社会政策实现机制的整合及其限度——基于对智障和精神残疾人照料服务的实证研究

□ 黄红华 时秋云



社会政策实现机制的整合及其限度
——基于对智障和精神残疾人照料服务的实证研究

□ 黄红华 时秋云

杭州市仁爱家园、杭州市启明星自闭症康复中心与圣爱自闭症康复中心分别代表了政府主导、市场主导、社会主导三种社会政策实现机制。这三种社会政策实现机制各有其优缺点，而政府购买服务的实施将政府、市场与社会三种不同的机制进行重构，通过三种机制的优势集聚，形成了复合型网络化的社会政策实现机制，在提高社会公共服务供给水平的同时促进了社会组织的发展。同时，研究发现，虽然政府购买服务对三种机制进行了重构，但复合型网络化模式下的治理依旧存在一些弱势群体无法得到帮助的情况，而他们是更需要提供扶持的社会群体。

社会政策 三种机制 政府购买服务 复合型网络化 实证研究

一、问题的提出

我国的社会政策实施，经历了计划经济时代的国家统揽型社会政策时期、改革开放后的市场主导型社会政策时期以及当下的国家主导型社会政策时期。[1]国家统揽型社会政策时期，以公有制和计划经济为基础的全能型政府[2](P90)包办了所有的社会政策的实施，虽然保证了社会成员基本权利的平等，但是具有浓厚的平均主义成分，对于民众基本权利的重视甚于对民众基本生活质量需求的保障，具有非全民性、不规范性与社会动员性。[3]改革开放后，国家大面积退出社会政策实施及公共服务的供给，而将大部分事务交由市场来处理。市场主导型社会政策的实施虽然促进了社会效率与供给水平，但是市场机制的竞争性与营利性使得社会政策无法保证大部分的弱势群体获得相应的社会保障。另一方面，以经济发展水平为导向的地方政府将重心倾注于经济政策，我国的社会政策也有明确的为经济发展“服务”的特点，[4]甚至一些地区是将社会政策实施当作地区的发展包袱。进入新世纪，随着科学发展观的提出与建设服务型政府理念的倡导，中央及地方政府逐渐增强对社会政策实施的重视。一些学者认为，福利国家建设并不一定与市场化建设相悖，也不一定会有损于市场运行的效率，应实施积极的社会政策，建设一个发展型福利国家，使之成为市场机制运行的社会性基础设施。[5]同时，伴随着公民社会的发展与社会治理网络的形成，社会政策的实施不再一味地依赖国家政府或完全依靠市场，而是逐步向社会合作转变，各种利益群体同国家协作，利益的整合与协调构成了政策网络运行的机制。[6]2002年以来，中国政府通过社会政策体系建设、公共财政体制改革和公共服务供给机制创新，基本建立起了一个相对完备的公共服务项目体系，公共服务投入稳步增长，多元供给机制不断成熟和扩展，初步实现了公共服务供给的普遍可及性目标。[7]

在经历了国家包办机制、市场主导机制后，由政府主导、社会与市场协同治理的社会政策实施机制越来越被学者所提倡。但对于如何将三种机制的优势进行整合，劣势进行互补，政府、市场、社会如何发挥其各自作用并进行合作，学界还未有较多的探讨。

在这一基础上，可继续追问以下问题：政府、市场、社会这三种机制各有哪些优劣势？如何对他们进行优势集聚？在三者共同协作的情境下，还存在哪些问题需要关注及解决？为什么会存在这样的问题与漏洞？如何解决存在的问题与漏洞？

二、研究方案

本文以杭州市仁爱家园、杭州市启明星自闭症儿童康复中心以及杭州市圣爱自闭症康复中心三家机构为对象，对其为智力障碍及精神残疾患者提供照料服务的机制进行描述，同时对其优势劣势以及其各自代表的政府主导机制、市场主导机制、社会主导机制等进行比较，并阐述政府购买服务对三种机制的重构及实现优势集聚的过程。

(一)数据资料来源

本文的相关数据根据杭州市地方政府工作报告、杭州市地方政府统计年鉴等资料，研究对象的详细信息与资料主要通过实地访谈、杭州市残联仁爱家园官网、杭州市启明星自闭症儿童康复中心官网、杭州市圣爱自闭症康复中心官网等方式搜集而来，并对所搜集的信息、数据等资料进行了整理和分析。

(二)研究对象简况

杭州市仁爱家园是杭州市残联直属的财政补助正处级事业单位，主要致力于为杭州市主城区户籍的成年的智力、精神二级及以上残疾人员提供托管、托养服务，兼顾康复、医疗、教育、培训和劳动就业等方面的内容。仁爱家园的医疗、护理及物业项目通过购买服务的方式，面向社会公开招标。其中的护理服务向杭州市绿康老年康复医院购买。同时仁爱家园与外包公司签订具体协议，将质量标准、考评细则纳入其中，并与外包方建立工作例会等长效机制。运作资金由政府全额拨款，并向未列入低保家庭或残疾人基本生活保障工程的一、二级残疾人员收取每人每月800元的费用，而对于列入低保或残障工程的残疾人员不进行另外收费，并给予政策补贴。所收人员在办理入托手续时需交纳每人2000元的保证金*资料来源：机构设置，杭州市残疾人托管中心官网，http://hzct.hzcl.org.cn/wwwroot/hzctcl/www/jgsz/.html，2015-11-12.。

杭州市启明星自闭症儿童康复中心则是2005年经杭州市民政局批准的非营利性民间组织，开办资金为15万元。其运作资金主要通过向患者提供服务收取费用、社会捐赠、政府补助等方式获得。主要接收的是3周岁—7周岁自闭症、广泛性发育障碍及其他弱能儿童。机构对服务对象的收费采取分类收费，即日托2000元每人·月，全托5000元每人·月，同时与壹基金合作提供海洋天堂计划——华南地区自闭症儿童关爱救助项目，即每人每月600元的康复救助金。机构广泛与社会志愿者合作，通过志愿者注册，对志愿者提供不同类型的针对性培训，在经中心初步培训、考核后，正式上岗*资料来源：中心简介，杭州启明星儿童康复中心，http://www.zjqmx.org/detail.aspx?newsID=46.html，2015-11-12.。

杭州圣爱自闭症康复中心是由杭州基督教青年会、浙江省基督教会共同发起创立的一个非营利社会服务机构，并得到中国基督教两会社会服务部的大力支持以及青岛以琳自闭症研究会所提供的专业培训和技术援助。其运作资金主要来源于社会组织浙江省基督教协会、杭州基督教青年会、乐清市基督教三自爱国运动委员会、香港那打素基金及一些个人的社会捐赠。机构主要通过14名固定工作人员及招募社会义工开展服务，并建立圣爱义工团，对义工建立档案，采取分散与集中结合方式组织义工活动。服务对象主要是患有自闭症的3—7岁儿童。服务对象的收费主要分为全天4000元每人·月和半天2800元·每人·月两种，食宿自理。押金4500元，训练结束后退还*资料来源：浙江圣爱自闭儿童康复中心机构简介，http://www.agapaoautism.org.cn/company.asp.html，2015-11-12。

三、三种机制及其优缺点

杭州市仁爱家园、杭州市启明星自闭症康复机构及杭州市圣爱自闭症康复机家机构的土地来源、资金来源、职工管理、主要支出等方面均存在差异，这些差异体现了社会政策实施过程中的政府主导机制、市场主导机制、社会主导机制这三种不同的机制影响(见表1)。

表1 不同主导机制下的机构基本要素比较

*表1系作者自拟，内容整合于各机构官网

第一种是政府主导机制，这种机制运作主体以杭州市仁爱家园为代表。仁爱家园整体体现公办特征，工作人员稳定、工作场地有保证、价格低，主要面向杭州市居民。第二种是市场主导机制，这种机制运作主体以杭州市启明星自闭症康复中心为代表。其主要特征即是市场化运作，尽量维持成本与收入的均衡。第三种是社会主导机制，这种机制运作主体以杭州市圣爱自闭症康复机构为代表。其特征即是发挥社会力量，依靠社会捐赠实现运营，并依托义工开展活动。

三种机制主导下的相应机构都是位于杭州市且致力于为患有精神障碍及智力残疾的患者及家庭提供基础的、专业的照料服务的组织，借助于这三家实体机构，政府、市场、社会三个主体在社会治理环境下，通过各有特色的运作机制在共同的目标导向下联系在一起，即发挥政府主导机制、市场主导机制、社会主导机制的优势，形成服务供给的复合网络结构，为精神障碍与智力残疾患者及家庭提供更完善、全面的照料服务。

通过比较可以发现三种机制不同的优缺点：政府主导的社会政策实施机制较为稳定与可靠，但对服务对象的地域局限性较大，并且主要是提供基本的护理服务；而市场主导的社会政策实施机制具有更大的开放性，自主与独立性较大，但主要问题在于其受市场影响，承担的风险较大，同时出于市场成本的考虑，对于场地及接收患者的要求多；社会主导的社会政策实施机制则体现了公民社会责任感，在社会基金会及社会组织的帮助下具有发展的长远性，但服务力量较弱，服务质量有待考察(见表2)。

表2 三种主导机制的优缺点比较

*表2系作者自拟

从理论层次分析，政府主导机制基于政府公权力背景，更具有合法性与权威性，并且在政府权威的支持下，对于类似精神残疾及智力障碍等特殊群体的基本公共服务供给更具有保障性，而其不足即在于政府及其制度层面的缺陷易造成特殊群体基本公共服务的供给漏洞。市场主导机制其优势在于以市场化为手段，通过高效的运作方式有针对性地为特殊群体提供专业服务，同时，发挥市场的自主竞争优势，链接资源，实现多方合作。另一方面，市场自身的劣势也影响机制载体自身的运行与发展，即其面临的不确定性及存在的自利倾向可能会偏离服务公共利益的最终目标。社会主导机制能够通过合作最大程度地发挥社会的力量，实现公民社会的自组自治，从而形成并提升公民社会领域的话语权，特别是特殊群体领域的话语权，例如本文中的精神残疾及智力障碍患者及其家庭这一群体。但其不足之处在于，社会力量还处于萌芽发展阶段，力量较弱，无法满足当前社会的巨大需求，且受制于政府及市场的强大力量，作为社会主导机制的载体，社会组织自身的职能定位亦不清晰，自身发展步履蹒跚。

四、政府购买服务对三种机制的整合

2008年，杭州向广州、上海等地学习并尝试政府购买服务政策，将市场运作模式引入到经济、社会及政府部门的行政事务中以促进社会参与公共事务治理，减轻政府财政压力，提高行政效率。社会组织成为服务类的重要供给方，从而使社会组织与政府的关系中增加了一层买方与卖方的契约关系。

在社会政策实施过程中，政府通过向社会、市场购买服务将三种不同的机制进行重构整合，形成了复合式网络化的社会政策实现机制。郁建兴教授提出，“所谓复合供给模型，是指在公共服务的供给参与方之间进行两次分工，初次分工是将服务规划者(提供者)和生产者相分离，并可产生多种典型的公共服务供给制度。二次分工是生产者将自己不能生产的服务，通过整合其他服务资源来组织生产，通过将分散的、异质性的服务与需求与非规模化的服务供给进行对接来间接满足服务需求。”[8]

根据《浙江省残疾人事业发展“十二五”规划》的精神，杭州市政府加强对杭州市精神残疾及智力障碍患者社会政策的实施。在为精神残疾及智力障碍患者提供照料服务的具体实施过程中，杭州市政府全额拨款仁爱家园，并对其进行行政性管理，同时，适当补助市场机制主导的杭州市启明星自闭症康复中心，并引导社会机制主导的杭州圣爱自闭症康复中心，从而在为精神残疾及智力障碍患者提供服务的过程中，形成政府主导机制、市场主导机制以及社会主导机制共同合作与共存的局面，形成公共服务的初次分工。

而在由杭州市政府主导的杭州仁爱家园具体运行过程中，为满足机构内不同入住成员的服务需求，杭州市仁爱家园向杭州绿康老年康复医院购买护理服务。杭州绿康老年康复医院是杭州市专业护理康复的民办非企业单位，通过跨区域连锁经营和管理形成了养老院-医院-护理院一体化的格局，创建了公建民营、民办公助、医养结合、康复养老助残的办院新模式，现拥有员工387人，经营和托管护理总床位1500张，并拥有多家医院*资料来源：单位介绍，杭州绿康老年康复医院，http://12559.zhaopin.job120.com/.html，2015-11-12.。

同时，杭州仁爱家园将机构内的物业等事务外包给专业机构，充分发挥政府部门的资源链接功能，利用社会机构各自优势，弥补政府机构的不足之处，共同为仁爱家园机构内的成员提供完善的照料服务，满足不同需求，这使得公共服务供给完成二次分工。

杭州市在为精神残疾及智力障碍患者提供照料服务的过程中大致形成一个复合型的社会政策实施机制。另一方面，政府、市场、社会三者共同合作，致力于精神残疾与智力障碍患者的社会福利，形成不同主体之间的网络化合作治理机制。

但是为精神残疾及智力障碍患者提供服务而形成的复合型网络化治理模式中并非没有漏洞。一方面，从服务对象的年龄要求来看，由于我国的社会福利与保障制度的历史影响，我国家庭政策发展的主要方向应该是“家庭化”，即基于家庭责任前提构建福利保障体系，通过强化家庭功能实现为公民提供福利和保障的目标。[9]因此，国家与政府提倡未成年精神残疾及智力障碍者由家庭承担抚养照料义务，而政府主办的仁爱家园等只接收在劳动年龄段内的工疗员，对其进行照顾、康复、培训。依据杭州市仁爱家园的工疗员接收标准，其要求是：(一)父母双亡，或单亲家庭，或一户多残家庭，本人年龄在18周岁以上的二级及以上智力、精神残疾人员。(二)父亲或母亲一方年龄在65周岁以上的二级及以上智力、精神残疾人员。(三)本人年龄在30周岁以上的二级及以上智力残疾人员。(四)本人年龄在60周岁以上的二级及以上精神残疾人员*资料来源：入托须知，杭州市残疾人托管中心，http://hzct.hzcl.org.cn/wwwroot/hzctcl/www/rtxz/20150205/297 e1e2e4b58a14a014b58 ac94de0006.html，2015-11-12.。另一方面，一般家庭并不具备专业的照料条件，对于低教育水平的父母，更是陷入求助无门的境地。

在这样的境况下，民办非企业性质的康复机构弥补了政府部门由于相关制度约束与观念的影响而造成的社会公共服务供给不足的现实景况。民办非企业机构主要接收3—7周岁的自闭症儿童及弱能儿童，为拥有经济能力而对此方面了解不足的家庭提供了途径，为这些孩子提供专业的康复与治疗，科学表明，越早进行治疗的孩子越有可能恢复正常并融入社会生活中。然而，在这一衔接过程中，依旧存在一个断裂区域，即18周岁以下的大龄儿童存在着无人接收的情况。

另一方面，从服务对象的地域来源来看，政府主办的仁爱家园对接收的服务对象的限制较大，要求是杭州市主城区户籍，智力、精神二级及以上残疾人员，经市残联指定医院确诊无传染病、严重心脏病、严重感染症、严重心脑血管疾病及糖尿病患者。而民办非企业单位康复中心对服务对象的接收则不会有太大的地域户籍的限制。杭州市启明星自闭症儿童康复中心不仅仅接收杭州市的儿童患者，也接收周边地区，例如湖州、嘉兴等地的儿童。然而，地域问题也使得服务对象的接收上受到较大局限。例如杭州市周边地区的县市或者经济水平较弱的地区，在这样的经济环境下，患者家庭本身已承担了较大的生活压力，同时自身教育文化水平也有限，无法科学照料病患，而市场主导下的机构的收费标准也超出了他们的承受范围，导致他们求助无门，甚至出现家长带着自己的患病孩子共同自杀的情况，而他们正是在现有社会政策实施机制下更迫切需要得到关注与照顾的群体。

五、社会政策实现机制的限度

任何一项事务皆有其发挥的前提条件或者说实现限度，复合型网络化的社会政策实现机制的限度主要包括政府财政压力方面、各实施主体的责任区分、服务质量分离、地方能够独立支配的财政权力有限，因而对于如此耗费巨大且效益回收慢的基础工程，地方政府难免心有余而力不足，这也可以为杭州市仁爱家园实施接收人员条件限制提供解释。

在实施主体责任区分与承担的制度规范方面，复合型网络化的社会政策实现机制中结合了政府、市场、社会三方的主体，具有主体的多元性，而面对的问题具有复杂性与多样性，这对于社会政策实现机制在具体实践过程中的责任区分与承担提出较大挑战，即如何保证政府在履行其监督责任的同时保障其他主体的自主性与独立性，充分发挥市场与社会的创造性与灵活性。当追问政府责任的同时，市场主体与社会主体亦需积极承担其应承担的责任。对于日益增加的社会组织与公众参与社会事务治理的现状以及政府、市场与社会之间的合作联系，我国的相应制度规范对于其中隐含的责任问题与风险问题还缺乏有效、准确的回应与界定，即制度跟不上现状。

责任主体的难区分，也导致实施过程中的绩效考核成为需要面对的问题之一。而政府与市场、社会的关系不清更为考核的主客体、考核标准等问题增加了难度。当前，我国的社会组织主要是业务主管单位与登记单位共同管理，且一些政府主导的社会组织的负责人便是由政府部门中的在编人员担任，同时伴随着党的领导的日益加强，党的力量在社会组织中也发挥着越来越重要的作用，那么对于政府主导的社会组织的考核的实际有效性或许还是值得商榷的。而这些问题更易阻碍复合型网络化社会政策实现机制的操作积极性。

在政府主导的社会政策实现机制中，政府的权力边界也是亟需理清的问题。权力往往存在内在的扩张性，孟德斯鸠曾说过，任何有权力的人，都易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有边界的地方为止。如何在社会政策实现机制中防止政府的主导力量压制社会及市场的力量、压缩市场与社会的发挥空间，亦是社会政策实现机制的限度之一。

六、结 论

随着公民社会的发展，在国家治理体系与治理能力现代化的指导与要求下，政府、市场、社会形成了共同协作共同治理的社会环境，社会政策的实施也力求实现三者的合作从而为社会弱势群体提供更完善更全面更可靠的社会保障与社会服务。在市场经济发展与改革的现实背景下，政府购买服务作为一种实践促进三种机制之间的合作，在市场运作模式下，它既保证了社会公正的实现，又相对于以前统揽型政府减轻了压力，提高效率，使得社会政策的实施更加有效益。同时，通过向社会组织购买服务进一步促进了社会组织的发展。虽然，在现阶段整个机制的实施过程中还存在着制度漏洞或无法顾及到的社会群体，但我们相信随着社会不断发展，社会政策实施将覆盖更全面的领域与群体。

当下，我国政府应首先着眼于自身职能的定位，并在此基础上，衔接好政府、社会、市场，为社会底层的弱势群体提供最基本的公共服务，覆盖有真实需求的每一个弱势个体。在具体实施过程中，可以立足本土特点，借鉴我国香港地区的经验，在整笔拨款资助社会组织的同时适当合理对社工人员进行管理，通过完善制度与规则，为社会及市场提供有保障、规范及包容的发展空间。同时，理清政府、市场、社会在相互协作中的关系。另一方面，欧美国家的社会政策实施过程中的运作方式也可为当前我们的政策实施提供一些启发。在经历了新公共管理改革后的欧美国家将市场理念与机制引入公共服务供给过程中，在追求高效的同时也带来一些负面作用，而现在英国则通过以工作换福利的总体思路对社会进行投资，在新政策范式下植入社会投资战略。[10]而对于智障与精神残疾患者家庭，可积极引导其建立家庭互助群体，通过同一群体之间的相互联系与帮助形成更切合的网络补丁。

在理论层面，当前我们对于社会弱势群体特别是智障与精神残疾患者及其家庭的生存状态与政策保障等相关研究甚少，而由于社会对于这一特殊群体的不了解导致其更易受到忽视。同时，对本文中提到的复合型网络化社会治理模型在实际操作中的广泛性及其受到的限制条件也需要更深入的实证研究以验证及修正。例如，在项目制操作过程中，复合型网络化的社会政策实现机制是否会导致掮客型实施主体，即作为项目承包方的主体在项目制操作过程中多方申请资助以满足自身需求？

[1]李迎生.国家、市场与社会政策：中国社会政策发展历程的反思与前瞻[J].社会科学，2012(9).

[2]严强.公共行政学[M].北京:高等教育出版社,2009.

[3]吴忠民.从平均到公正:中国社会政策的演进[J].社会学研究,2004(1).

[4]王思斌.改革中弱势群体的政策支持[J].北京大学学报(哲学社会科学版),2003(6).

[5]顾昕.社会政策变革与中国经济发展模式转型[J].国家行政学院学报,2012(6).

[6]王春福.政策网络与公共政策效力的实现机制[J].管理世界,2006(9).

[7]郁建兴.中国的公共服务体系:发展历程、社会政策与体制机制[J].学术月刊,2011(3).

[8]郁建兴,吴玉霞.公共服务供给机制创新:一个新的分析框架[J].学术月刊,2009(12).

[9]陈卫民.我国家庭政策的发展路径与目标选择[J].人口研究,2012(4).

[10]Van Kersbergen,K & A.Hemerijck.Two Decades of Change in Europe:The Emergence of the Social Investment State [J] .Journal of Social Policy,2012(3):475-492

(责任编辑：黄俊尧)

浙江省哲学社会科学规划项目《浙江省社会组织规制的政策工具研究》(13ZJQN061YB)的阶段性成果。

D632.1

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1243(2016)01-0051-006

作者：黄红华，浙江工商大学公共管理学院副教授，博士，主要研究方向：政府体制、社会政策；时秋云，浙江工商大学公共管理学院行政管理专业硕士研究生，主要研究方向：社会组织。邮编：310018