我国食品犯罪及防控现状

文/李春雷 任韧

我国食品犯罪及防控现状

文/李春雷 任韧

广州市公安局食药支队走向街头向群众宣传食药安全知识（张毅涛摄）

我国食品犯罪现状

近年来，我国食品安全领域问题频发，各类有毒有害食品层出不穷，直接威胁着民众“餐桌上的安全”。

现阶段，我国食品安全犯罪主要集中在生产加工和流通两大领域。

在生产加工领域，非法生产、非法加工、非法添加剂现象屡禁不止，黑作坊、黑窝点成为危害食品安全问题的毒瘤。而人口流动性大，经济发展不平衡的城乡结合部更是成为非法生产、加工问题食品的重灾区，接下来的一系列数据就可窥一斑。2013年7月25日至8月29日，在广州警方与食品药品监督管理局开展的一项为期一个月的联合执法行动中，就集中打击了食品生产加工黑作坊、黑窝点300多个。2015年仅1月至9月，深圳警方就捣毁了制售假劣食品药品的黑作坊、黑窝点272个。河北省在2015年11月中旬至2016年4月份开展的“清死角打窝点”食品安全专项整治行动中，在近半年的时间里就取缔了764家黑作坊、黑窝点。2016年5月，贵阳市观山湖区市场监督管理局在短短五天的集中统一行动中就查处了46个食品黑作坊。

当前互联网飞速发展，网络购物以其便捷、高效和低价等特点，受到广大网民青睐。食品作为公民日常生活的必需品，成为网络购物必不可少的组成部分,但网络销售假冒伪劣食品药品问题也日渐严重，成为危害食药安全的主要问题。据了解，保健类食品成为网络销售假冒伪劣食品的主要组成部分，占据网售食品违法犯罪总量的六成，而采用低廉原料加工、以次充好冒充正规食品的，在五成左右。网络购物平台与物流公司密切合作，快递运输成为假冒伪劣商贩派送商品的最主要途径，借助虚拟平台和物流公司，参与主体多，环节分离大，线上线下交叉纵横，组织结构复杂，具有很强的隐蔽性，监督管理难，执法难度大。

食品违法犯罪的立法建设

为打击食品违法犯罪，保障食品安全，我国不断加强和完善关于食品违法犯罪防治方面的立法和监管体制机制建设。2010年“两高”联合公安部、司法部发布了《关于依法严惩危害食品安全犯罪活动的通知》，2013年又发布了《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》。前者针对违法添加剂等重点问题进行了规范整治，强调了在处理违法添加剂案件中的以刑代罚问题；后者则对《刑法》第143、144条规定的“足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病”“对人体健康造成严重危害”“其他严重情节”“后果特别严重”等情形进行了详细说明，对渎职食药监管人员的定罪量刑等疑难问题，也进行了明确规制。

在司法解释不断更新的同时，刑事立法在2011年迎来了重要变革。我国通过《刑法修正案（八）》加大了对食药犯罪的处罚力度，对涉及假冒伪劣食品药品的相关刑事责任规定的第141、143和144条均作出了较大修改，通过改危险犯为行为犯、取消罚金比例、拓宽入罪范围等规定，大大提高了刑罚的严厉性。同时，刑法第408条新增了“食品监管渎职罪”。

从2009年《食品安全法》的问世到2015年新《食品安全法》的出台，我国从中央到地方的行政立法的不断调整、各类行政法规的颁布，逐步改变着现阶段食药监管不足的现状。

2015年4月24日，第十二届全国人大常委会第十四次会议表决通过了新修订的《食品安全法》，新《食品安全法》贯彻“四个最严”的方针，结合社会发展新趋势，对小作坊、网络售卖食品和行业协会作用等均进行了规范和要求。

除了《食品安全法》《药品管理法》这两部食药监管的基本法律以外，我国在2015年至2016年的食药监管变革阶段，陆续推出了一系列行政法规，构建起了完备的食药法规监管体系（参见附表一）。

公安机关的专业化打击

随着食药犯罪的高发，食药安全形势日益严峻。为了有效防治这种手段恶劣、危害严重的新型犯罪，自2008年起，全国各地公安机关开始主动探索食药案件侦办专业队伍的建设。

截至2015年11月份，全国已有河北、北京、湖南、山东、山西、江苏、内蒙古等近20余个省（直辖市、自治区）成立了“食药警察”专职队伍。总体上，可大体分为两类：一类为“总队下设支队”式，即在省级公安部门单独成立“食品药品犯罪侦查支队”。这种类型又可细分为以北京为代表的经侦总队下设食药支队、以天津为代表的刑侦总队下设食药支队和以湖南为代表的治安总队下设食药支队等三种模式（目前，湖南模式在全国居多）；另一类为“省厅专设总队”式，即在省级公安部门专门成立“食品药品犯罪侦查总队”。这种类型又可细分为以辽宁为代表的“食品药品犯罪侦查总队”、以山东为代表的“食品药品与环境犯罪侦查总队”和以重庆为代表的“打击假冒伪劣商品犯罪侦查总队”等三种模式（参见附表二）。

社会监管治理体制仍不成熟

随着“小政府，大社会”时代的到来，对食品安全治理中社会共治力量的加强呼之欲出。但就当前整体现状来看，我国社会共治还处于发展初期。

目前，我国各类、各层食品行业协会过分依赖政府，组织独立性和公信力都存在很大不足，为此，依靠协会进行食品行业的有效自治，还有较长的路要走。

谈到企业自律这个话题时，我们也看到，现阶段我国部分负责任的大企业已经初步构建起了较为完备的监管体系。诸如汤臣倍健公司，自2012年投产透明工厂建设，以透明生产、邀请公众监督的方式宣告其可靠的食品安全；而阿里巴巴、腾讯集团更通过其自身安全部门，与地方警方签署战略合作协议，共享数据库，从而达到打击销售假冒伪劣食品药品的行为。但整体来看，企业自律未能全面形成，仅凭部分负责任的大企业采取行动，仍势单力薄。而且，即使这类自律性较强的企业，也仍然存在程度不一的自我监管漏洞与薄弱环节，有待逐步完善。

面对上述种种问题，各地食药犯罪防治相关部门不断积极探索适合当地食品安全保护的新模式。青海省以“两措施两配套”的方式构建食药协管队伍，形成了体系化的监管力量。所谓“两措施”，其一，是以基层责任心强、热衷食药安全监管事业的村（社区）干部或者居民为主体，实行聘任制；其二，是通过公开招募方式，招募“村警”暨食药安全协管员，面向社会购买服务。他们还积极完善了购买服务后的“两配套”措施。其一，强化了业务培训工作，要求各地食药监管部门统一组织，以多种形式展开培训工作；其二，便是完善了食药信息员和协管员的奖励机制。

安徽省是全国最先试点“吹哨人”

（“吹哨人”一词最早起源于英国警察在发现犯罪时吹哨子的动作，在现代经济社会则更多寓指通过内部人员曝光企业或政府弊端，以此种途径纠正企业或政府的错误、维护公众利益的做法）制度的地区，以此加强常态化举报制度建设。但“吹哨人”奖励机制、隐私保护制度的不完善和企业自身的对抗心理往往会激化企业与员工矛盾。

公安机关打击食药犯罪渠道不够畅通

附：

现阶段，我国涉罪食品案件的查办有以下几种模式：其一，食品药品监管部门在查办行政违法案件中，经过调查取证，发现可能涉嫌刑事犯罪，将案件移交公安机关。其二，食品药品监管部门在行政执法中发现刑事案件线索，即时通知公安机关提前介入。其三，食品药品监管部门与公安机关开展联合执法或专项行动。其四，公安机关先行发现案件线索，通知食品药品监管部门配合。在这几类模式中，均或多或少存在证据转化难、检验鉴定难、物品处置难等问题，导致行刑衔接难以有效开展，行政执法与刑事司法衔接有欠畅通，使得公安机关的打击效果大打折扣。可以说，建立食品安全的“两法衔接顺畅机制”，迫在眉睫。

（1）案件行刑移送不够顺畅

案件行刑移送困难、两法衔接不畅的具体表现:其一，食药行政执法中“有案不移”“以罚代刑”、降格处理问题仍然较为突出；其二，证据衔接问题复杂棘手；其三，承载发现移送案件线索的信息平台尚未完全建立，已建立的省市运行效率不高；联席会议制度中的信息沟通、工作协商等作用尚未充分发挥；其四，案件移送工作缺乏强有力的协调部门；其五，案件移送程序方面仍存在不规范、不及时等问题;其六，行政执法的主体繁多，情况复杂，难以监督;其七，对不按规定移送案件的约束力不够。

（2）涉案物品检验鉴定存在问题

食药案件的检验鉴定决定着案件的定性和处罚，现阶段仍存在较多问题：其一，检验鉴定所依据的标准不明确、不完善；其二，对于有毒、有害非食品原料的范围以及“违法添加的非食用物质”是否等同于“有毒、有害的非食品原料”等问题，规定模糊、认识不一，导致各地在司法实践中对案件定性存在较大分歧，影响了法律的统一、正确实施。其三，未建立统一的食品检验鉴定管理体制。

（3）食药案件信息共享有待深入

多年来，由于主客观方面的多种原因，我国食药案件的信息共享缺乏有效统一的布局，一直难以深入开展。其一，信息共享平台建设参差不齐，各自为政，难以深入挖掘涉刑案件；其二，录入的主体不全面，录入时间标准不确定，录入范围、录入标准不统一，多种模式并存；其三，有效监督管理机制不足。

（4）行刑衔接的检察监督亟待加强

检察监督的无法深入开展，是导致行刑衔接不畅、“以罚代刑”问题出现的重要环节之一。现阶段我国食品安全治理中，检察监督仍存在如下问题：其一，由于监督范围、监督手段存在局限性，从而监督效果难以保障。其二，缺少具体明确的监督规则。其三，缺少系统、规范、长效化的工作机制。目前，检察机关内部并未设立专职负责行政执法监督的职能部门，并缺少长期有效的工作机制。凭借专项式、运动式治理方式，难以从根源上遏制食品领域的渎职、腐败行为。（作者：李春雷，法学博士，中国人民公安大学犯罪学学院教授，食品药品与环境犯罪研究中心主任；任韧，公安学硕士，食品药品与环境犯罪研究中心助理研究员）