我国城市建设用地市场结构性失衡的供给侧改革

刘鹤翚

(中国政法大学 政治与公共管理学院，北京 100088)



·城市经济·

我国城市建设用地市场结构性失衡的供给侧改革

刘鹤翚

(中国政法大学 政治与公共管理学院，北京 100088)

我国城市建设用地的供给完全由地方政府垄断，表现出两类明显的结构性失衡：一类是大城市持续性供小于求，而中小城市持续性供大于求；另一类是住宅用地出让价格与工业用地出让价格存在近十倍的价差，且价差仍在进一步扩大。本文分析了上述结构性失衡存在的原因，提出了供给侧改革的建议：首先，转变通过干预资源配置以实现区域协调的思路；其次，改变地方政府与建设用地供给相关的收益函数；再次，在地方政府的垄断性供给之外辅之以一定的市场化供给；最后，在中央层面逐步放开跨省“占补平衡”。

城市建设用地；结构性失衡；占补平衡；供给侧改革

一、引 言

房价收入比以及租售比是衡量一国房价水平的重要指标，目前无论从哪个指标来看，我国的房价水平已大幅高于全球均值，这既影响了广大居民的幸福指数，也带来了对我国经济发展模式的质疑。对于房地产库存的估计，由于存在多个不同口径，因而学者们估计的数据差异较大，但总体而言无论是基于哪种口径，研究结果都表明我国房地产库存较多，去化压力较大，房地产市场存在泡沫破裂的风险。近年来，我国房地产市场分化趋势明显，一线城市房价涨幅提升，三四线城市的房价却存在下滑趋势。房地产既是多年来我国经济增长的支柱行业，又是与居民财富和日常生活最为密切相关的资产，其积累的矛盾逐步增加给经济发展带来了巨大挑战。多年来，我国政府推出了大量稳定房地产市场的调控政策，大多涉及信贷、税收和购买限制等方面，长期来看政策调控并未有效平滑市场波动，也未解决房地产市场的根本性问题。上述政策指向的主要是房地产市场的需求侧，而指向供给侧的政策始终相对较少。需求侧政策的作用主要在于调控，意在解决临时性的波动问题；而要解决更为本质的问题，则需要进行供给侧改革。房地产供给的本源是土地供给，因而要理顺房地产市场的内在关系，关键在于对土地市场进行供给侧改革。本文研究发现，我国土地市场存在较为严重的结构性失衡，笔者认为，通过适当的供给侧改革，可以在一定程度上予以改进。

二、文献综述

许宪春等[1]通过统计分析，论证了房地产经济对于中国国民经济增长的重要作用，研究结论指出政府有必要稳定房地产经济。何青等[2]通过动态随机一般均衡模型的分析，指出房地产市场和借贷政策的相互作用放大了经济冲击的影响，成为驱动我国经济周期的重要因素。邹瑾等[3]认为人口老龄化导致了房价的上涨，但在未来如果青年人的收入难以有效提高，进一步的老龄化则可能带来房价的下跌。李雪松和黄彦彦[4]基于我国居民金融资产调查统计的数据进行了实证研究，表明房价上涨将导致更多的家庭做出多套房决策，其对于居民储蓄率的提升也具有明显影响。廉永辉和张琳[5]通过实证研究表明，流动性提升将能够提升房地产价格，文章所讨论的流动性包括信贷融资的流动性与房屋产权的流动性两个方面。张浩和李仲飞[6]通过实证研究指出，房价对于地价无实质性影响，而房价预期对于地价具有实质性影响，此种影响通过房地产商的拿地行为传导。李仲飞等[7]基于蛛网模型的分析，指出市场中基本面分析者的预期不影响市场的稳定性，技术分析者与开发商的预期则会导致房价的波动。余华义和黄燕芬[8]通过实证研究说明，货币政策对于房价的影响大于对于CPI的影响，且对于一线城市房价的影响大于三四线城市，对策建议在于实现差异化政策，关注一线城市房价，并认同使用货币政策调节房价。谭政勋和王聪[9]利用后顾型结构模型，讨论了包含房价波动的最优利率规则与最优货币供应量规则，研究建议将房价纳入货币政策中间目标。徐淑一等[10]也认为房地产价格适合作为货币政策的中间目标。

从现有文献可以看出，目前关于房地产市场的讨论以及相应的对策研究，主要集中在需求侧，关注供给侧的研究相对有限。是谁在决定我国房地产市场的土地供给？又是怎样的约束条件以及利益驱使导致了现有的供给结果？现有的供给结果到底存在哪些不合理的现象？背后的深层次逻辑又在哪里？本文将围绕这些问题逐步展开，并给出具有操作性的政策建议。

三、我国城市建设用地供给模式分析

1.我国城市建设用地供给的经济含义

我国土地均为公有，为二元所有权模式，其中城市土地归国家所有，农村土地归集体所有。国务院代表国家享有城市土地所有权，各级政府受国务院委托代行城市土地的所有权；村委会代表村集体行使农村土地的集体所有权。我国土地除了所有权上的二元化划分以外，按照土地用途可分为三种性质：农用地、未利用地和建设用地。*农用地包括耕地、林地、草地、农田水利用地和养殖水面等细分类型。我国确定的18亿亩红线针对的便是农用地中的耕地。耕地中又有一种土地叫做基本农田，基本农田是在规划期内甚至永久性的禁止改变土地性质的土地，其仅能作为农田，不能征用。未利用地主要包括荒草地、盐碱地、沙地、裸土地、裸岩石砾地、河流水面、湖泊水面、苇地以及其他水域地。建设用地包括住宅用地、商业用地、工业用地和公共基础设施用地等。图1列示了按照上述两种分类方法交叉重叠划分后的土地类型。在物理属性上，上述6类土地并无本质区别，差别在于政府为其贴上的不同标签。目前政府可以通过征地行为，将农村集体土地转变为城市国有土地；也可以通过规划将建设用地、未利用土地以及农用地之间进行转换。综上，所谓城市建设用地的供给，并非在物理上创造出新的土地资源，而是地方政府通过行政权力，将②—⑥类土地转化为①类土地的过程。

图1 我国土地所有权和土地性质类型

2.我国城市建设用地后备资源尚且丰富

上述②—⑥类土地即为城市建设用地的后备土地，从各类土地的面积分布来看，总体而言，6类土地之和等于我国的全部国土面积，即①+②+③+④+⑤+⑥=960万平方千米。其中，①占我国全部土地面积的比重仅为0.33%，占比非常有限；②+③+④+⑤+⑥占我国全部土地面积的99.67%，构成了我国城市建设用地丰富的后备资源。由于我国土地资源的类型分布在不同区域且差异极大，因而为了进一步论证上述观点，本文在此以城市建设用地最为稀缺的北京作为案例进行分析。根据2014年国土资源部公布的北京第二次土地普查结果显示，北京土地面积共计164.11万公顷，其中⑥占比大约为70%，⑥中的林地占比为45%，①+④之和占比大约为20%，①中的城市建设用地占比预计在10%左右，虽然远高于全国平均水平，但依然支持后备资源丰富的结论。

综上所述，目前总体而言,我国有99.67%的土地尚未转变为城市建设用地，后备资源相对丰富；即使在土地资源最为紧张的北京，绝大部分土地也尚未转变为城市建设用地，后备资源也依然丰富。

3.中央政府对城市建设用地供给的约束强而不紧

我国中央政府主要通过以下三个途径约束城市建设用地的供给，目前每一条约束的执行力度均较强，但总体而言对供应规模的约束并不紧。

(1)对18亿亩耕地红线的坚决保护。18亿亩耕地仅占国土资源的12.50%，除此之外还有极其广阔的土地资源可以作为城市建设用地的供给；18亿亩红线为总量平衡概念，并无明确的地理区划，可以通过“占补平衡”模式，利用省内其他地区新增耕地来弥补城市建设用地所占用的耕地。

(2)对于基本农田、超过35公顷的耕地、以及超过70公顷的建设用地或未利用地的征地行为需要通过国务院审批。不同于18亿亩红线，基本农田是具有明确的地理区划的耕地，但由于总体而言面积有限，因而城市征地可以采取绕行方式；而对于规模以上的耕地、建设用地或未利用土地则可以采取拆分规划、逐步征用的方式。

(3)各省每年的城市建设用地供应计划需经国土资源部批准。这一途径是中央政府最为细致具体的供地约束，但根据法律规定，如果实际土地供应数量低于计划供地数量，多余部分可以结余到未来年份；而如果实际土地供应数量高于计划供地数量，不足部分可以用未来的计划予以补足，因而供地计划实际上可以进行时间平滑，并无明确的时点限制。此外，从目前的实际情况来看，大量城市实际土地供应面积远低于计划供应面积。以北京为例，2012年北京城市建设用地计划供应5 700公顷，实际供应1 636.03公顷；2013年计划供应5 650公顷，实际供应2 287.49公顷；2014年计划供应5 150公顷，实际供应2 074.80公顷；近三年的土地供应计划的完成率分别仅为28.70%、40.49%和40.29%。

综上所述，我国中央政府虽然严格执行上述三条针对地方城市建设用地供给的约束政策，但目前各地的实际土地供给与约束上限之间还有较大的空间，可见，目前的中央约束强而不紧。

4.地方政府垄断下的土地供给决策

我国地方政府对于城市建设用地的供给具有垄断性，一方面，由于上文分析的原因，无论是对于供地数量，还是对于供地类型，地方政府均具有极强的控制力；另一方面，不同地区土地的替代性相对有限，全国土地市场更应当被看作是局部独立的分割型市场。因此，可以将垄断供给模型作为我国城市建设用地供给的经济学分析框架。从经济学角度分析，地方政府的各种行为均以地方政府利益最大化为目标，地方政府的核心利益在于增加当地政府的财政收入指标。其将充分利用对城市建设用地供给的垄断权，确定相应的土地供给规模与类型，以动态最优化国内生产总值(GDP)与财政收入(Rev)等目标。一般化的目标函数表达式可以写为：

(1)

在仅考虑城市建设用地供给决策的情况下，可以将城市建设用地按性质划分为住宅、工业、商业和公共基础设施等类型，则GDP与Rev均为不同性质的土地供给面积的函数，分别表示为：

GDP=F(x住，x工，x商，x基，……)

(2)

Rev=F(x住，x工，x商，x基，……)

(3)

综上所述，在我国，所谓城市建设用地的供给，并非在物理上创造出新的土地资源，而是政府通过行政权力，将土地从一种性质转换成另一种性质。如本文所分析，我国城市建设用地后备资源丰富，且中央政府的相关约束强而不紧，因而目前我国城市建设用地的供给模式具有较强的地方政府垄断特征。基于该逻辑判断，本部分构建了我国地方政府收益目标最大化的土地供给决策函数。

四、我国城市建设用地市场的两类结构性失衡

1.大城市建设用地供小于求，中小城市建设用地供大于求

从我国百城住宅价格指数来看，在过去的三年半时间内，一线城市的房价上涨了58%，而三四线城市的房价仅分别上涨了11%和1%。换算成年化复合收益率，分别是14%、3%和0%。这意味着，在过去的三年半时间里，一线城市的房价涨幅极大，而三四线城市的房价在考虑到货币的时间价值以后，属于稳中有跌。从经济学角度来考虑，价格涨跌的背后反映的必然是供求关系，持续性的价格上涨意味着新建商品房数量供小于求，而持续性的价格下跌意味着新建商品房数量供大于求。从住宅用地的供给到商品房的供给，两者之间的差额为广义的商品房库存规模，主要包括拿地未开发面积、未出售施工面积和待售面积。由于商品房库存数据的统计口径相互交错，难以区分，因而学术界存在多个估算结果且尚无定论，但所有测算都有一个统一的结论，即三四线城市库存大于一线城市，且三四线城市的库存增速也大于一线城市。综上所述，从我国一线城市房价的持续性上涨，以及三四线城市房价的持续性下跌可知，大城市建设用地供小于求，中小城市建设用地供大于求，即我国城市建设用地市场存在明显的区域间结构性失衡。

2.住宅用地出让价格远高于工业用地，且价差仍在进一步扩大

地方政府出让的城市建设用地，按性质划分主要可以分为住宅、工业、商业和公共基础设施等类型。不同性质的土地，物理性质并无明显区别，收储成本也无太大差异，不同的性质实质上来源于地方政府为其贴上的不同行政标签。理论上讲，在不考虑外部性的条件下，不同性质的土地，其出让价格应该基本相同，否则会带来资源的无效配置。从我国100个大中城市成交土地楼面价格来看，不同性质的土地，其出让价格存在巨大差异。其中，住宅用地的出让价格已在3 000元/平方米左右，而工业用地的出让价格却仅为300元/平方米左右。从2013—2015年的价格变化趋势来看，价格本已很高的住宅用地的出让价格仍在快速上涨，而价格本已很低的工业用地的出让价格却基本停留在原地不动，甚至2014年与2015年的价格均明显低于2013年。

与住宅用地和工业用地之间巨大的价格差距相伴随的，并非是工业用地的规模较小，实际上，工业用地始终是土地出让的主要途径之一，且近年来的出让规模均高于住宅用地。2013—2015年我国100个大中城市工业用地的供应面积始终大于住宅用地的供应面积，且2014年与2015年这种差距进一步加大。综上，住宅用地出让价格远高于工业用地，且价差仍在进一步扩大，即我国城市建设用地市场存在明显的土地性质之间的结构性失衡。

五、我国城市建设用地市场结构性失衡的原因*图2和图3中住宅用地的占地面积为纯住宅与商住混合面积之和。

1.城市规模的齐普夫定律与区域经济的协调发展存在内在冲突

齐普夫定律是区域经济学中描述城市位序和人口规模关系的经验性公式，其含义是，在一个国家中，人口排名第2位城市的人口是排名第1位城市人口的1/2，人口排名第3位城市的人口是排名第1位城市人口的1/3，人口排名第4位城市的人口是排名第1位城市人口的1/4，以此类推，其函数表达式为：

Pr=P1r-1

(4)

其中，r为城市人口位序，Pr为人口排序第r位的城市的人口，式(4)的自然对数形式为：

lnPr=lnP1-lnr

(5)

齐普夫定律描述的是在自发形成的城市系统中城市位序与人口规模的关系。大量文献证明，绝大多数国家的城市人口分布符合齐普夫定律，根据此定律，笔者绘制了2015年我国城市人口分布曲线，如图2所示。图中的每一个散点表示我国某一城市2015年的人口数据。图2中共有300个散点，按照我国城市人口规模排序，列出了我国人口排名前300位的城市。此处有三点说明：第一，本文在研究中，实际上共分析了658个城市以及19 881个建制镇，但由于难以在图中全部展示，且排名前300位的城市已经能够表现全部20 000多个城市的特点，因而本文仅截取了前300个散点进行展示。第二，齐普夫曲线中，排名前5位城市的人口均超过3 000万人，且排名第1位城市的人口超过了1亿人。为方便展示，本文的坐标轴将最大值强制设置为3 000万人，从而截断了齐普夫曲线，实际上齐普夫曲线左侧还应当向上攀升极大的幅度。第三，根据国家统计局发布的2015年我国城市人口统计数据，排名前6位的城市依次是重庆、上海、北京、成都、天津和广州，考虑到重庆目前仅是一个行政概念上的城市，在功能上还是分割的多个城市，因而剔除样本重庆，其他五个城市的人口数据如图2所示。

图2 2015年我国城市人口分布曲线

从图2中可以看出，我国城市人口分布与齐普夫定律存在较大差异。总体而言，我国不同序位城市间的人口差距较齐普夫定律要小许多。具体而言，我国一线城市人口数量远低于齐普夫曲线；三四线城市的人口数量高于齐普夫曲线；建制镇的人口数量又低于齐普夫曲线。笔者认为，我国城市人口相对均匀分布的原因主要在于我国始终坚持区域协调发展理念，并通过各种行政干预手段，包括户口、土地等资源的行政化配置阻碍了一线城市的扩张，同时扶持了三四线城市的发展。建制镇的发展欠缺的主要原因在于行政权力的相对弱化，与本文所研究的土地供给关系不大，暂不作为讨论对象。齐普夫定律作为一条自然规律，将始终对我国城市规模存在巨大的作用力，当城市土地供给与此发生冲突时，便会带来土地供求关系的持续性失衡。

综上所述，我国现有的城市规模分布尚不符合齐普夫定律，如果承认齐普夫定律的合理性，那么我国的一线城市还存在巨大的扩张空间，而三四线城市则需要做相应的“瘦身”。进一步说，我国一线城市的土地供应需要大幅提升，而三四线城市不但不应继续供应土地，反而有必要逐步地进行土地回收。而我国现有的城市土地供应计划是建立在区域协调发展理论基础之上的，与齐普夫定律存在内在冲突，必然导致一线城市与三四线城市之间的土地供求失衡。

2.垄断供给模型在需求侧不同强弱条件下存在均衡结果的分化

根据上文对我国城市建设用地土地供给模式的讨论，地方政府在供给侧具有极强的垄断性，其将根据式(1)—式(3)来决定不同类型土地的最优供应水平。根据上文关于齐普夫定律的讨论，一线城市土地需求很强，而三四线城市土地需求很弱，在不同的需求条件下，最优供给结果可能出现分化，从而导致两种完全不同的均衡路径。

具体而言，在需求旺盛的条件下，通过压缩供地规模可以极大地提高土地出让价格，从而带来地方政府收益三角的有效扩大，因此，一线城市地方政府的最优化策略为“非饱和供地”。而在需求疲软的条件下，即使充分控制土地供应，也难以有效提升土地出让价格。因为此时的房价除了受到增量需求的影响之外，更多的将受制于存量二手房的卖盘压力。对于地方政府而言，通过压缩土地供给以稳定甚至提升房价而获得的收益，将主要被已有的商品房业主获得，其很难通过新增土地出让金收入的提高被政府获取，因此，三四线城市地方政府的最优策略为“过饱和供地”。在“过饱和供地”的情况下，土地出让金并不为零，因为地方政府需要为土地收储付出成本。从财政数据上看，虽然三四线城市的土地出让金收入依然占地方综合财力较高比重，但实际上，地方政府的土地出让金收入基本都又被用于土地收储，并不能实质性地增加政府的可支配财力。此时，三四线城市的土地供给虽然并没有直接增加地方政府的财政收入，但是供给土地必然会带动基础建设的发展，进而对地区GDP以及相关税收的起到推动作用。

综上所述，由于存在强弱迥异的土地需求条件，因而一线城市选择“非饱和供地”，从土地出让金收入与税收收入两方面获益；三四线城市则选择“过饱和供地”，放弃土地出让金收入，仅从税收方面获益。

3.丰富的后备资源保证工业用地供给未对住宅用地供给带来挤出

虽然工业用地与住宅用地具有相同的物理属性，但从上文所列示的出让价格来看，两者实际上是被作为不同的商品进行出让。本文认为，一方面，这是因为现行法律保证了工业用地与住宅用地在出让以后，因规划用途不同而无法相互替代；另一方面，是因为两者在完成出让动作之前，也并不具有相互间的替代性。具体而言，如果地方政府当年可供出让的土地总面积相对固定，工业用地出让规模的增加将带来住宅用地出让规模的降低，那么两种土地在完成出让动作之前，实际上是存在相互间的替代性。但在现实中，由于我国城市建设用地后备资源极为丰富，地方政府可以根据需要自由增加住宅用地或工业用地的出让面积，即增加一种土地的供给并不会减少另一种土地的供给。进一步说，无论是工业用地还是住宅用地，都是从广阔的后备资源中找供给，而非从对方身上找空间。因此，工业用地与住宅用地在经济上被较为彻底地分割成了两种不同的产品，功能上没有相互替代性，供给上也没有相互挤出性。

4.资本流动性与人口黏性叠加资本的土地价格弹性与人口的土地价格刚性

经济生活的三要素包括人口、资本和土地，本文将通过研究人口和资本流动性的强弱以及其对于土地价格弹性的强弱，来讨论地方政府土地资源的供给决策，进一步回答工业用地与住宅用地结构性失衡的原因。

资本天然具有高度流动性，在没有制度约束的条件下，可以在全球范围内快速流动。在我国，资本项目尚未完全开放，资本的跨国流动受到限制，但资本在国内的流动则完全畅通。地方政府无论是要追求GDP，还是要追求财政收入，吸引资本流入都是关键环节。因此，从省到市，再到下属各级政府，基本都设置了专门的招商引资部门。随着信息技术的发展，产成品甚至是服务品的跨区流动都变得异常简单，生产成本逐渐代替消费市场，成为了吸引资本流入的核心要素。工业用地成本是企业选址的核心考量因素，为了吸引资本的流入，各地政府竞争性地降低工业用地出让价格，甚至以大幅低于土地收储成本的价格出让工业用地，希望通过地方政府在GDP、税收等方面的收益弥补土地收储的成本。

人口天然具有高度的黏性，在没有特殊诱惑的条件下，人口一般会停留在原有居住地。现有调查研究发现，经济因素、距离因素和资源吸引力是目前影响我国人口迁移的主要原因，而住宅价格并不是影响人口迁移的主要因素。虽然吸引人口流入也是地方政府的利益诉求，但是由于降低住宅价格对此几乎没有影响，因而地方政府并不会将人口流动列入其土地供给函数。

综上所述，资本天然具有高度的流动性，且其流动方向受土地价格的巨大影响，而人口天然具有高度的黏性，且其即使形成迁移，迁移方向也几乎不受土地价格的影响。因此，地方政府的理性选择是通过降低工业用地价格来吸引资本，而在住宅用地定价中则无需考虑吸引人口的问题。

六、我国城市建设用地市场供给侧改革的建议

1.转变通过干预资源配置以实现区域协调的思路

首先，目前政府通过行政干预进行的许多资源配置，在一定程度上是加剧而非降低这种区域的不均衡，例如行政权力更多地集中于大型城市，再如教育与就业机会更多地配置于大型城市。笔者认为，应当先逐步消除导致区域不均衡的干预，再考虑是否有必要采用降低区域不均衡的干预。其次，资源配置行为本身，极其适合通过市场手段来实现，对于这一观点各经济学派都给予了极大的支持。

2.改变地方政府与建设用地供给相关的收益函数

首先，土地出让金收入中央与地方共享，降低地方政府“非饱和供地”的动力。分税制改革以后，我国的主要税种皆为中央与地方共享，按一定比例进行分成，总体而言运行结果较为理想。由于分税制改革带来了中央与地方财权与事权的不匹配，作为中央对于地方的妥协，最终将土地出让金收入全部留归地方。土地出让金收入的此种分配模式导致了后来的土地财政模式，也极大地增长了地方政府“非饱和供地”的动机。本文建议，在实施土地出让金收入分成改革初期，可以增加相应的转移支付，保证地方财政收入不增不减，此后按一定系数逐步转变，实现平稳过渡，同时也需要为地方政府以其他资源对城投债进行隐性担保留下空间，以免造成恐慌性债务风险。其次，在对地方官员的考核中弱化GDP指标，增加房地产资产价格波动指标。房地产资产已成为我国居民的首要财富，也是我国金融机构最为重要的抵押物，房地产行业对于经济增长也起到了最为重要的作用，因而将房地产资产价格波动作为官员绩效考核指标具有一定的合理性。我国土地储备制度设计的初衷原本并不是为了给地方政府提供土地出让金收入，而是为了通过控制土地供给水平来平抑房地产价格波动，但由于我国地方政府对于土地供给具有几乎完全的决定权，因而将房地产价格波动与官员绩效挂钩具有内在的可行性。具体而言，笔者认为，房地产价格波动涉及许多因素，就土地供给而言，不是一年或一届政府的土地供应行为所导致的后果，建议将房地产价格的变动方向与土地供应计划完成率的高低共同纳入考虑中，即在房价下跌阶段，考核地方政府是否压缩了土地出让规模；在房价上涨阶段，考核地方政府是否增加了土地出让规模。考核期间则应既有年度，更有任期。

3.在地方政府垄断性供给之外辅之以一定的市场化供给

所谓的土地供给，并不是真的在物理上创造出土地，而是允许改变现有土地的性质，包括从农村集体所有转变为国家所有，以及从农业用地或未利用土地转变为建设用地。本文所建议的市场化供给并非以政府以外的无形之手直接改变土地性质，而是放宽不同性质土地的使用方式，使其在某些功能上可以相互替代。通过引入租住市场竞争，用相对市场化的方式压缩不同性质土地之间的价值差异。2016年6月，国务院发布了《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》，允许商业地产进行“商”改“住”。改建以后，水电费也相应地从商水、商电的价格调整为民水、民电的价格。此政策的初衷在于配合商业地产去库存，但其政策方向与本文的思路非常接近，这也在一定程度上佐证了本文建议的合法性。

4.在中央层面逐步放开跨省“占补平衡”

“占补平衡”规则，是在严守18亿亩红线的前提下，进行的耕地空间位置的置换，以便土地能够更好地发挥其边际效益。目前的“占补平衡”允许省内调剂，不允许跨省操作。如果省内某一个大型城市的扩张占用了耕地，则可以在相对边缘化的地区将同样面积的土地由其他土地性质变更为耕地，从而保证全省的耕地面积不减少。笔者认为，目前放开跨省“占补平衡”所释放出的经济效率足以覆盖监控成本，以及由跨省“占补平衡”所可能带来的区域差距，此时重议跨省“占补平衡”具有现实可行性。在具体操作方式上，为审慎起见，可适当增加占用耕地地区的占补成本，在确保效率提升能够覆盖监控成本以及区域差距的前提下，通过帕累托改进的方式，稳步推进“占补平衡”。可以考虑的一种模式是占一补多，进而在跨省“占补平衡”后，就全国范围而言耕地数量不降反升，土地资源配置效率也明显提高；可以考虑的另一种模式是收取跨省占补费，在维持占一补一的基础上，针对耕地占用省份，额外收取一定金额的跨省占补费，该费用可以定向用于区域平衡性支出。无论是本文所建议的第一种模式还是第二种模式，额外的占补成本水平均由中央政府掌握，可以通过增加或降低占补成本，在宏观上调节跨省“占补平衡”的总体规模，甚至在极端情况下，可以通过较大幅度提高占补成本，以经济手段暂时性叫停跨省“占补平衡”。

[1] 许宪春，贾海，李皎，等.房地产经济对中国国民经济增长的作用研究[J].中国社会科学，2015，(1)：84-101.

[2] 何青，钱宗鑫，郭俊杰.房地产驱动了中国经济周期吗?[J].经济研究，2015，(12)：41-53.

[3] 邹瑾，于焘华，王大波.人口老龄化与房价的区域差异研究——基于面板协整模型的实证分析[J].金融研究，2015，(11)：64-79.

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[9] 谭政勋，王聪.房价波动、货币政策立场识别及其反应研究[J].经济研究，2015，(1)：67-83.

[10] 徐淑一，殷明明，陈平.央行货币政策工具调控房地产价格的可行性[J].国际金融研究，2015，(2)：35-44.

(责任编辑：徐雅雯)

2016-08-21

天津市社会科学基金项目“我国地方债自主发行及风险控制研究” (TJYY-13-046)

刘鹤翚(1972-)，男，辽宁沈阳人，博士研究生，主要从事金融创新、证券投资及财务管理研究。E-mail:Verygood988@126.com

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1000-176X(2016)10-0115-07