处理南海问题，两岸需要相互体谅教授刘复国

安刚

刘复国先生是台湾政治大学国际关系研究中心教授、台湾安全研究中心执行长，对亚太区域安全、国家安全、外交政策、美国东亚战略等问题有深入的研究，在海峡两岸国际关系学界享有盛名。多年来，他领军的台湾国际关系学界与吴士存为院长的中国南海研究院坚持不懈地开展交流，为推动两岸在南海问题上形成默契与合作发挥了重要作用。

2016年8月26日至27日，第14次海峡两岸南海问题学术研讨会在海南省海口市举行。会议期间，本刊记者对刘复国教授进行了专访。

《世界知识》：在美国“重返亚洲”的战略态势之下，南海问题高度复杂化了，似乎已成为中美之间的问题。您怎么看奥巴马政府的亚太政策调整？在这样的背景下，台湾是感到更安全了还是更不安全了？

刘复国：过去几年，奥巴马政府强力推进“亚太再平衡”战略。从有关战略调整的总体布局来看，南海处在非常核心的位置，所以才会产生中美之间的激烈竞争或者博弈。谁都看到了“南海仲裁案”背后的美国影子。

根据我的观察，“亚太再平衡”有政治外交、军事安全、经济这三大支柱，其最重要的目的之一是抑制中国崛起，事情的性质简而言之就是这样的。“博弈”这个词被越来越频繁地用于形容中美之间的关系状态，也说明了局势的紧张程度。

美国实力大不如前了，军费开支受限已经影响到其军方的部署和训练，美国空军飞行员的空中训练时数就大幅减半。而中国大陆经济发展，空军飞行训练时数与美军已很接近，这对美国来讲是相当不利的。

根据我们的观察，美国的“亚太再平衡”是取得了实效的。在预算不足的情况下，它在以灵活、变通方式加强美军在本地区直接存在的同时，也已影响到周边国家，改变着它们的政策。亚太国家对外政策中的军事安全因素更加突出了，它们与美国的互动重新得到加强。

美军要竭尽全力维持在亚太地区的军备水平，单靠自身的力量是不行的，因此它比以往更加重视建设同盟体系，不仅要拉住日本和韩国，还要更多发挥东南亚国家的作用，不断加强连接东亚有关力量的力度。

台湾处在中国大陆和美国“两强”的引力之间，并不能摆脱到底应优先发展两岸关系还是应优先加强台美关系的困扰。过去八年，马英九先生执政时期，台湾积极与大陆互动，美国也在努力拉住台湾。我在台湾能够感受到来自美国的“连接”，这种“连接”所产生的牵制作用比马英九执政前还要强。

美国“亚太再平衡”战略对台湾的影响很深，最直接体现在安全层面。当中国大陆和美国在南海展开竞争的时候，台湾不可避免地卷入其中，受到的战略牵制是蛮大的。去年底南海局势高度紧张时，马英九放风说他要在12月12日——也就是1946年国民政府派出“太平”舰收复太平岛的纪念日，亲自登上太平岛，结果被美方劝阻，改派“内政部长”、“海巡署署长”前往。马英九推后了一个月，在台湾“大选”之后才实现了登岛，就是其中一例。

美国的“亚太再平衡”虽是针对中国的，但不排斥与中国的对话，而且更加强调这种对话的重要性。美国与中国建立起非常复杂的沟通管道，上至领导人会晤，下至战略与经济对话和其他各层级、各领域的磋商，甚至比美国与一些盟国之间的还要密切，这说明美国对中国的重视。美国很清楚，它无法全面遏制中国，别的国家也不会紧跟它这样做，而且美国在很多问题上离不开中国，是需要与中国合作的。

《世界知识》：在您看来，中美在南海的“竞争”目前胜负几何？

刘复国：两三个月前，我发表了一篇英文文章，谈了自己在这个问题上的看法，对美国使用了批评的口吻。

美国为了应对中国在南海的所谓“进取”姿态，不能采取直接对抗的办法，只能运用它的外交影响力和国际话语权，不断渲染炒作中国大陆的“战略野心”，这确实给中国的外交形象造成不小的伤害，到“南海仲裁案”的宣判算是达到了一个顶点。

北京对东盟国家和其他一些国家施展外交攻势，积极构建自己的“朋友圈”——60多个国家声明支持中方在南海问题上的立场，也几次成功阻止了东盟国家就南海问题单独发表联合声明，但整体来讲仍付出了形象受损的代价，今后需用不短的时间消除在国际上形成的“野心勃勃”的负面印象。

然而，我们看到的真实情况是，美国、菲律宾尽管在外交上可能占了上风，但实际上在南海丢了“里子”。“仲裁案”没提出来之前，南海虽有争议，时常吵吵闹闹，但总体上是维持现状的。“仲裁案”提出后，美国带着菲律宾从策略上紧逼中国，迫使中国加紧走了填礁造陆这步棋。中国去年就已完成主要工程量，七个岛礁旧貌换新颜，永久性地改变了南海的战略格局。

东盟国家回头看，到底“仲裁案”是给区域和平带来了稳定，还是使得局势更加紧张了呢？恐怕大家心中对美菲都存在一个很大的问号。越来越多的东南亚国家专家学者开始认同我的观点，即，在这场较量中，真正得分的是中国。

现在，有的东盟国家开始抱怨美国。对这些东盟国家来说，它们最不愿意面对的局面就是被迫在美国和中国之间选边站。但南海仲裁案以来美中两国的外交攻势事实上形成了这样的局面。今年上半年，从东南亚智库和政策圈里传递出一种普遍的情绪，对美菲在国际法上针对中国的凌厉攻势感到反感。

《世界知识》：如果按照您所说的，南海战略态势发生了根本性的改变，中国大陆的优势从南海北部延伸到了南部，而台湾仍仅控制太平岛和中洲礁，这种态势的变化将对台湾的军事安全政策产生什么样的影响？另外，有传言说台湾有可能把太平岛上的军事设施“租借”给美国使用，您如何评价这种传言？

刘复国：从2014年底到2015年底，台湾方面针对大陆在南海的填礁造陆行为进行了分析，七个地形地貌发生巨大改变的岛礁刚好把太平岛围在中间——北边是渚碧礁，西边是永暑礁，西南边是华阳礁，南边是南熏礁，东边是美济礁、赤瓜礁，东北面是东门礁。其中，南沙群岛的永暑礁、赤瓜礁和渚碧礁显然是军事用途与战略核心。这样的布局不可避免地对要对太平岛产生“安全上”的影响，但台湾方面也认为，大陆建岛主要是冲着美菲和其他几个东盟国家去的，并不以太平岛为威慑、对抗目标。

2013年底，台湾开始扩建太平岛上的码头。马英九当局作此决定时正值“仲裁案”提出，一个重要考量是如果台湾方面在自己所控的太平岛什么事情都不做，不利于今后的维权，太平岛也将逐渐失去战略重要性。太平岛码头于2015年底建好后，还拟延长岛上机场的跑道，以减少飞行安全隐患。民进党上台后，目前尚未对是否继续推进有关计划做出明确表态。

从我这个角度，无论是在国民党内还是在有民进党人参加的场合，都从未听过谁有将太平岛上军事设施开放给美国军队停靠、补给、使用的动议或假设，更没有允许美军登岛驻军的讨论。或许曾有民进党人士私下提出这种想法，但相信以“和平”为主轴的蔡政府应该不会考虑这种假设。

现在已不是冷战时期，更不是殖民时代，台湾岛上早已没有任何形式的外国驻军，我们绝对不会欢迎美国军队回到台湾的土地上来。如果美军登上太平岛驻扎，会被大陆方面视为敌对行为，会对两岸关系产生巨大的冲击，我们犯不上那样做。当然，台湾岛内有过将太平岛建成南海海上人道安全搜救和货运仓储中心的讨论，如果这一设想将来能够成真，也将是开放给各方均等使用的。

《世界知识》：如果台军与美方共享在太平岛上收集到的情报信息，这种可能性是否存在？即便是“台独”分子也没有将太平岛开放给美军的主张吗？

刘复国：台湾与美国本来就有情报信息交换机制，这个没有什么好回避的。但具体到南海问题上，美国在南海周边已有多点布局，并不需要来自太平岛的资讯。

“台独”势力一直有把美国、日本的力量引入台湾的主张，但那是非常极端的声音，在台湾只有很少一部分人追随。按照我个人的理解，民进党重新上台后，会与“极独”拉开距离，否则会失去台湾中间力量的支持。

《世界知识》：中美关系即将进入新的政治周期。在这样一个相对流动、敏感的阶段，您对美国今后在亚太地区的动向有何预测？

刘复国：美国大选的局面目前仍是比较混乱的。唐纳德·特朗普虽然创造了非主流参选人在初选中胜出的“奇迹”，但正式获得候选人提名后民意支持度急剧下滑，似乎问题不小，面临着一场“苦战”。希拉里·克林顿也不全然乐观，还没有从“邮件门”等丑闻中走出来，政治诚信力受到质疑。

“亚太再平衡”战略是希拉里本人在国务卿任上主导设计的，是她提出的“21世纪是美国的太平洋世纪”口号。另一位关键人物是当时的美国国务院亚太事务助理国务卿、希拉里的紧密追随者柯特·坎贝尔。如果希拉里当选美国总统，坎贝尔将会重返美国外交决策圈关键岗位，“亚太再平衡”当然会沿着现有思路继续强化、深化下去，对中国虽然仍是既合作又竞争，总体框架不会变动太大，但斗争的一面将得到加强。

新总统上台后，需要与中国领导层重新确立关系，中美关系肯定会经历一段新的磨合、适应期。如果希拉里当总统的话，她富有经验，驾轻就熟，这个适应期可能不会太长，但特朗普上来就是另一回事了。

特朗普的思维方式和外交理念现在还不太清楚，如果他当选，美国对外战略的不可预测性会比较大，“亚太再平衡”不一定会被彻底否定、放弃，但在布局上可能会有不同的思路。直到七月确立两党总统候选人时，外界还都不了解特朗普团队的核心谋划者是谁。这几个月来，美国学界和智库圈大多数人都不希望看到特朗普当选总统。不过凭我本人多年来对美国政治的了解，以及近来与澳大利亚、美国学者们的交流，恐怕谁都不能否认美国对外政策是有较强惯性的，绝不是白宫换了新主人就要推倒重来的。

特朗普在竞选当中迄已发表的很多言论都与中国针锋相对，特别是在经贸议题上，这其中有很大的选举政治的需要，与奥巴马政府对华政策和“亚太再平衡”战略的严肃性根本不在同一个层次上。首脑外交在中美关系中发挥了极其重要的作用，而特朗普一旦当选，能否像奥巴马那样与中国最高领导人建立密切的私人关系，从此人的个性和风格看并不乐观。

《世界知识》：中美关系进入新的政治周期前后的风险与变化，是不是今后一个时期台湾蔡英文当局在对外关系方面的首要关切点？

刘复国：当然。对蔡英文政府来讲，最重要的对外关系是与美国、日本的关系。安倍晋三领导的自民党刚刚赢得了日本参议院选举，进一步巩固了长期执政的地位。美国方向的不确定性比日本方向大。从目前的美台互动中可以看出，美方至少希望蔡政府做到三点：第一，保持台湾岛内政治稳定；第二，不要向大陆方面挑衅；第三，台湾海峡要维持稳定。

我个人相信蔡英文在目前岛内政治基本格局的约束之下，是希望维持两岸关系的基本稳定的，尽管她明确接受“九二共识”的可能性不大。蔡英文不愿因两岸关系的变化而得罪美国，也不愿因美台关系的变化得罪大陆。

《世界知识》：对于美国主导的《跨太平洋伙伴关系协议》（TPP），目前台湾岛内的认知处在一个什么样的状况？如果两岸经贸往来因彼此政治关系冷淡而受到影响，会不会驱动台湾在经贸问题上加速寻求向太平洋对岸靠近？

刘复国：美国两位总统候选人对TPP持反对和保留态度，希拉里认为TPP谈得不够好，特朗普更是扬言一旦上台将立即废除已达成的协议。马英九执政期间，同时看到了TPP和RCEP（区域全面经济伙伴关系）可能给台湾提供的机遇，但鉴于大陆方面参加了RCEP谈判，台湾很多政治人物极力主张加入TPP。

目前，两岸服贸协议已在“立法院”程序中搁置，大陆方面也宣布中止货贸谈判，两岸经济合作框架协议（ECFA）基本停滞了。从现实条件看，RCEP对台湾比较适合，但它的入门券在于两岸关系，大陆不首肯，台湾没的谈。大陆方面虽未参与TPP谈判，但已签署TPP的12个国家与中国大陆均保持着密切的经贸合作关系，在涉及台湾的问题上都会看北京脸色行事。过去几年台湾在两岸关系尚可的情况下并没有下力气谋求参与TPP，今后就更难了。两岸关系不改善，台湾参加TPP的事基本没希望，更何况美国把TPP当作平衡中国经济崛起的一个工具。

《世界知识》：台湾希望中美关系是个什么状态，稳定发展还是对抗冲突？

刘复国：这是个很有趣的问题。中美一对立，台湾就只有苟延残喘的份儿，这在李登辉执政时期表现得就很明显。坦率讲，如果中美关系中的平衡杠杆向美国一方倾斜，对台湾是比较有利的，无论在经济领域还是安全问题上。但局面在改变，大陆方面的综合实力显著增强，中美关系的杠杆开始向中方一侧倾斜，而且两岸关系的互动程度已相当深入。所以，台湾现在比较希望中美能够维持相对稳定的关系，我们很清楚，中美关系一旦恶化，第一个倒霉的就是台湾，风高浪急之下随时有翻覆的危险。

当然，台湾的“台独”分子不希望美国与中国大陆搞好关系。在他们看来，双方交恶才会给“台独”提供生存机会。他们最害怕看到双方交好并且共管台海秩序。

《世界知识》：在南海问题上，如果说海峡两岸拥有共同的“祖产”，可以开展某种形式的合作，那么您如何理解“祖产”的涵义？

刘复国：2012年，我应北京大学国际关系学院约请，撰写了一篇探讨两岸在南海问题上合作机会的文章（《当前两岸关系下台湾“国际空间”的机会探讨》），发表在当年的《中国国际战略评论》上。我在文中结合当时的南海局势提出三点建议，第一点便是因应南海问题的挑战，推动两岸共同努力维护主权权益。这包括大陆向台方释放善意，促使台湾适当参与和东盟进行的南海问题谈判过程；两岸围绕广泛的海洋权益问题建立合作架构，循序渐进地建立互信，强化海洋事务合作基础，从而深化彼此的互信。时隔四年，尽管南海局势和两岸关系都发生了较大变化，我的这些建议部分仍然有效。

在我看来，海峡两岸在南海的“祖产”首先是指千百年来中国通过捕鱼、航行、行政管理等形成的历史性权利，尽管“仲裁庭”基本推翻了这一立论，但有关遗产是事实存在的。最大的“祖产”，则是第二次世界大战后两岸对一些南海岛礁的各自踞守和看管。两岸双方应该围绕战后历史，发展严肃的认知，回归共同而真实的历史。

南海“祖产”概念在台湾岛内是受到政治排斥的。在这个问题上，我建议台湾和大陆各讲各自的，但可以强调两岸的权益主张拥有共同的历史根源。

前面谈到，2016年12月12日是“太平”舰收复太平岛70周年的纪念日。70年前，“太平”舰率领“中业”、“永兴”等舰完成巡航和收复南沙、西沙群岛的任务，并对现在的太平岛进行正式命名。隆重纪念这段历史就是重申两岸南海“祖产”的一种行为。就算蔡英文政府在台湾不准备搞纪念活动，我们学术界也要与企业界和台海军退休将领合作纪念这个重要日子。

展望未来，我认为两岸应该共同研究南海的历史，特别是相关近代史，慢慢回归共同认知，而不要相互切割——只看1949年以后，或者只看1949年以前。只有把1949年前后的历史更好地衔接在一起，两岸谈论南海“祖产”才有坚实的基础。在这方面，台湾方面掌握很多一手的史料和官方文献，通过开放交流与共同研究能够坚实历史论述基础。

两岸同为中华民族，处理南海问题也需要相互体谅，避免过于片面、单向的思维。台湾方面希望以适当身份参与与南海事务相关的一些磋商，这样两岸共同维护“祖产”的合作就会水到渠成。大陆方面的实力在不断壮大，更有自信了，希望这种自信能给两岸在南海问题上的交流合作或者默契带来更多机遇。