应急管理中的评价研究综述

陈安　周丹

摘要：突发事件的频繁发生使我国面临的公共安全形势日益严峻。如何科学评估突发事件的规模和影响、正确判断事件形势，对有序有效处置突发事件具有重要意义。本文分别从自然领域和社会领域，突发事件、承灾体和应急主体，综述了应急评价的评价领域和评价对象。接着提出应急评价视角的三个维度——时间维、地域维和方法维。最后，展望了应急评价未来的发展方向。

关键词：

现代应急管理；灾害；突发事件；应急评价；风险评价

中图分类号： C939文献标志码：A文章编号：1009-055X（2016）06-0000-00

引言

应急管理评价是指围绕突发事件和应急管理展开的，对突发事件的状态、发展趋势和应急管理效果进行的认知、判断和评估。

在应急管理的过程中，评价是一项复杂而重要的工作，它基于前期对于突发事件要素和调查数据的分析，系统地对评价目标进行合理分级与排序。应急评价是突发事件预防、救援等工作的基础。通过对事件状态和发展趋势的正确判断，为应急管理工作者提供科学的决策依据，以便其切实有效的开展工作。

近年来，国内外学者针对各个领域的突发事件，从不同角度入手作了大量的评价工作。与此同时，随着我国公共安全形势的日益严峻，突发事件发生的数量和频率不断增加，应急管理所面临的环境有所改变。在新形势下，如何科学、有序、有效地对突发事件和应急管理进行评价，以增进对突发事件的认识、使应急管理更加有效，是现在面临的新问题。本文搜集整理了2010年至2015年国内外学者在应急评价方面的研究成果，从领域、对象、视角三个层面进行归纳和总结，并在此基础上，提出未来可能的发展方向。

1应急评价的核心问题

应急评价的核心问题是确定开展应急评价的领域和评价的对象，应急评价的领域回答了“何处需要评价”的问题，应急评价的对象明确了“应该评价什么”的问题。评价领域和评价对象是紧密联系、不可分割的。在评价领域上，根据灾害的发生是否由人为因素主导，可分为自然领域和社会领域。在评价对象上，根据应急管理的参与者，可分为突发事件、承灾体和应急主体。评价领域和评价对象二者共同构成了应急评价的内容。

11评价领域

1）自然领域

自然领域的应急评价研究主要围绕自然灾害开展。自然灾害是指在自然界发生的、由于自然事物非正常变化而造成的，人员伤亡财产损失等一系列扰乱人类正常生活生产秩序的现象或事件。自然现象成灾需具备两个条件，一是有自然事物的非正常变化作为主体诱因，二是人员、财产、社会秩序等客体遭受损失。如今对自然灾害的评价研究集中在地震灾害、地质灾害、旱涝灾害、台风灾害等。这些灾害可能单一发生，也可能相互耦合形成新的灾害，如强震发生在降雨充沛的地区可能耦合引发滑坡灾害[1]。

自然灾害应急评价的研究包括风险评价、脆弱性评价和能力评价。灾害风险评估和风险区划是国际灾害风险领域的前沿和热点问题，使用遥感技术和地理信息系统（GIS）获取灾害预警信息的风险评估模式逐渐代替了以往基于历史受灾数据的资料分析。Wang等[2]基于GIS技术为沿海地区设计了城市自然灾害风险研究集成工具，以指导建立城市自然灾害减灾战略。Ding等[3]建立了基于GIS和高分辨率网格数据的强震风险评估系统，可用于评估潜在强震的风险。郭富赟等[4]探讨了大比例尺下风险评估工作的部署、思路和方法，指出致灾体识别是风险评估的核心内容，风险区划是危险性和易损性的综合结果。

脆弱性评价，也有学者称为“易损性”或“敏感性”，它们都衡量了承灾体容易遭受灾害破坏的程度。葛鹏等[5]分别使用2000年和2010年的指标数据评估了南京市洪涝灾害承灾体的易损性，发现人口密度和经济密度是其主要因素。王志恒等[6]应用确定性系数概率模型，分析高程、坡度等七个降雨型滑坡孕灾环境的敏感性因子，得出了有利于降雨型滑坡发育的环境条件。冯领香等[7]利用灰色理论评价了京津冀都市圈的地震灾害脆弱性，通过对城际差异的分析对比，发现经济因素对地震脆弱性的影响程度最高。

自然灾害的能力评价研究主要集中在两个方面，一是研究承灾体固有的抵抗、防御、减轻灾害的能力，如毕小玉等[8]从结构、设施、人员等方面建立了建筑物综合抵御地震、洪水、泥石流的防灾能力模型，费振宇等[9]构建了由背景特征、水利条件、经济水平、科技水平、抗旱管理等组成的区域抗旱能力评价体系。因此也有学者提出，对自然灾害的应对能力和恢复能力也是脆弱性的组成部分[10，11]。二是评价自然灾害的应对能力，如准备能力、响应能力、资源保障能力等。Zhang等[12]基于多属性决策方法，提出了利用LINMAP法对气象灾害应急预案进行预评估的程序。李曼等[13]基于震区民众认知与响应特点，对四川省民众响应能力进行了分县市评价。刘艳琼等[14]借鉴项目管理的成熟度模型，讨论和初步建立了地震应急能力的成熟度模型，从而不断改进和提高地震应急管理的各个组成部分。

2）社会领域

发生在社会领域的突发事件通常由人为因素主导，如生产事故、环境污染事件、公共卫生事件、社会安全事件等。这些事件主要由人为因素引起，因此发生的数量较多、频率较高，分布范围广，且造成的影响比自然灾害要复杂得多。因此社会领域的应急评价具有以下几个特点：风险评价侧重于突发事件的预防；重视城市的应急管理能力；关注交通运输的连贯性。

现代工业生产系统日趋复杂，为了减少生产事故造成的影响，必须将可能存在的风险降到最低。Hanea等[15]使用动态贝叶斯网络实现了石油工业管理风险模型的反馈评价。Ishida等[16]对核燃料设施概率安全评价的结果进行了分析，包括氢气爆炸后果、放射性液体沸腾、火灾、临界事故、熔融玻璃意外泄漏等突发事件。Deng等[17]基于电网安全分析研究，提出了电网主要设备的定量风险评估方法。张珂等[18]提出了突发水污染风险的流域相对风险评价法，并得出某流域的风险分布特征与最大风险因子。

政府是突发事件应急管理的主体。汪志红等[19]认为城市火灾事故的应急能力包括监测预警能力、社会控制能力、政府反应能力、公众反应能力、紧急求援能力、资源保障能力。张苑秋等[20]运用网络层次分析法评价了政府的应急物资供应能力。社区是城市的基本构成单元，也是各类城市灾害的主要承灾体。刘刚[21]利用模糊综合评价，得出了兰州市社区灾害风险脆弱性的差异。灾害发生后，社区居民能否迅速疏散到指定场所对于减少损失具有重要影响。胡映洁等[22]使用GIS结合评价模型与实际数据，对城市社区的疏散现状进行评价并提出布局优化措施。

突发事件发生后，人员疏散、救援、物资运输都需要稳定可靠的交通系统保障。何雅琴等[23]就如何确定交通响应的级别进行了评价，彭晗等[24]根据突发事件不同时期对交通的不同要求，评价了道路的灾前、灾中和灾后能力。田宝林等[25]运用“人—机—环境系统”理论，建立了机场应急能力的幂指数模型。Voussef等[26]对于双壳油船碰撞事故进行了定量风险评估，并对船舶碰撞的各种场景应用非线性有限元法（NLFEM）进行预测。可见，针对交通运输的应急评价不仅评价了组成交通网络的各点、线的应急能力，而且模拟了交通场景可能出现的各种突发事件及其影响。

12评价对象

1）突发事件

研究突发事件的根本目的在于预防，从根源上遏制突发事件的发生。因此对于突发事件首要的是进行风险评价，确定后果与概率的不同组合，从而转移、减缓或消除风险。突发事件可能是单一的，也可能是复合型的。如何科学的评价复杂耦合突发事件的风险，有待进一步的研究深入。此外，由于某些自然灾害如干旱、洪涝等持续时间较长，因此需要对其进行跟踪，评价不断发展变化的灾情，为救灾决策提供依据[27]。

2）承灾体

突发事件的承灾体主要是以人为主的各种系统，对承灾体的评价主要是脆弱性评价。脆弱性评价通过分析和评估系统中存在的薄弱环节，以及这些薄弱环节可能对系统造成的影响，来评价承灾体可能受到破坏的程度或自身恢复到事件发生前的能力。评价的具体对象从自然环境，到人口、社区、交通，以及城市，不一而足。降低承灾体的脆弱性能够有效减少突发事件造成的影响，使自身损失降至最低，保障人员、财产的安全。

3）应急主体

应急管理的主体除政府以外，还有企业、志愿者组织以及社区等。有些应急主体可能同时是突发事件的承灾体，但应急主体的意义不只在于被动应灾，还在于能够主动地通过预防预控与积极准备，主动抗击灾害。因此对应急主体的能力评价较多，不仅包括应急准备能力、预警能力、救援能力以及恢复能力等衡量某一时期内应急主体的综合能力，[28，29]还包括风险沟通能力、应急决策能力等具体能力[30]。

2应急评价的视角

应急评价的视角研究的是“如何评价”的问题，即应急评价的维度。通过对文献的分析研究发现，应急评价的视角具有多维度的特点，即从不同的角度评价某一具体的应急管理方面或过程，从而获得对评价对象的完整知识。应急评价的视角包括三个主要维度，即时间维、地域维、方法维。

21时间维

根据突发事件的生命周期理论，宏观上可以将突发事件分为事前、事中和事后三个阶段，分别对应应急管理的预防准备、响应处置和恢复重建。在应急管理的不同时期，应急评价也有所差异。但是，它们并不是三个分裂的阶段，而是有机的统一体。事实上，事后的高效恢复和科学重建可以为将来的灾害预防增添更加牢固的基础。

1）事前评价

事前评价是对灾害可能产生的风险和已采取的预防措施进行的评价。在灾害发生前，对风险的性质、发生的可能性、可能造成的破坏进行估测和评价，目的是在灾害事故发生前尽量制定出最经济、最有效的方法消除或减少损失，为之后可能的灾害应对提供抢先一步的保障。事前评价包括风险评价、脆弱性评价、监测预警评价等。

2）事中评价

当突发事件发生以后，快速有效的事中评价能为应急处置提供重要的决策支持，为减少伤亡和降低损失提供关键的辅助信息，实现“应急”的目的。事中评价是对发生过程中的灾害和应急管理进行的评价，目前，对于事中评价的研究较少，陈安等[31]提出“可挽救性”评价，讨论了救援过程中救援对象的价值问题，迟菲等[32]提出“可减缓性”以衡量突发事件破坏过程可以被减缓的程度，以及进行减缓的时间节点。

3）事后评价

事后评价具体包括损失评估、衍生评价以及绩效评价等。损失评估是衡量突发事件引起的损失的严重性，为恢复重建提供可靠的支持。衍生评价主要是针对应急管理结束后，事件后续演变风险的评价。绩效评价衡量了应急管理主体预防和处置突发事件的效率和效果。目前对于事后评价的研究集中在绩效评价上，尤庆华等[33]基于Petri网评价了海上事故的应急流程绩效，发现提高某些流程的实施效率能够改善整个营救工作流程。

22地域维

在应急管理中，针对不同级别的突发事件，有不同层级的应对部门和应急资源。根据不同类型突发事件的性质、严重程度、危害范围等，突发事件一般分为特别重大、重大、较大和一般四个级别。对于每一级别的突发事件，也对应着从县级、市级到省级甚至中央部门的层次顺序。随着级别的提高，需要采取措施进行应对的部门所涉及的地域范围也逐渐扩大。此外，不同地域的突发事件也因其所在地区的不同而呈现出各自的特点。

23方法维

突发事件发生后，由于对事件的了解不够全面，评价所需的信息带有模糊性和不确定性的特点。加之每个人经验的局限性，如何客观准确评判这些信息成为影响评价精度和准确度的难题。因此，应急评价的方法大都综合定性描述和定量分析，结合专家评判与各种数学模型或算法，以提高评价的科学性和客观性。具体而言主要有以下几种方法：

1）多属性群决策

群决策方法在决策过程中综合考虑了多位专家的经验，由于专家能力所限，常常给出不完全偏好信息或残缺信息。靖可等[34]分别使用三种不同的残缺判断矩阵并进行集结求解，张倩生等[35]利用加权欧式距离修正了专家的权重。这些方法都在一定程度上解决了群体决策矩阵中的属性优先级问题。

2）层次分析法和网络分析法

层次分析法可以将复杂的决策问题条理化，网络分析法在层次分析法的基础上，考虑了各因素或层次的相互影响。张苑秋等[36]结合网络分析法和Super Decision软件，对应急物资的供应能力进行了评价，张吉军等[37]应用改进的尖锥网络分析法评价企业应急能力，比传统的网络分析法更能体现相互之间的支配关系。

3）数据包络分析法

数据包络分析最初在经济学中被广泛用于测量多个决策单元的效率。杨雪等[38]将规模报酬不变与规模报酬可变的两种DEA模型与应急物流绩效评价的契合度进行比较，发现规模报酬可变的VRS模型更适用于自然灾害下应急物流绩效评价。但是数据包络分析无法体现决策者的偏好，汪爱娇[39]将偏好信息和非期望指标引入DEA模型，从而使数据包络分析更贴合应急评价的特点。

4）基于信息技术和人工智能的方法

这些方法大都借鉴了数学理论和计算机理论等其他学科的研究成果，如模糊数学理论、灰色系统理论、人工神经网络、遗传算法、启发式方法等。基于模糊集理论的模糊综合评价方法在多指标综合评价中应用广泛，灰色系统分析法以灰色系统理论为基础，徐晓萌等[40]在求解关联度系数时考虑权重系数，对灰色关联度进行了改进。陈蕙珍等[41]建立了基于人工神经网络的应急物流绩效评价模型，并通过专家评定的学习样本对其进行训练，收效良好。

3应急评价的发展方向

1）由单一灾害风险评价向多灾害综合与复杂耦合灾害的风险评价转变[42，43]。随着对灾害发生发展机理、规律研究的不断深入，灾害的衍生、耦合对经济社会系统造成的影响逐渐受到重视。衍生灾害与灾害的耦合使得突发事件的应对更加复杂，其风险程度逐渐提高甚至成倍增长，其影响同时涉及生态环境、经济、社会系统。对多灾害综合与复杂耦合灾害的风险评价将会丰富和发展风险的内涵及其适用范围。

2）由固定时间段的静态评估向流动时间的动态评估转变[44，45]。风险具有动态性，会随着时间、环境的改变而不断变化。在突发事件发生的前后两个时期，风险也会由于突发事件的出现而改变。如何有效监测评价风险的时间变化，对于提高风险防控的效率，具有十分重要的意义。

3）风险评价、脆弱性评价、能力评价展现出整合的趋势。无论是风险评价，脆弱性评价还是能力评价，其目的都是为了提高应急管理的效率和效能，将突发事件的影响降到最低。有学者开始寻找三者之间的关系，并尝试将其融合统一成综合体系进行评价，以发现应急管理中的不足之处，真正提高突发事件应对的能力和水平。

4）应急评价由使用单一方法向多种方法综合应用发展。越来越多的学者开始综合使用层次分析法、模糊综合评价、灰色关联度等方法，以提高评价方法的适用性和可操作性。但是，如何科学合理的将定量评价结果与实际问题相结合，准确解释评价结果表示的实际意义，使评价能够更加有效地促进应急管理的效率效能改善，仍有待学者的进一步研究。

4结论

1）应急管理评价的核心问题是确定评价领域和评价对象。按照突发事件是否由人为因素主导分为自然领域和社会领域，按照应急管理的参与者，可将评价对象分为突发事件、承灾体和应急主体。

2）应急评价的视角具有多维度的特点，不同的时间、地域和方法为应急评价提供了不同维度的视角，而科学有效的应急评价一定是时间、地域和方法的有机结合。

3）随着应急评价研究的不断深入，复杂灾害与耦合灾害的风险评价、风险的动态评价、风险脆弱性与能力的整合评价以及综合方法的应用，将是下一步的发展方向。

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