委托-代理理论视角下政策执行偏差及矫正

□张荣荣 宋明爽



委托-代理理论视角下政策执行偏差及矫正

□张荣荣 宋明爽

公共政策执行偏差不仅会影响政策的正常运行还会严重影响政府的权威，降低政府的公信力。本文对T镇在贯彻上级政府土地增减挂钩项目上面出现的问题进行了介绍，从委托-代理理论角度分析其政策执行存在偏差的深层原因在于，委托人与代理人利益相冲突、双方信息不对称、监督和激励机制不健全等。研究表明要提高地方政府的政策执行力应从以下方面着手：建立健全监督机制和激励机制，打破政策执行主体的垄断地位，不断完善合同。

委托-代理；政策执行偏差；原因；矫正

古人云，令必行，禁必止。在法治社会，保障政令畅通更是法治政府的基本要求。然而长期以来，各地普遍存在“上有政策、下有对策”式的政策悬空现象，导致该到群众头上的实惠到不了，该到群众嘴里的肉吃不到，久而久之群众对政策、对政府就失去了信心。

在现代公司中，委托人指公司所有者，代理人指公司经营者，两者的分离导致委托人利益受损，委托-代理理论早先便是研究公司中委托人利益受损现象。但在公共政策领域也存在委托-代理关系，即制定政策权和执行权在多数情况下并不合二为一，因此，委托-代理问题同样存在于政策执行领域。

本文试图用委托-代理理论探究政策执行偏差的深层原因，并提出有效对策，为分析政策执行提供一个新的视角。

一、委托-代理理论与公共政策执行

(一)委托-代理理论之借用

委托-代理理论的产生源于一些经济学家对阿罗-德布体系中企业“黑箱”理论的不满，而深入研究企业内部信息不对称和激励问题发展起来的[1]。委托-代理理论将“经济人”假设作为研究核心，以利益冲突和信息不对称作为两个基本前提假设。该理论的主要任务是解决委托人和代理人

在利益相冲突和信息不对称的情况下，委托人如何设计最优契约激励代理人，并对代理人的行为进行监督和约束[2]。

委托人与代理人利益相冲突假设。人是“经济人”，追求个人利益最大化。企业所有者追求利润最大化，经营者关心的是自己的薪酬、地位、保障等。由于利益目标的不一致，代理人可能利用委托人授予的资源决策权为自己谋取利益，从而产生代理问题。因此，企业所有者要减少损失，就必须采取措施对经营者进行监督和约束。

委托人与代理人之间信息的不对称性假设。在委托-代理关系中，代理人知识、能力等的不完全可知性，以及受技术、不可控因素、成本方面的限制，使得委托人对代理人的行为进行全面的监督变得非常困难。在这种情况下，代理人容易为了自身利益，利用信息优势对委托人做出不利的行为，引发逆向选择和道德风险问题。因此，委托人必须设计某种契约或机制，促使代理人按委托人意志行事。

在西方国家，随着制度经济学和博弈理论的巨大成功，二十世纪九十年代中后期之后，委托-代理理论被迅速、广泛应用于政治分析，成为理解政治领域委托-代理关系的有效工具。委托-代理理论进入我国，是在上世纪八十年代末、九十年代初。此时，恰逢国有企业改革，委托-代理理论成为学者阐述对其改革看法、建议的理论依据。随着委托-代理理论的不断完善和发展，这一理论也不断被应用到我国行政管理过程中，并为公共政策研究提供了新的思路和理论基础。

(二)公共政策执行中委托-代理关系的产生

委托-代理关系包括三方面要素：委托人(企业所有者)、代理人(企业经营者)和通过口头或书面签订的合同。在公共政策执行领域也存在委托-代理关系，即两个并行的授权体系：自下而上的赋权体系和自上而下的授权体系。前者是指全体公民通过各级人民代表大会向各级政府直至中央政府的赋权而构成的委托-代理关系链条；后者是指上级政府对下级政府的授权而构成的委托-代理关系链条。在这两个体系中，公民、各级人大及上级政府都可作为委托人，同时中央政府和各级地方政府相对的又可作为代理人。本文着重探讨自上而下的授权体系即上级政府作为委托人，下级政府作为代理人时的政策执行情况。而政策执行领域的委托-代理合同，即指相关的法律法规或制度规定。因此，用委托-代理理论分析公共政策执行是可行的。

图1 政策执行领域委托-代理关系授权体系

二、地方政府政策执行偏差案例——以T镇Y村为例

Y村自2014年8月份开始搬迁到现在已有一年多的时间，搬迁工作还没有结束，一部分居民已搬进新区，但还有大部分仍不愿搬迁。未搬迁居民整天生活在恐慌中，提心吊胆地过日子，有时候工作都提不起精神，生怕哪天自己的房屋被强制拆迁。不管是搬进新区的居民还是未搬迁者对这次整体搬迁都满腹委屈与抱怨，对村委和镇领导干部更是极为不满。

一位村民说，关于搬迁的事情从一开始我们就不清楚，一次村民大会都没有召开过。关于为什么搬迁，该怎样搬迁都没有个说法。

一位老年人抱怨说，我今年70多岁了，在外打工一辈子，这两年刚不打工了，辛辛苦苦攒钱盖起了这个房子。现在要搬迁，搬进新房还得往里贴钱，我哪有那么多钱？

一位妇女生气道，房屋评估的时候就找的村里六七十岁的老年人给评的，你说，他们懂什么？人家三四百平米的房子给评个六七万，有这样的吗？选房的时候我们都不知道，等我们从地里干活回来大房子都“抢”没了，有的“当官的”还抢到两套房子！

(一)地方政府政策执行偏差表现

关于Y村的这次整体搬迁，镇领导的解释是，贯彻上级政府的土地增减挂钩项目。按理说，施行这样的政策是造福百姓的大事，但现在为什么会出现这样的情况呢？调查后发展，村民的不满意主要集中于以下几点：一是，村民的知情权、参与权、决定权未被尊重。从一开始搬迁到现在，村委没有召开过一次全体村民大会认真地商量关于搬迁的事情，拆旧建新与补偿安置方案也没有征得村民同意。二是，评估不公平。村民反映，评估小组成员并非专业人士而是村里六、七十岁的老年人，其中还有很多人没上过学。评估的标准未清楚公示，一些相同面积的新房估的价格还不如旧房子。三是，村民的生活水平还没有达到住楼房的条件。现在村民生活主要靠第一产业，一旦搬上楼，劳作的工具无处安放，养殖工作也无法进行。随着开支的增多，村民的生活将面临很大的困难特别是老年人和家境不好者。

1.从政策执行目标看，违背政策精神实质

法国行政学家夏尔.德巴什认为：“对于行政机构来说，如果决策与它所希望的东西不相符合或在它看来是无法实施时，它将反对这种毫无活力的东西或者试图改变既定措施的内容。”[5]也就是说，如果某项政策的执行不利于代理人利益的实现或该政策执行起来较为困难，那么代理人在执行时会选择敷衍执行、选择执行、替换执行等。Y村搬迁的原因，镇领导的解释是，贯彻上级政府的土地增减挂钩项目。关于土地增减挂钩项目，国务院2010年发布的《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》中对该项目如何实施以及落脚点等进行了说明。强调要充分尊重农民意愿，因地制宜、量力而行，严禁盲目大拆大建和强迫农民住高楼，遵循城镇发展规律。从规定中我们可以知道，土地增减挂钩项目的实施必须是在有条件的地方，通过整合农村土地，集中发展来提高耕地效率和质量从而提高农民生活水平，统筹城乡发展。但Y村的搬迁已很明显的偏离了政策的精神实质，改变了既定措施的内容。在村民普遍反映没有条件上楼的情况下，没有征得大家的同意就私自建楼让村民搬迁，并且打算将腾出的土地用于建设化工厂。虽然建设化工厂能增加就业机会，促进当地经济发展，但不合理的搬迁会让一些村民背上沉重的债务负担，特别对丧失劳动能力的村民，这种行为方式不但不利于提高生活水平反而成为他们生活的巨大绊脚石。

2.从政策执行过程看，缺乏正义性

首先，信息不公开透明，群众参与度低。公共政策程序正义首先要求公民广泛参与，鼓励公民充分表达自己的观点，并尊重他们的意见。既然政策是惠民的、有利的，为什么不让村民知道？只有政策对象充分了解了政策的意义才会配合政策的实施，才有利于政策更好更快地执行。对于这次Y村搬迁的原因、搬迁的各阶段时间安排、搬迁后村民生活如何保障等大家并不清楚，在这种情况下就不会很好地配合政策执行。不清楚事情真相有村民的原因，但很大程度上还是因为政策宣传不到位，信息不公开透明导致的。

其次，政策执行手段简单粗暴。公共政策执行的基本手段有经济手段、行政手段、法律手段、思想教育手段。在Y村的这次搬迁中，乡镇政府和村委主要运用行政手段，依靠组织权威，采用行政命令强制执行，村民处于被动地位。开始搬迁的时候召开过村民代表大会和党员大会，但在会上却不允许代表们关于这次搬迁发言，开会只是走个形式。搬迁的过程也没有按照程序走，之前答应村民的条件事后又反悔。村委会张贴的通知内容与广播里传达的不一样，搞得村民心神不宁。而村委对村民疑问的答复都是过两天再说，却一直拖着，迟迟没有回应。

3.从政策调整来看，政策措施调整乏力

“所谓政策调整，就是在政策监督和控制所获得的有关政策系统运行(尤其是政策执行的效果)的反馈信息的基础上，对政策方案、方案与目标之间的关系等进行不断的修正、补充和发展，以便达成预期政策效果的一种政策行为。”[6]而政策措施是指“实施政策方案的具体步骤、手段和方法，是政策调整当中最常见也是最容易实现的一种。”[7]对政策进行调整能及时纠正政策偏差，保证政策的有序运行。Y村在贯彻土地增减挂钩项目的前期，由于考虑不周，步骤安排不合理，方法运用不当等导致搬迁工作很不顺利，面临尴尬的局面：一部分村民搬进新村，一部分村民仍在旧村不愿意搬。村民经常上访讨说法，村委和镇领导也是疲于应付。这样的结果既影响了干群关系又耽误了原计划的进行。由于这次搬迁涉及到的利益众多、情况复杂，到现在村委和镇政府也没有对原政策措施进行调整，更谈不上重新拿出一个使大家都满意的方案。

三、地方政府政策执行偏差成因分析

(一)利益相冲突

委托-代理理论的基本前提假设是委托人和代理人都是“经济人”，都追求自身利益的最大化。在政策执行领域，作为委托人的目标是希望政策能不折不扣、保质保量地完成，而作为代理人则是希望自己的工资收入、工作环境、休闲时间、社会地位和自我价值等能够得到满足。如果执行某项政策达不到他们所期望的要求甚至还损害某些利益，特别是当代理人既是政策执行者又是政策对象的时候，代理人为维护自己的利益便会消极执行，采取替换执行、选择执行或象征执行、附加执行等。对于实施土地增减挂钩项目，上级政府目的在于整治农村土地，促进农业现代化，改善的农村生产、生活条件，统筹城乡发展。对于乡镇政府和村委来说，他们的目标则是想尽办法用最低的成本让村民搬进新村，在保留原有耕地的情况下，将剩下的土地用于城镇建设或招商引资，而城镇建设用地的使用权将为乡镇政府和村委带来切切实实的好处。这样由于乡镇政府更多地考虑自己的利益，使得一项惠农政策在执行时出现偏离政策精神实质的问题。

(二)信息的不对称性

委托-代理理论是建立在对非对称信息认识的基础上发展起来的。在政策执行领域由于政策的制定权和执行权的相互分离，委托人和代理人之间存在较为明显的信息不对称现象。政策执行者比制定者更清楚地知道目标群体的特点，知道政策本身存在什么问题等。再加上政策执行的信息反馈主要依靠代理人的反映，反馈方式单一。政策执行者便会利用他们所具有的主动优势，隐瞒对自己不利的信息，夸大对自己有利的信息，出现追求自身利益最大化、偷懒、投机等代理问题。对于Y村的这次整体搬迁，乡镇政府和村委也正是抓住了政策执行时信息不对称这个“优势”，从而不顾政策的精神实质片面地执行政策，使得好政策落不到实处。

(三)对代理人监督不力

由于存在委托人和代理人都是“经济人”且信息不对称现象，代理人会为了追求自身利益而导致政策执行偏差。但如果监督机制比较健全，代理人便不敢或不轻易违背原政策实质目标、内容而自行一套。孟德斯鸠在《在论法的精神》中指出：“一切有权力的人都会滥用权力，这是万古不易的一条经验。”[8]防止滥用权力，就必须制约权力。因此，监督机制的不完善是导致我国地方政府政策执行偏差的重要原因。这次Y村搬迁就出现监督不力问题。首先，对代理人的选择上监督不力。《山东省城乡建设用地增减挂钩试点项目报批管理办法》规定了申请该项目的条件，但比较发现Y村并不是很符合其中的一些规定却最终得到批准，这其中不免存在虚报申请的嫌疑。如：列为土地增减挂钩试点项目应当符合的条件中的一条规定：项目区内各村庄书面同意拆旧建新的村民达95%以上。但从现在搬迁的结果看，显然这一条就不符合。其次，政策执行过程监督不力。信息的公开透明是监督的前提和基础。Y村从开始搬迁到现在，工作做得并不透明，村民对于搬迁的原因、搬迁的时间安排、房屋评估标准等情况很模糊，虽然在村委门口贴过相关通知，但其内容和广播里传达的有时不一致，导致村民心中疑虑重重却找不到合适的解决方式。这样村民在没有监督意识和能力的情况下做不到很好的监督。据村民反映，搬迁后有很多村民通过上访的方式讨取公道却一直没有答复。在事前、事中监督没有做好的情况下，用事后监督却出现“官官相护”现象。

Y村搬迁这一案例，不但反映出村民监督意识的薄弱，更重要的体现出我国内部监督机制的不健全。

(四)激励机制不健全

监督和处罚属于激励机制中的“负”激励，这种方式在一定程度上会迫使代理人按政策目标执行，但在监督不到位的时候，其他的激励方式就显得尤为重要。不过现阶段，我国的激励机制存在一些问题：第一，激励理念落后，注重精神激励，忽视物质激励。人是“经济人”，追求自身利益最大化，并且随着市场经济的发展，若仍以精神激励为主，便会弱化激励效果。在乡镇和村委，工作人员的工资收入较低，而且晋升渠道也较狭窄，在这种情况下他们要想获得更好的生活可能会做出违背原政策实质的行为。据村民反映，Y村新建小区在不到一年的时间内便出现屋顶漏水的现象，这其中的原因可想而知。第二，激励手段落后。考核指标单一，注重对“绩”的考核，并以此作为公务员职务晋升、工资涨幅的依据，使得地方政府盲目追求经济增长，忽视与其他方面的协调发展。Y村名义上打着贯彻上级政府土地增减挂钩项目，实际上却是想争取在其村建化工厂。化工厂的建立必将促进乡镇经济的发展，提高绩效。薪酬激励制度僵化，与经济发展水平不相适应。表现为：工资收入水平低、结构不合理，福利制度滞后、发放不规范等，这些将降低工作人员认真做事的积极性。

(五)代理人地位的垄断性

目前，在政策执行领域的委托-代理关系中，地方政府作为代理人的地位具有垄断性，委托人几乎不可能对代理人进行选择或撤换。因此，作为代理人的地方政府依靠自己这种特有的优势，做出懒惰、消极怠工以及违背原政策实质而维护自身利益的行为。

(六)代理人素质参差不齐

代理人的素质包括道德素质和能力素质。道德素质指代理人的精神境界、价值取向、职业道德等，其高低决定了代理人在执行政策时是否会出现渎职、贪污、腐败的问题。能力素质指代理人的专业知识水平、领悟能力、判断能力和组织能力等，其高低决定了代理人在执行政策时能否理解政策的原意，并根据政策的精神实质灵活执行政策以及在政策执行出现偏差时能及时地进行纠正，保证政策圆满完成。Y村搬迁政策措施调整不力，也反映出代理人能力素质有待提高。

四、矫正措施

委托-代理关系的存在必然导致一些代理问题，但可以通过建立监督和激励机制等控制代理人的行为，通过创造良好的制度环境使代理损失降到最低。

(一)建立健全监督机制

1.建立沟通交流机制，减少信息不对称

信息的不对称性为代理人执行政策不力提供了机会。因此，为使政策得到很好地贯彻执行必须铲除滋生政策执行不力的土壤。首先，政策在执行过程中要加强宣传，对外公布政策执行的原因、意义、整体规划及进展情况等。一是可加强政策对象对政策的认同度。二是便于各方对政策执行情况进行监督。其次，政策执行者在行使“再决策权”时要召开专家会议、听证会等听取各方意见，增强政策的科学性和民主性。再次，建立一个长效的、通畅的、自下而上的信息反馈渠道，鼓励反馈主体的多元化，促进反馈方式的丰富性。

2.促进内部监督与外部监督相结合

人是“经济人”，监督主体也不例外，出现追求私利而“脱岗”的情况并不罕见，因此，监督主体也需要被监督。可以将内部监督和外部监督有机结合起来，互相监督，形成一个监督的循环圈，使每一个监督主体又是被监督者。对此我国应尽快出台一些关于监督的法律，明确各方责任，加大处罚监督不力的力度。鼓励第三方评估机构积极反映政策落实过程中存在的问题，使政策改进依据更加客观、科学，帮助决策部门全方位、多角度的制定下一步的战略和规划，让第三方评估机构成为常态化的“监督岗”。

(二)建立健全激励机制

1.提高“负”激励的地位

地方政府政策执行屡屡出现偏差的一个重要原因，还在于惩罚力度太小，政策执行不力所付出的代价要远远小于政策执行不力所带来的收益。在这种情况下，地方政府宁愿选择惩罚也要违规执行政策。因此，要加大对政策执行不力者的处罚力度，扩大处罚范围，提高代理人政策执行不良行为的成本。

2.根据代理人的效用需求进行针对性的激励

政策制定者与执行者之间的利益冲突是地方政府政策执行偏差行为产生的根本原因。因此，要使公共政策得到有效执行，就必须充分考虑政策执行者的合理利益诉求。具体而言，在政策制定前，要加强双方的沟通交流，充分考虑该政策在地方推行的可行性，地方政府在推行政策时可能遇到的现实困境等，以便及时给予帮助。政策执行过程中给部分地区或部门造成的利益损失，及时给予补偿，削弱政策执行者执行不力的动力。按照马斯洛需求层次理论，人的需求包括生理需求、安全需求、社会需求、尊重需求和自我实现的需求，前一个需求满足后会追求更高的需求。因此，委托人要明白代理人现在需要什么，有针对性的进行激励。

(三)打破政策执行主体的垄断地位

由于地方政府在政策执行中处于垄断地位，不免会产生懒惰、敷衍等问题。引入市场竞争机制，将政策执行的任务不仅仅委托给政府，还委托给非政府组织，或运用市场化政策工具如民营化、合同外包等方式，鼓励多元主体参与进来，打破地方政府在政策执行中的垄断地位。这样，通过竞争的方式，既可以激励政策执行主体积极投入到政策执行中来，又能避免因代理人素质低而出现政策执行偏差的问题。

(四)不断完善合同

首先，在宏观上不断完善相关的法律法规，明确界定地方政府的责、权、利。再者，在具体执行时，双方可以签订绩效合同[9]。在绩效合同中，对政策执行主体的权力、责任、需达到的目标、绩效考核办法等进行明确，以此来约束和限制执行主体的行为，使其最大限度地与政策制定机关保持一致。

综上，本文认为地方政府政策执行存在偏差既有因委托-代理关系的存在而导致的必然问题，也有体制、机制存在不足的问题。根据委托-代理理论，要走出地方政府政策执行偏差的困境，必须设计某套契约或机制，诱使代理人能积极地按照委托人的意志行事，实现既定的政策目标。

[1]金晶、王颖.委托-代理理论综述.[J].中国商界.2008(6)：241.

[2]王元明.工程项目供应链风险传递[M].中国电力出版社.2012:109.

[3][4]韩建新.信息经济学[M].北京:北京图书馆出版社.2000:60-62.

[5][法]夏尔.德巴什.行政科学.上海:译文出版社.2000:113.

[6]陈振明.政策科学——公共政策分析导论，(第二版)[M].北京：中国人民大学出版社.2003:357.

[7]宁骚.公共政策学，(第二版)[M].北京：高等教育出版社.2011:426.

[8][法]孟德斯鸠.论法的精神,(中译本)[M]．北京：商务印书馆，1982：185

[9] 定明捷、刘玉蓉.政策执行的委托代理理论分析[J].兰州学刊.2003(5):136.

2015-11-20

山东农业大学文法学院，山东 泰安，271000

张荣荣(1991- )，女，山东临沂人，山东农业大学文法学院硕士研究生，研究方向：公共政策；宋明爽(1960- )，男，山东荣成人，山东农业大学文法学院院长、教授，主要研究领域：公共政策；本文通讯作者

D630.1

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1008-8091(2016)02-0103-06