湖北省湖泊生态环境管理模式创新探索

刘渝

（武汉工程大学管理学院，430205，武汉）

湖北省湖泊生态环境管理模式创新探索

刘渝

（武汉工程大学管理学院，430205，武汉）

跨区域湖泊管理的条块分割、职能交叉、产权模糊等问题严重威胁和损害了湖泊资源利用过程中的生态环境安全。以湖北省成立湖泊局为契机，探讨了在湖泊局主导下集中式管理模式的变革特点：以整合部门管理权限、协调区域利用权力为基础，建立一个保障湖泊资源高效配置的管理模式，切实提高了湖泊资源的生态环境安全水平，为我国其他区域湖泊管理模式改革提供了经验借鉴。

湖泊管理；体制改革；湖泊局；四湖流域；湖北省

一、创新湖北湖泊管理模式的意义

1.湖北省湖泊概况

2014年由长江出版社出版、湖北省水文水资源局主编的《湖北省湖泊集》，描述的湖北省境内湖泊共有755个，湖泊水面面积合计2 706.851 km2。其中跨省湖泊3个（龙感湖跨安徽省，牛浪湖、黄盖湖跨湖南省）；省内跨市湖泊12个、城中湖103个。湖北省境内较大湖泊 （面积大于100 km2）较少，小型湖泊众多，0.067～1 km2的湖泊数量最多，占总数的65.83%，省内湖泊总体上呈现 “密集成片、带状分布”的区位特征。

2.研究目的与意义

湖泊作为自然资源对于湖北经济社会发展意义重大，但由于种种原因保护乏力，导致湖泊数量和面积锐减、污染普遍、生物多样性消失等。目前，湖北省湖泊存在面积萎缩、功能退化、水体污染日趋严重等主要问题，其核心问题是湖泊保护管理模式不顺，责任不明。湖泊属于典型的公共资源，产权属性不明确，不能完全照搬企业管理的模式对湖泊进行管理。但随着国家大江大河管理体制变革，创新湖北湖泊生态管理的理念，将现代管理学的管理模式应用到湖北省湖泊保护与管理中很有必要。本研究首先厘清湖北省湖泊资源管理体制中存在的关键问题，明确湖泊管理模式改革的方向，设计以湖泊局为主导的“一湖一管”的湖泊管理系统框架，并以四湖（长湖、三湖、白露湖、洪湖）流域为典型案例探讨集中式管理在实际中的应用设想。

二、湖北省湖泊生态环境管理存在的关键问题

1.湖泊管理模式方面

湖泊管理模式上，“分部门+分区域”形成了分割性管理模式。交通、水利、环保、市政、林业、公安等部门都对湖泊具有管辖权，这些部门之间管理职责和范围既存在重叠关系，又有权力矛盾管辖。各个职能部门分属于不同的利益群体，按照自身的利益目标来制定湖泊资源的配置方式，各个职能部门之间的管理目标容易存在差异，缺乏一个牵头方来协调和兼顾各方利益，确定一个湖泊利用的主导价值和目标取向。例如长湖流域在汛期时需要基层水利设施参与防汛，地处江汉平原的荆州、荆门、潜江三市以及江汉油田管理局，都从各自的局部利益出发来安排泄洪方式、分配抗旱水量，造成流域上下游之间的明显矛盾。

2.湖泊行政管理体制方面

湖泊行政管理体制上，融合水利、环保、渔业等多部门的综合管理体制尚未形成。湖北省内的湖泊渔业行政管理体系较为完整，大多数湖泊都成立了专门的渔业管理委员会，隶属于各地水产局或者隶属于地方政府。东湖成立了专门的旅游管理机构——武汉市东湖生态旅游风景区管委会，而没有专门设立综合性的管理单位涵盖环保、国土、交通（海事）、建设等职能，重经济轻保护、单一化缺综合的特征突出。

3.湖泊产权管理体制方面

湖泊产权管理体制上，经营性产权部门化、公益性产权边缘化、配置性产权行政化的现象突出。湖泊的养殖、捕捞等经营性产权归属于渔业部门，工业、农业和饮用水取水权归属于水利部门，而湖泊生态环境保护的公益性产权归属则模糊不清。水利部门分管湖泊排污口设置和核定湖泊污染总容纳量，而环保部门又控制污染的排放标准和水平，经济增长和湖泊生态环境保护目标之间难以形成平衡时，地方政府往往会以牺牲生态环境目标为代价。

三、湖泊生态环境管理系统框架设计

1.湖泊管理模式改革的方向

政府管理模式反映了政府主体与不同特征湖泊系统之间的相互响应关系。政府对于湖泊资源的管理模式不能仅仅以利益为导向，还应结合湖泊自身的天然属性。为了使政府的湖泊管理模式更加符合湖泊自身的系统性和规律性，根据前述湖泊管理体制和模式中存在的关键问题，湖泊管理模式应有所调整。

（1）单个政府职能部门主导、多个主体协作的模式

应由多个职能部门共同管理向以单个政府职能部门主导、多个政府职能部门协作的模式转变，变复杂弱耦合性特征响应为简单强耦合性特征响应。通过建立主导政府主体，增强各职能主体的耦合强度和关系，有利于规避管理政策的“多头放水”现象，保证管理政策的稳定性、全面性，更切实地从湖泊自然特性出发来配置资源。

（2）多政府职能部门目标融合的综合管理模式

扭转分级、分部门、分区域的三层分割性，改变单一职能部门对应单一湖泊功能的特征关系，转变为多部门对应湖泊的整体性特征关系。通过转变管理主体与湖泊之间的响应模式，避免出现非合作博弈结局，提高各职能部门的政策作用效率，在尊重湖泊整体性特征的前提下，最大限度地开发湖泊的整体效益。

（3）流域整体合作型管理模式

通过“一揽子”解决方案促使博弈类型的转变，变湖泊所属区域间竞争性博弈为合作性博弈，保证上下级政策主体、区域间政策主体的政令贯通与和谐，创造形成合作博弈的约束，从而达到湖泊管理目标更加符合湖泊跨行政区域特征。

2.湖泊管理框架设计

湖泊管理保护方案的设计是一种行政组织和行政管理的设计，是通过一定的体制和机制安排，对组织参与者之间的任务进行分工，使之具有计划、指挥、协调、监督和控制等管理功能，实现管理保护湖泊的预期目标。在我国目前行政管理体制背景下，按照上述3个转变，在湖泊资源政府管理行为中，采取单个政府部门主体管理为主、实现管理模式与结构的转变，将现行管理架构可作系统性变革。

（1）框架构建

水行政主管部门是 “主管部门”。鉴于水利部门在湖泊保护中的主导作用，将省水行政主管部门作为湖泊管理保护的主管部门，比较切实可行，且省内外都有先例。省内的《武汉市湖泊保护条例》已于2002年3月1日起施行，其中第四条市水行政主管部门负责全市湖泊的保护、管理、监督；明确界定了水行政主管部门是湖泊的主管部门，规划、国土资源、环境保护、农业等部门按照各自职责，做好湖泊保护和管理工作。省外的《江苏省湖泊保护条例》第五条也明确规定水行政主管部门是湖泊的主管机关，负责湖泊的管理和保护工作。《江苏省湖泊保护条例》施行以来，在江苏省水利厅的牵头下，分别成立了洪泽湖、滆湖、长荡湖、骆马湖、石臼湖、固城湖、高邮湖、邵伯湖、白马湖、宝应湖、里下河地区等湖泊的管理与保护联席会议制度等，解决了多头管理和混乱管理的难题，取得了明显成效。基于以上分析比较，认为湖北省的湖泊管理模式改革可以参考江苏省的湖泊管理体制和保护机制，建立单一水行政主管部门牵头、融合多方职能部门的管理体制。

（2）湖北省湖泊管理体制的整体架构

湖北省湖泊管理体制的整体架构如图1，鉴于湖泊的耦合性、整体性、层次性、动态性特征，以及水利部门在湖泊保护中的主导作用，将省水行政主管部门作为湖泊管理保护的主管部门，负责湖泊的管理和保护工作。确定水行政主管部门的主管地位，能顺应单个政府职能部门主体管理为主、多个政府职能部门主体合作的管理模式，通过确立主导政府职能主体，增强各职能主体的耦合强度和关系。环保、渔业、交通、建设、规划、国土资源、林业等有关部门，按照职责分工，做好湖泊的相关管理和保护工作。在湖北省水利厅设立湖泊局，湖泊局在省政府的领导下统一管理和保护全省湖泊。整体的运行机制为：主要负责湖泊保护的组织协调和监督检查工作，县级以上政府实施湖泊管理的首长负责制。省水利厅作为湖泊的主管部门，负责会商环保、国土、交通运输、林业、旅游、水产、卫生等相关部门，拟定湖泊保护名录、制定湖泊保护规划、建立和完善湖泊保护联动机制、推行相对集中行政处罚权和综合执法等工作。环保、国土、交通运输、林业、旅游、水产、卫生等相关部门按照各自职能进行管理和监督。

（3）湖北省湖泊局的作用

2013年4月23日湖北省政府在省水利厅单设办事机构——湖泊局，类似湖北省防汛抗旱总指挥部办公室模式。作为湖北省政府单设在水利厅的办事机构，湖泊局在省政府的领导下统一管理和保护全省湖泊。湖泊局的具体职能包括：负责全省湖泊保护和综合管理；组织开展湖泊状况普查和信息发布；拟订湖泊保护规划及湖泊保护范围；组织编制与调整湖泊水功能区划；组织、指导湖泊水质监测和水资源统一管理、防汛抗旱水利设施建设、涉湖工程建设项目的管理与监督、湖泊水生态修复等；承担省湖泊保护联席会议日常工作。

图1　湖北省湖泊管理体制构建

图2　四湖流域管理模式转变设想

四、“四湖流域”案例分析

1.四湖流域的自然特征

四湖流域由长湖、三湖、白露湖、洪湖等4个湖泊组成，是湖北省内最大的天然湖泊。四湖流域位于江汉平原腹地，跨越荆州、荆门、潜江等3个地区，流域面积11 547 km2，水资源较为丰富，是湖北省重要的农业生产基地。四湖流域河网纵横交错，水系十分复杂，处于湖北省“两圈一带”战略开发的中心区、连接区，区位优势十分明显，推进四湖流域水生态文明建设意义重大、影响深远。

2.四湖流域现存的管理体制

四湖流域现存管理体制的典型特征是“区域跨行政，职能跨部门”，迫切需要整合。湖北省按照行政辖区将湖泊划分为三类 “省直管湖泊、地级市管理的湖泊和县级管理的湖泊”，四湖流域属于省直管湖泊。“职能跨部门”体现为，湖泊的不同功能属性由分管部门分割，湖北省环保厅将洪湖、长湖确定为省控湖泊，开展水质监控；农业厅将洪湖和长湖确定为其职能范围内的省直管湖泊，针对四湖流域成立了省级渔政监督管理机构；林业厅把洪湖划分为省级直管，界定了洪湖湿地自然保护区；水利厅对四湖流域进行重点防汛和排涝调度。为了协调各方关系，湖北省政府于2005年成立了四湖流域管理委员会，该机构在荆州四湖工程管理局下设办公点日常办公，主要开展防汛排涝和水利调度工作。虽然荆州、荆门、潜江三地的政府主体都在湖泊保护上采取了相应措施，各地市的水利、水产、林业、环保等涉湖管理的相关职能部门也纷纷履行了职责，但由于各部门管理权限不同，对湖泊价值、功能判断各执一词，各部门目标不同，所采取的手段也不同，甚至互相矛盾。“区域跨行政”体现为，省直管湖泊具有面积大、跨县区级以上行政区域的区域特征。1983年和1994年，荆门、潜江先后从荆州的行政区划中单列出来，长湖的行政辖区变得更为复杂，跨越3个地市区，地方利益、部门利益冲突激烈是典型现象。由于没有一个统一的上级部门专门负责统筹和协调，层级分割、各自为政的现象明显，当不同的区域发生矛盾时，没有单位进行组织协调，致使管理效果大打折扣。

3.湖泊局集中式管理四湖流域生态环境的设想

2012年 《湖北省湖泊保护条例》正式施行，该条例强力约束和规范着湖北省的湖泊保护和管理工作，也表明湖北省将湖泊保护工作纳入了全省发展战略中。相对于小型湖泊而言，四湖流域的管理难题更加复杂，除了整合不同职能部门交叉的管理目标，还需要一个共同的上级部门来调节各行政区域的职能部门矛盾。按照湖泊资源管理思想向单个政府主体转变、管理模式向单一对应整体性转变的思路，可以创新湖泊局主导下的四湖流域管理模式（如图2）。

集中式管理的优点是湖泊局有利于统筹多头管理目标，变单一对应整体性特征关系为多对应整体性特征关系，跨越单个职能部门的视角，遵从湖泊资源自然特征来制定管理目标和措施。湖泊主导型模式通过行政命令的方式，目标直接、对象明确、责任清晰，湖泊局可以统筹兼顾产业发展与环境目标之间的平衡，设定各区域的湖泊利用规划、污染排放目标，既体现跨区域水资源治理的社会公平性，又能缓解部门交叉、区域冲突的矛盾，这种做法有利于水污染治理较快地取得成效。

五、讨 论

在跨区域湖泊治理中，针对单一湖泊的政府主导型模式凭借其优点，通过高度集权式的统筹模式，能在短期内显著提高管理效率。通过“一揽子”解决方案促使湖泊所属的各行政区域之间、职能部门之间博弈类型的转变，形成各方利益主体的合作博弈约束机制，有效防范湖泊资源配置出现“公共地悲剧”。树立跨区域的治理观念，针对单一湖泊的专门式管理，在管理体制创新上迈出了重要的一步。然而，要达到改善湖泊生态环境的效果，多个主体共同协力参与，那么，如何保证政令的贯通与政策之间的和谐性是需要进一步研究的焦点。

[1]赵志凌，黄贤金，钟太洋．我国湖泊管理体制机制研究：以江苏省为例[J].经济地理，2009(1).

[2]刘杨，黄贤金，钟太洋．湖泊资源政府管理行为理论模型与案例分析——以江苏省省管湖泊为例 [J].江西科学，2006(10).

[3]高而坤．谈流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制［J］．水利发展研究，2004(4).

[4]卢进步．湖北省四湖流域推进水生态文明建设的思考[J].中国水利，2014（7）.

[5]李俊辉，华平.跨区域湖泊管理体制的实践与思考[J].中国防汛抗旱，2014（2）.

责任编辑张金慧

Innovative measures for management of eco-environment of lakes in Hubei Province

Liu Yu

Problems such as highly fragmented and segmentary system for lake management and overlapping of governmental functions as well as unclear definition of property rights have caused great damage and harm to the safety of eco-environment.Discussions aremadeonspecial features of reformof introducingcentralized management model by takingthenewly-establishedlakebureauof Hubei Provinceas anexample.A management model for high-efficient resources allocation and enhancement of safety level of eco-environment of lakes is proposed,with the aim of providing experiences and lessons for lake governance in other regions of China.

lake management;system reform;lake bureau;Sihu Basin;Hubei Province

TV697

B

1000-1123（2016）08-0019-04

2015-12-23

刘渝，博士，副教授，主要研究方向为资源环境经济。

湖北省科学技术计划项目（2013BDF043）；湖北省教育厅科学研究计划项目（B2013217）。