳思维固化的问题，包括成都、佛山、浙江乐清、河北燕郊在内许多地方进行了土地征收补偿政策创新的探索。其中成都、佛山等地根据自身发展阶段和当地政府财力建设耕地保护补偿机制，开展集体建设用地建设租赁住房；浙江省乐清市在按国家规定的补偿到位、办理征地手续后，部分县乡政府与村集体共享土地出让金，村集体能得到大约28%的土地出让金；河北省三河市燕郊镇，地理位置靠近北京，在城中村改造中允许开发商与村集体直接谈判，房屋拆迁后村民获得安置房和一次性生活补贴，而地方政府则通过低价征用耕地后高价出让获得财政收入。实际上，从制度层面顶层设计激励与约束对称、成本与收益统一的土地征收补偿制度，可通过“留地”“换地”“留物业”“入股”等多种方式实现多元化补偿，赋予农民选择补偿方式的权利，使被征地农民能分配到相应的土地增值收益，这将有利于保障其长远生计，从根本缓解征地纠纷造成的群体上访，也能进一步拓展企业融资渠道，最终将促进我国经济的可持续发展。

3.针对耕地保护不够、产权主体模糊、增值收益分配不公的现实问题，海南陵水农民实行自主征地拆迁的改革试点，广东省实行促进集约用地的“三旧改造”的土地制度改革试点。

在海南陵水的改革试点中，由村委会成立的股份制公司按照法定补偿标准给予村民拆迁补偿后，村集体能结余丰厚的村办股份企业发展资金。实际上，海南陵水农民实行自主征地拆迁的新征地模式下，农民作为征地拆迁的实施主体参与了城市建设，实现了集体建设用地与国有建设用地同地、同价、同权，这为村集体经济发展和解决失地农民就业和长远生计提供了有力的保障，具有示范效应和全国性的推广价值。

在广州市的“三旧改造”中，对“旧城镇、旧村庄、旧厂房”这类集体建设用地上的违章建筑拆除后进行高密度规划重建，在象征性补交一些土地出让金和公益事业用地，政府就承认大产权，即获得房产使用权证与国有土地使用权。实际上，广东“三旧改造”模式中，地方政府可通过工业用地和商住用地“差价”获得财政收入和增加未来税收，这有利于地方政府断奶（“土地财政”）换粮（人口城镇化），推进农民工市民化。

4.针对我国耕地保护和建设用地总量平衡与指标分配的现实，城乡建设用地增减挂钩的“成渝地票试验”具有制度突破与重大缺陷。“成渝地票试验”最大的制度突破在于非城中村、城郊村的农地开发权的显性化，农民可分享土地增值收益；另一方面，其重大缺陷在于并未将人的城镇化与土地城镇化同步推进，仍然没有摆脱经济建设中心论的怪圈，主要还是为了获得更多的建设用地便利地方政府发展经济。

5.中国香港和台湾地区的相关经验。香港的公屋（廉租房）是根据申请者的资格、入息和资产来确定申请资格，目前我国香港政府通过“居者有其屋”计划和“长远房屋发展策略”等计划保障了30%的香港居民（约200万低收入家庭）的居住权益。中国台湾地区“市地重划”“农地重划”的主要思想是“平均地权、涨价归公”，其主要措施是限定征地补偿价格和转让土地征收高额累进土地增值税，从而促进增值财富平均分配，提高土地利用效率。

二、城镇化进程中土地征收制度的国际比较

（一）土地征收制度相关法律原则内涵演变的国际比较

从法律原则的国际比较来看，土地征收的根本目的是为了实现公共利益，其征收必须满足“公共利益、公正补偿、严格的征收程序”这三个条件。其中，公共利益是基本前提，公正补偿是核心，严格的征收程序则是保证。

1.“公共利益”原则经历了从严到宽的演变。最初土地征收的“公共用途”被严格解释为必须是用于如公共道路、公园、国家博物馆等“为公众所使用”的公共设施。如此严格的土地限制显然不能适应现代城镇化发展、规划和用途管制调整以及政府职能扩大的实际需求。在此背景下，西方各国大多开始把土地征收从“公共用途”演变成了“公共目的或公共利益”[12， 13]。由于“公共利益”在法律实务中是一个动态的模糊概念，很大程度上依赖于立法机关的判断。具体而言，公共利益的界定应综合考虑“资源的最优配置、公平公正补偿、全社会福利最大化”三个目标。而在实际操作中，很难通过成本收益分析法量化公共利益的经济学边界。

虽然对征收的公共目的的限制被削弱，但是公共利益必须是占支配地位的动因，动用土地征收的权力也需要立法机关的明确授权，且授权还应该尽量具体化，同时，实施土地征收通常还要遵循规范的司法性程序。其中，与英美法系的“分散”式授权相比，有专门的征收法的大陆法系国家的“集中”授权模式可能更适合。因此，在中国未来的土地征收制度改革中，在土地征收获得作为立法机关的人大或其常委会的明确、具体授权基础上，然后进行包括土地使用权人在内的充分公共辩论和咨询听证，确保农民的知情权、参与权，最后由法院通过严格程序来审核土地征收项目是否符合公共利益能否征收。

实际上，我国现行土地征收制度中最令人诟病的地方在于土地征收权的行使并不是真正出于公共目的，而是地方政府在财政和政治的激励下用于发展经济。由于包括土地征收制度在内的我国的现代法制体系都直接或间接地借鉴了国外的法律体系，同时，国外的土地征收制度相对有效地保障了土地所有者的利益，有力地支持了城镇化建设与经济结构转型升级，因而有必要对土地征收制度相关法律原则内涵演变进行国际比较研究，这可为我国当下土地征收制度改革提供有益借鉴，特别是为今后我国的“八二宪法”《土地管理法》《土地承包法》《城市房地产管理法》《物权法》和《担保法》等相关法律法规的可能修订提供一定现实参考。

2.公正补偿：征收前市场价值补偿与税收递延。美国最高法院对“公正补偿”法律原则的认定是依据市场价值，即买卖双方都知道该财产的各种用途和特殊性条件下，不受任何外部压力的市场环境中成交价格。进一步说，市场价值是指土地征收前的市场价值，不补偿土地征收带来的间接影响的损失。同时，土地征收的补偿在美国税法中按非自愿出售处理，即进行相应的税收递延。日本《土地区划整理法》第109条、110条也阐明了类似的思想。

以德国、法国为代表的欧洲国家常常以土地征收以前时间的同种用途土地的市场价格或者以土地所有的纳税人填报的纳税价格作为市场价值测算的依据。在德国，无论是旧城区改造还是新城区土地征收，或者是规划调整带来的地价上涨，都被认为应由社会公众分享，而并不是让土地所有者独占。

3.严格的土地征收司法程序。根据欧美成熟法治国家的法律精神，土地征收的司法程序必须是“严格根据诉讼和证据规则实施的公正司法程序”。那么如何才能算做是公正的司法程序？

首先，必须保证土地征收的裁决者中立。由于土地征收是公权力对私有财产的重大限制，因而必须由中立性的裁决者决定能否征收以及可获得的具体赔偿数额。例如，美国和法国都由公正无偏的法院组织听审、进行裁决；日本由专业中立的土地征收委员会裁决。其次，必须及时且充分告知。告知不仅应在征收听审前提前进行，而且还要给当事人留出足够准备抗辩的时间；必须以书面形式和以逐个的方式告知；还必须详细告知征收方案的内容与当事人的权利义务，并使之清楚了解听审的时间、地点等。违反上述规定的，征地申请即为无效。最后，要进行正式听审。正当程序的核心是听取利害关系人的陈述、抗辩，而且对当事人利益影响越大，听审程序就越应严格。例如，美国相关法律要求财产所有人有权出席听审，表达意见，出示证据，对有关应否征收、如何补偿的事实和请求，进行辩论、质证。

目前，我国土地征收的内部程序十分复杂、耗时长，且正当司法程序的法律构件十分缺乏。实际上，要提高征收裁决机关的中立性，改革告知与听审程序，通过正当的听审程序让补偿双方当事人进行辩论、盘问与质证，确保土地征收程序的公正性与可接受性。

（二）欧美国家土地征收的国际经验

土地征收制度主要涉及征收范围、征收主体、补偿标准、实施程序、安置方式、司法救济等方面。通过对欧美发达国家的相对成熟的土地征收制度进行国际比较研究，有助于总结经验教训，为我国的土地征收制度改革提供参考。

从征收范围来看，土地征收必须满足“公共利益、公正补偿、严格的征收程序”这三个条件，当前地方政府在财政激励和晋升的政治驱动下，征收范围过宽，时常滥用土地征收权力，要缩小土地征收范围；从征收主体来看，目前主要是以地方政府为主，今后将要演变成为“社会公共利益”的任何社会主体；从征收补偿标准和实施程序来看，国外主要由法院组织，我国必须由各级人大或其常委会审议通过，而且其制定与实施过程，还应确保包括土地使用权人在内的充分公共辩论和咨询听证，确保农民的知情权、参与权；从安置方式来看，我国需提供多种补偿方式供土地征收对象自主选择，进行安置就业或提供就业培训来保障长远生计，并完善子女教育和医疗、养老等社会保障制度，从而释放社会消费潜力。从司法救济方面，加强对国家征地相关法律、政策的宣传，从而降低发生征地纠纷采取过激行为的概率。

（三）日本、新加坡土地征收制度的典型做法

日本的“减步法”是指在更改土地用途规划时，部分归原土地所有者根据新的土地用途规划进行开发，其他土地用作公共设施建设用地或者出售所得收益用于公共利益。其核心原理是土地征收应该以附近的市场公正价值为基准，由于土地规划变更产生的土地增值收益则归社会公众所有。新加坡的“组屋”是一种保障性住房，类似于我国的经济适用房、“两限房”，可以通过房贷购买“组屋”，其均价为附近商品房价格30%左右，目前80%新加坡居民均住在“组屋”中。

三、我国土地征收制度的战略定位与改革路径

（一）我国土地征收制度的改革路径

我国土地征收制度的改革路径（见图1）是在满足土地规划和用途管制前提下，“中性政府”对土地所有权和土地开发权进行改革，实行政府征收与市场转让“双轨制”，农民集体土地征收后和城市国有土地使用权均可“入市”，借鉴日本“减步法”和中国台湾地区“平均地权、涨价归共”的经验，部分土地增值后进行股份化保障失地农民长远生计，“抵税地”则入市流转，提供新型城镇化所需资金，为新移民提供保障房和基本公共服务，同时进行必要的财税制度改革，破解土地财政“顽疾”，来提升政府运行效率和促进经济结构转型升级，并通过新型城镇化、农民工市民化来转移过剩农村劳动力，使分散的小规模兼业农业向适度规模经营农业转化，促进农村可持续发展。总之，“中性政府”通过打财政、金融、土地、税收等“政策组合拳”进行改革创新，从而促进经济可持续发展。具体应遵循如下四条准则：（1）土地征收应是中性政府为维护公共利益，在符合规划和用途管制前提下进行；（2）土地征收应将人的城镇化与土地城镇化同步推进，实现我国经济结构转型升级；（3）要界定土地产权，充分尊重土地产权完整性，保障失地农民居住权和长远生计；（4）政府要保证征地过程中用地成本公开、财务平衡，征地不应是发展经济的手段。

（二）我国土地征收制度改革的具体措施

1.修改相关法律条文，缩小征地范围，打破征地政府垄断，实行政府征收与市场转让“双轨制”。目前的集体建设用地入市流转制度是指在保持现有土地所有权不变条件下，不经过土地征收，直接进入市场交易、流转，土地产权所有人能获得相当部分土地增值收益。但现实中，由于缺乏财税体制改革和产权改革等相应的配套制度，土地增值收益大部分被政府部门、村委会等占有。在城镇化进程远未完成的中国，把我国土地征收范围限定于狭义的公共设施的主张，从国际比较来看，并不具有现实可行性。除了土地供应的政府强制征收之外，集体建设用地要改变建筑规划以及相应的容积率后入市流转（这常常涉及到公共利益，从而包括在广义的土地征收制度内），必须一部分提供给原土地所有权人或使用权所有人按规划使用（抵税地），具体多少以土地权益人在规划变更前后土地价值不变为准，可以通过设立集体股份公司解决失地农民就业和长远生计；其他部分要全部划拨给地方政府使用，将地方政府的建设用地指标和人口城镇化挂钩，地方政府可以出售一部分土地所得财政收入用于分摊包括失地农民在内的人口城镇化成本，激励地方政府提供一般公共服务，这部分土地入市流转也能优化资源配置效率，促进产业转型升级，政府获得的另一部分用于建设保障房和公益设施用地。人口城镇化的有序、良性发展必将促进农村人口的迁出，发展农村的适度规模经营成为可能，这与人口城镇化的结合将能推进农村内生式发展，从而促进经济可持续发展。实际上，应该进行全面顶层设计，推进配套改革，有序推进农村集体建设用地流转，这有利于降低政府征地权限，打破现行的政府垄断土地一级市场的土地征收制度，并使政府通过土地供应指标逆周期调控宏观经济，有利于优化资源配置效率，转变经济增长方式，进而促进我国经济结构转型升级。

2.将城镇建设用地指标与人口户籍化指标相结合，将土地征收的增值收益优先用于农民工市民化。我国土地征收制度改革并不能从地方政府“土地财政”和随意变更土地规划和用途管制的极端，走向城中村、城郊村农民和房地产开发商在缺乏实际有效缴税情况下完全瓜分土地收益的另一极端，而是要在中性政府和财务平衡条件下合理安置以农民工、大学毕业生为主的移居就业人口为关键，并保障失地农民的长远生计；还可以通过土地股份化、允许集体建设用地入市流转等“政策组合拳”进行改革创新，从而激发出地方政府的支持，推动农村基层自治，使地方政府摆脱“土地财政”和债务恶化的泥潭。土地征收制度改革的思路不应是让以城中村、城郊村农民为主的农村集体从集体建设入市流转中获得大部分增值收益，而是着眼于解决失地农民就业和长远生计。土地规划与用途管制权归中性政府，收益主要被中性政府用于人口城镇化建设，供社会分享。实际上，改革土地征收制度必须首先要破解“土地财政”问题，这需要“刮骨疗伤”深化财税体制改革，建立事权和支出责任相适应的制度，逐步建立起以财产税为主的地方财税体系，允许地方政府发行市政债，从而建设具有广泛代表性的、不偏袒利益集团的、着眼于经济社会长远利益的“中性政府”[14]。中性政府要按照“财务平衡”的原则有序推进土地征收制度改革，政府从土地征收中获得的所有财政收入必须悉数用于人口城镇化，不能挪用于发展经济等其他方面，可以实行创新驱动战略，更多引导社会资本参与经济建设。

3.通过确权颁证界定权利边界，公正补偿失地农民，允许集体建设用地在符合规划和用途管制后入市。在缺乏初始资本的中国，通过将分税制改革、官员晋升锦标赛和土地货币化结合产生了基础设施建设加速、标尺竞争等正面效应，同时也引起了市场分割和收入差距扩大等负面效应，因此必须要进行土地征收制度的结构转型，从当前主要由政府主导的强制性制度变迁（政府土地征收）转向今后更多的诱致性制度变迁（集体建设用地入市，理顺利益分配），结合中国国情实行农村土地的确权颁证等改革，有利于明晰农村土地产权，增加土地流转，从而可提高农业经营规模和生产效率，实现农村内生式发展，通过建立城乡统一的建设用地市场，有助于转换工业用地和商住用地之间的资源配置，提高土地利用效率，使市场趋于完善，从而减弱制度刚性，最终促进我国经济可持续发展。

4.通过税收、减步法（抵税地）等手段实际调节土地在所有、占用、保有和转让各环节的垄断收益。《中华人民共和国宪法》第十条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”这就意味着只有把农村集体所有的土地转变为国有土地，才能满足城市化进程中的新增土地需求。实际上，土地供应的市场化程度提高后，土地大幅度增值，政府能增加财政收入（租金）来满足日益增多的民生支出和发展需求，但需要厘清政府与市场之间的关系，建设中性政府，强化财务平衡。具体可以借鉴日本的“减步法”、中国台湾地区的“平均地权、涨价归公”等手段实际调节土地在所有、占用、保有和转让各环节的垄断收益，通过确保“公正补偿”，让被征地农民得以分享部分土地增值收益，提供多种安置补偿方式选择，使“人、户、房、地、股”都有保障，这有利于保障失地农民长远生计，使地方政府断奶（“土地财政”）换粮（人口城镇化），推进农民工市民化。

（三）有序推进我国土地征收制度改革的步骤

1.做好顶层设计，加强组织领导。土地征收制度改革涉及多个领域和部门，必须做好顶层设计。具体而言，要修改相关法律条文，缩小征地范围，实行政府征收与市场转让“双轨制”，最终建立起城乡统一的建设用地市场。同时，要从组织领导、人员配备、经费保障等方面，全面做好改革试点保障工作。

2.坚持试点先行，做到风险可控。通过确权颁证界定权利边界，公正补偿失地农民，允许集体建设用地在符合规划和用途管制后入市。国土资源部要对改革事项进行分类，对中央已提出的基础改革方向，要制定具体实施方案；对一些风险较大、存有争议、认识还不深入但又必须推进的改革，积极进行局部先行试点，取得充分经验后再逐步进行全面推广和分类指导。各地要在批准试点的基础上，结合本地实际情况，因地制宜，不得擅自扩大范围或改变内容。要建立重大改革决策影响社会稳定的风险评估机制，确定风险等级，分类实施，确保改革试点工作健康有序推进。

3.注重统筹协调，确保整体推进。土地征收制度改革与财税制度改革、社会保障制度、户籍制度改革、地方政府政绩考核制度改革等高度相关，必须统筹安排，整体推进。在推进征地制度改革时，要通过税收、“减步法”（抵税地）等手段实际调节土地在所有、占用、保有和转让各环节的垄断收益，还要统筹推进被征地农民养老保障制度改革，将城镇建设用地指标与人口户籍化指标相结合，将土地征收的增值收益优先用于农民工市民化。

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Abstract：To deepen fiscal and tax reform as the starting point， within the framework of international comparative analysis perspective and Chinese practice， this papers research focused on main divergence and reform path of land expropriation institution， and made several specific policy recommendations： （1） to break the government monopoly of land， implement “dual track” of governments land expropriation and market transfer； （2） to use the valueadded benefits of land acquisition first for the urbanization of migrant workers； （3） by determining the right certification boundaries to define the rights and fair compensation for landless farmers； （4） through taxation， reduction step and other means to adjust the monopoly gains of land in occupation， retaining， transferring etc.

Key words：land expropriation institution； taxation； urbanization；reform route