缅甸总统访印，迎来“两国发展机遇期”？

冯立冰

2016年8月27?30日，缅甸总统吴廷觉对印度进行了为期四天的国事访问，这是他除东盟国家（老挝）之外的首次正式外访，也是昂山素季访华之后缅甸的又一睦邻之旅。缅甸有媒体评论说，这是一次精心安排的访问，也是一次富有成果的访问。缅印两国领导人在政治、安全、边境事务、经贸合作以及地区议题上取得了广泛共识，双方签署了印度帮助缅甸修路建桥、开展能源合作、支持发展缅医等四个合作谅解备忘录。这些都向外界传达了缅印两国有意加强合作的积极信号。尽管印度对缅甸的影响力不能与中国、美国、日本相提并论，但从吴廷觉访印期间两国达成的合作协议可以看出缅印关系未来的发展方向。若将近期缅甸国务资政昂山素季的访华与此次吴廷觉的访印联系起来观察，则可以对中印缅三国关系的发展动向有更好的把握。

缅印将从三个方面加强合作

吴廷觉访印期间，与印度总理莫迪就缅印两国之间进一步加强经贸和文化领域的合作、印度对缅提供相关技术和在缅开设培训班、促进边境地区发展和加大边境地区安全力度、重新测量边界、对因地震损坏的佛塔维修提供技术帮助等事宜进行了会谈。双方签订了四份合作谅解备忘录，主要强调未来两国将在三个方面加强合作。

第一，重视安全方面的合作，特别是在打击贩毒、武器走私等非传统安全领域。印度是缅甸的第二大邻国，两国历史上的宗教文化联系密切，近代缅甸的民族解放运动深受印度影响，缅甸曾经是英属印度的一个省。从地理位置上看，缅甸是唯一与印度陆上交界的东南亚国家，也可以说是印度与东盟合作、拓展在亚太地区影响力的桥梁与门户。不过，当前安全问题成为制约缅印关系的主要障碍，缅印交界地带正好是印度东北部分裂势力的活跃地区，那加兰民族社会主义委员会（NSCN）、曼尼普尔人民解放军（PLA）、阿萨姆联合解放阵线（ULFA）等众多分裂势力组织经常在这一地区开展反政府活动，并有大量反政府武装人员逃窜到缅甸。同样，这个边境地区也是缅北独立组织和克钦防务军的活跃地区，毒品走私、贩卖枪支等活动猖獗。长期以来，两国在清剿分裂主义势力方面未能形成有效的合作机制，在此次缅印高层会晤中，两国领导人同意在边境安全事务上加强合作，不允许任何组织利用一国领土反对另一国。双方还表示将共同打击恐怖主义与边界地区的分裂势力。

第二，加强互联互通。双方准备建设69座桥梁，并且对葛礼瓦到亚戈伊路段进行升级改造，再次提到加拉丹项目以及印缅泰高速公路项目并期待早日竣工。2008年3月，印度政府批准投资1.32亿美元建设加拉丹项目，4月双方签署了《缅甸实兑港和印度米佐拉姆邦之间加拉丹河全面改造开发框架协议》。该项目包括实兑深水港和货运码头建设，实兑到加莱瓦的内河航道疏浚工程，以及加莱瓦到米佐拉姆邦的高速公路。2012年，印缅泰协商建设一条3200公里的高速公路，连接印度东北部、缅甸和泰国。此前，印缅泰三国已经在修建从印度阿萨姆邦的古瓦哈蒂，途径曼尼普尔邦的因帕尔、雷莫，进入缅甸德穆，穿越缅甸，通过克伦的渺瓦底进入泰国的湄索的公路，计划还要延伸至柬埔寨和越南，这些项目的完工对于缅印密切经贸往来将会有很大帮助。然而，从以往的经验来看，缅印之间虽然签署了不少互联互通的合作协议，但是印度一直是透过窗户看缅甸，合作协议签署后往往被束之高阁，或者项目在实施的过程中因阻力重重而进展缓慢。此次缅印高层会晤又签订了新的合作协议，希望能投入切实的资金和技术，使合作能真正落到实处。

第三，强调民主共识。缅印关系经历了从友好合作到关系疏远再到建设性接触的曲折过程，影响双方关系的一个重要因素是意识形态问题。印度长期支持缅甸民主派反对军政府的活动，支持昂山素季领导的民盟，直到上世纪90年代才逐渐缓和对缅甸军政府的强硬态度。另外，昂山素季的非暴力不合作的斗争哲学深受印度著名民族领袖甘地的影响，她中学时代曾在印度生活和学习过多年，与印度很多政治精英都是好朋友，特别是与尼赫鲁家族保持着密切的关系。1991年10月昂山素季获诺贝尔和平奖时，印度总理对她的民主精神表示高度赞扬。1992年，昂山素季还获得了印度政府授予的“尼赫鲁国际谅解奖”。如今缅甸成功转型，印方表示可以为缅甸提供民主训练，这为缅印关系的快速升温提供了有利的“机遇期”。

但是，缅甸不会偏离中立和不结盟的外交本质。重视睦邻，重视大国，重视平衡，过去、现在和将来都是缅甸外交不变的显著特点。

中缅印三国的竞合

昂山素季和吴廷觉前后访华与访印，充分体现出缅甸新政府务实灵活的外交姿态。缅甸新政府利用其地缘政治中的有利条件，开展平衡外交：重视与美国的外交关系，但不做美国制衡中国的棋子；重视民主价值观，但继续保持中缅长期建立起来的“胞波”情谊；重视与中国的经贸合作，但也不会忽视通过加强与印度等国家的友好合作来平衡中国的影响力。从昂山素季访华和吴廷觉访印期间中缅和印缅之间达成的合作协议的内容来看，在未来一段时期内，中印缅三国关系存在竞争，亦存在合作。

在安全领域，三方在打击分裂势力、毒品走私等方面存在巨大的合作空间。

在互联互通领域，目前中国是缅甸最大的外资来源国，投资总量超过200亿元人民币，且多用于大规模、长周期的大型基础设施建设。虽然2011年以来，密松水电站工程和莱比锡铜矿工程被叫停对中缅关系带来负面影响，但总体来说，中国对缅甸大型基础设施建设的投资量之大，以及在技术上的优势，是印度短期内望尘莫及的。印缅的互联互通建设在资金投入和技术条件等方面并没有足够的优势，而且还容易受到周边其他国家的制约，最典型的例子就是印缅天然气管道建设的搁置。2004年，印度、韩国、缅甸曾经协议共同开发实兑附近海域的油气田，并准备修建一条穿越缅甸、孟加拉国到达印度加尔各答的油气管道，但是孟加拉国提出大量附加条件，包括修建一条联通印度、尼泊尔、不丹的货物通道等，印度拒绝了孟加拉国提出的条件，最终印缅天然气管道协议未能达成，缅甸转而与中国签订协议，修建中缅油气管道。

在民主与人权问题上，中印缅关系可能会出现一些新的变数。昂山素季虽然是“民主斗士”，但是她选择中国作为上任后出访的第一个非东盟国家，并且在与中国高层会谈时避免谈及敏感的人权、民主等问题，而是从长远的战略角度，强调了中缅合作的历史基础，表示双方应进一步加强在经济、教育、医疗等方面的合作，并扩大人文交流，促进民心相通。这表明，在一段时期内民主和人权问题不会成为阻碍中缅关系的障碍。与此同时，民主共识虽然有助于拉近印度政府与缅甸民盟的关系，但基于现实主义的考虑，在对待缅中和缅印关系时，缅甸政府仍会把国家利益放在首位。

缅甸一位资深官员曾经形象地说，缅甸转型之后，美国人、欧洲人来了，日本人多了，中国人没走，但印度人在哪里？的确，缅甸进行民主转型之后，印度政府非常重视与其建立合作关系，以谋求其在缅甸利益的最大化，但能否切实增强在缅甸的影响力，还要靠实力说话。

（作者为云南大学国际关系学院助理研究员）