美国警方如何改善与民众的关系

文/布莱恩 A. 杰克逊（Brian A. Jackson） 译/贺晓勇 侯冬尽

美国警方如何改善与民众的关系

文/布莱恩 A. 杰克逊（Brian A. Jackson） 译/贺晓勇 侯冬尽

近来发生在美国的多起警察使用武力导致平民伤亡及有针对性的袭警、杀警事件把公众关注的焦点集中到警察与民众关系上。虽然多数人认为现有的警察与民众的关系和谐稳定，但对于少数民族和贫民而言，警察与民众的关系依然充满着尖锐的冲突。当前，美国警察与民众的关系问题并非仅由系列惨案引起，在以往的诸多事件中，执法队伍的种种行为在社会上逐渐形成对待民众缺乏公平的不良印象，尤其是对少数民族和贫民群体。由此引起社会各界的热议也让改善和修复警察与民众关系之路变得异常艰难。

改善警察与民众的关系既需要公众对警察队伍的信任，更不能忽视的是执法队伍对民众的信任。这就意味着警察与民众之间要建立互谅互让、互敬互爱的关系，以缩短彼此间缺乏信任的鸿沟。另外，在当今信息化的环境下，互联网和社交媒体不断对警察与民众的关系构成新的挑战，使增进警察与民众互信关系的工作变得异常复杂。

在美国弗格森、密苏里、巴尔的摩、马里兰等城市，在全天候的媒体直播的环境下，警察执法工作需要迅速做出反应，因为警察的一举一动都会被实时地广泛传播。同样，法院在下达判决书时也需要提供和公开大量的数据，证明警察执法的合法性和权威性，包括警务战略战术以及这些措施执行后对公众的影响。信息化的发展促使执法工作进一步透明化，而目前，无论是执法机关、执法人员、广大民众，还是刑事司法执行过程仍处在整个执法工作透明化发展过程的初级阶段。

构建警察与民众互信关系的困境

犯罪学和相关领域关注执法机关与民众的关系问题已经有数十年的时间，这说明和谐的警察与民众关系的重要性已经被广泛认知。只有民众对警察建立起信任和尊重后，在危急时刻才可能主动寻求帮助，在紧要关头才会主动配合。同时，我们也要深刻认识建立、维系和谐的警察与民众关系存在的困难。从民众的角度来看，即使是在安定的社会环境下，接触警察的情形普遍是相对消极和危险的，人们通常会处于弱势、充满压力或暴躁易怒的状态。而从警察的角度来说，警察自身状态的不稳定也影响着警察与民众关系的和谐发展。警察在与民众互动的过程中保持尊敬和亲切是毋庸置疑的，但这意味着警察需要在危险情形下控制自身情感，以良好的态度对待民众。

这对执法民警个人来说确实非常不易，但以往的经验教训告诉我们，依然要坚定不移地建立相互信任的警察与民众的关系。执法机关和人员在对待民众时必须平和、公正，对民众保持尊重，在微观（给予当事人阐述经历的机会）和宏观（公众参与执法决策）上都给予其足够的参与度。诚然，切实执行程序正义绝非易事，为此执法民警必须要探索出一套构建警察与民众关系的方法，这就意味着警察不仅要与群众进行沟通，更需要在警务战术、策略、责任义务、纪律和其他内部工作流程上都能够让公众充分参与。研究表明，执法时警察始终保持对当事人尊敬的态度，即便是在令人不悦的情况下（例如：收到交通罚单时）也能够增强双方的互信。另外，上述规定也可以整合到组织层面的整体行动中，例如通过社区警务的方式，一方面可以帮助群众更好地了解警察和自身所处的治安环境，另一方面也可以帮助警察机构进一步了解辖区居民的详细情况。

虽然程序正义的概念给出的指导原则简单易懂，但是兰德研究团队最近发现对于整个国家而言，执法机关确实存在没有深入贯彻这些原则的情况。甚至对于某些社会群体来说，警察与民众关系中的相互信任是根本不存在或完全破裂的。这意味着首先需要修复两者之间的关系，接下来才是改进和提升关系。另一点需要说明的是，即便是已经建立起来的信任也是极其脆弱的。

因为警察的工作性质，犯罪案件会加大警察与民众关系的压力，即便是再和谐的警察与民众关系，在危险案件发生后也存在异变的可能。此外，互联网是一把双刃剑，其在增进警察与民众沟通协作的同时，无疑也为改善警察与民众关系增加了潜在威胁。

执法透明化和警察与民众互信

了解建立警察与民众互信关系的必要性只是停留在改善和修复警察与民众关系的初级阶段。新的信息环境带来的诸多变革已经影响到警务工作的各个方面。

执法过程易被记录。警察的执法记录仪和民众的手机都能够方便地存储视频和照片，也有迅速传播的可能。近期发生的多起事件都已经证实了，类似的传播会在很大程度上对警察形象产生负面的影响，但是否可以利用相同的方式树立警察的正面形象呢？以往执法机关与社会公众沟通的渠道通常是通过召开新闻发布会或各类媒体对部分案件的报道。如今，随着信息科技的发展和信息传播速度的加快，每一次执法活动中警察与民众的互动都意味着是一次公开的警察与民众的沟通，而不仅是个人与个人之间的接触。因此，在当今的信息环境下，事实上每个人都是信息发布者。

执法信息易被公开。信息环境下的各类执法信息和数据很难避开大众视野。任何人都可能涉嫌违法行为，但在有充分的证据证明有罪之前，每个人都是无罪的。基于此，审判期间随意公开调查取证信息或拘留信息很有可能阻碍整个司法程序。一是市民通常会随意拍摄和上传公开案件的视频（尽管视频中有些人并没有犯罪或做错任何事），二是执法过程所记录的画面中也可能涉及个人隐私（如私人住所）。所以在使用执法记录仪的时候如何保护个人隐私值得重视。传播和公开信息的能力改变了警察机构信息存储的规定条例与流程。

数据工具与分析方法的普及。无论政府是否采取行动，民众自有专门的刑事司法数据库和数据分析工具，能够分析刑事司法案件的数据。在密苏里州弗格森镇枪杀黑人事件的讨论中，联邦政府没有因警察使用武力致死的相关数据库，而社会舆论对此事件的争论又不断涌现，许多群众和各方舆论等不及官方的论断，开始利用允许民众使用的数据库采集数据进行研究。类似的做法需要国家对数据库的数据质量和分析质量给予严格把控。

执法机关对于上述变革的认识仍就处于初级的阶段。目前美国境内已经有超过1.8万个警察机构，对于上述的种种变革，各警察机构的反应各不相同。有的机构抵抗变革，例如限制媒体对治安事件的报道，或者禁止群众拍摄执法过程。这些抵制即便是在合法的情况下保护了个人隐私和刑事司法程序的完整性，也依旧存在问题，并有可能随着时间的推移而让警察与民众关系变得雪上加霜。因此，这些做法更无疑是对建立警察与民众之间的互信关系有百害而无一利。另一方面，也有部分警察机构努力增加执法透明度，积极在社交媒体上增加群众参与度，及时公开各类数据（包括执法记录仪的数据）。诚然，上述措施也存在连带问题，但增加执法透明度是警务变革的趋势。

以下几点是对近来发生案件的总结，可以帮助执法机关适应透明、公开的执法环境，构建警察与民众之间的信任关系。

每当网上出现有争议的执法视频，警察与民众关系的问题总是会被热议，执法策略也会被质疑。对此，警察机构必须提前有所准备。面对舆论，警察机构需要时刻绷紧危机管理这根弦，也要善于利用危机时刻拉近警察与民众的关系。

每位执法民警的角色也随之转变，具体而言，由于每次执法过程都有可能被记录，也有可能被全国乃至全世界看到，这是对执法过程提出的全新挑战。对此需要加强相关培训和各方支持以帮助执法人员更快更好地适应这一日趋复杂的角色。

新时期下，警察领导者必须对影响警察与民众关系的信息和数据的种类加强深入理解和认识。社交媒体和互联网的迅猛发展也意味着警察机构负责人重新审视联系群众的方式，例如以往的电话调查，对于现在的决策制定来说周期未免过长。同样，由执法机构单向公开信息的方式也需要重新审视。综上，新常态下，如何有效地实施透明执法是值得思考的重要问题。

随着增强执法透明度的相关举措逐渐深入，随之而来的影响不仅会反映在警察与民众关系上，也会影响执法人员的人身安全、执法成本乃至整个刑事司法系统。因此，执法机关应当积极适应新的信息环境，及时出台相关举措，以在整个国家层面上改善执法机构与民众的关系。

美国国会的机会

微电影“记忆的红气球”

弗格森枪击案和后续事件逐渐唤醒了人们对警察与民众关系的关注。美国警察执法是区域问题也是国家问题，同一个解决方案在整个国家统一执行存在一定困难。尽管如此，国会依然有义务为地方执法提供可靠的执法支持和政策保障，帮助执法机关增加执法透明度和警察公信力。

认识了美国警察与民众关系存在的基本问题后，需要继续明确联邦政府在改善关系中的职能和可能采取的一系列行动。特别是在警察与民众关系恶化的地区（例如少数民族聚集区），迫切需要探索第三方调解模式，以改善警察与民众关系。一是通过法律途径草拟和解协议或设立专门的独立监督岗位；二是由司法部邀请第三方介入警察与民众关系改善进程。第三方介入能够帮助执法机构解决内部变革的各项壁垒，帮助其在民众中建立公信力。这种方式已得到充分的验证和肯定，并且在改革的进程中持续发挥着作用。此外，联邦政府也负有改善警察与民众关系的责任，此项工作也在已经应用的地区产生了良好的效果。

尽管上述做法在改善警察与民众关系中确实起到了很大的作用，但仍需要联邦政府探索出适应时代发展的新举措。特别在财政紧缩政策和执法机关自身创新能力受到限制的情况下，联邦政府可以考虑如下几种举措。

建立监督机制，掌控警察与民众关系的情况。在过去的20年间，执法部门一直掌握着数据，警务部门利用CompStat系统（计算机比照信息统计）帮助决策支持。CompStat系统利用近期的犯罪及相关数据预测未来的犯罪形势，支持警力分配和指挥决策。警务领导者需要此类的方法（即时可用于决策支持的数据）监控警察与民众关系。目前，美国已经实施了一系列改善警察与民众关系的措施，但是还远远不够。联邦政府的研究发展基金和技术支持可以在这方面帮助执法机关，支持上述策略的执行。

提供创新支持，提高执法透明度和责任感。近期关于政策的讨论主要集中在执法记录仪的相关问题上，简单地把摄像头安装在执法人员身上记录和存储执法过程并不能够建立警察与民众之间的信任，也不能解决警察与民众关系紧张的问题和防止伤害警察与民众关系间信任的潜在行为发生。反之，视频记录执法过程在某些时刻还会导致伤害发生。尽管公开执法记录仪所记录的视频数据为公众提供了监督执法的公平途径，也能够合理解决暴露隐私的问题，但是仍然存在使用的基本问题，包括在何种情形下可以使用记录仪，记录的数据应当保存多长时间等都影响着具体执法部门的执法成本和其他相关问题。兰德公司在近期也开展了多项关于刑事司法科技的研究，主要集中在自动视频编辑和相关法律法规的制定。此外，刑事司法系统执法人员对可穿戴视频记录设备的广泛应用也迫切需要数据技术的革新。因此，积极应对新信息环境对执法的挑战需要科技的不断支持。

美国警察宣传片

在执法记录这一话题被热议的同时，其他改善警察与民众关系的问题也需要被重视。执法机关的监督机制和危机管理是建立警察与民众之间相互信任的关键，具体执行的方式也应顺应执法工作的各项需求，但在这一点上却很少有人关注。

联邦政府除了在财政拨款、技术支持和研究项目上给予刑事司法系统足够的支持外，还应当加强实践方法的宣传和推广，特别是在财政紧缩政策下，政府更应当想方设法在刑事司法系统中促进和鼓励涌现出更多的创新精神。

严把数据质量，保证分析评价客观性。联邦政府应当在国家层面提供可靠数据，为执法机关提供可比较的信息建立通道。第一，在当今的信息环境下，做到向社会公开数据是一种策略，然而这种策略只有在数据可靠和公众具备一定分析能力（能够利用分析工具对执法机关的行为进行客观的分析评价）时才是有效。第二，在美国有成千上万执法单位，所产生的数据也不尽相同，执法部门间数据的标准化十分重要，这可以使公众在整个国家标准下评价执法单位行为。第三，数据的质量直接关系到评价结果的客观性，这需要在整个国家执行相同的数据收集标准，数据丢失或缺省应当被认定为工作失职，也同样会产生公众的不信任感。因此，不论是公众和媒体主动搜集执法数据，还是从各个警务机构收集的执法数据，或是从各种资助项目和其他奖励机制下获得的数据，数据的完整、精准、标准化都至关重要。

尽管当前对警察与民众互信关系多为负面评论，但最终的目的还是要在民主的前提下坚持建立牢固、和谐、互信的警察与民众关系，综合考虑问题，不能够把执法机关在警察与民众关系的问题上孤立起来，必须清楚认识相互信任是一条“双向通道”，而相互尊重也需要多方共同努力，也许执法机关与民众在建立相互信任的道路上有行动先后的不同、有付出程度的不同，但有一点必须肯定，当我们讨论是否有必要坚持建立警察与民众关系间的相互信任时，不论是执法机关还是普通民众都应当做出肯定的回答。

综上，进一步改善警察与民众关系和加强警察与民众之间的相互信任是现在和将来都将迫切解决的重大国家问题，增强执法透明度为民众提供及时公开的执法数据信息，积极主动引导民众对执法工作的正确理解等工作还需进一步深入。在此，我们必须重视民众在开展执法工作中的重要作用，认清执法透明是建立警察与民众互信互助关系的关键基础。政府应当竭尽全力帮助司法机构排除执法透明化道路上的重重困难，为其今后提高执法效力做好充分的保障。

（本文属“兰德公司证词系列”，系根据布莱恩先生于2015年10月5日在美国众议院共和党政策委员会执法工作小组会议上的讲话整理稿。布莱恩A. 杰克逊先生现为兰德公司高级理学研究员，研究领域主要为国土安全及恐怖主义防范。其反恐方向的研究主要集中于恐怖主义组织方式、恐怖组织掌握的技术、新型恐怖主义威胁评估方法、应对恐怖主义以国家经济为目标行动的相应对策。所负责审查的范围包括大规模应急行动中的安全管理、应急反应的技术与装备需求、应急行动演练。）