服务改革发展 积极主动作为共同描绘会计事业宏伟蓝图

财政部党组成员、部长助理　赵鸣骥

（2016年9月27日）

服务改革发展积极主动作为共同描绘会计事业宏伟蓝图

财政部党组成员、部长助理赵鸣骥

（2016年9月27日）

一、服务发展大局，“十二五”时期会计工作取得显著成绩

“十二五”时期是我国发展很不平凡的五年。面对错综复杂的国际环境和艰巨繁重的国内改革发展稳定任务，五年来，在财政部党组的坚强领导下，在会计司的精心组织下，在全国各级财政部门的大力配合下，在广大会计人员的积极参与下，我国会计工作紧紧围绕服务经济社会发展大局，进一步解放思想、坚持开拓创新，会计改革与发展取得了明显的成绩，圆满完成了“十二五”时期会计改革与发展的主要目标和任务。

（一）会计法律法规体系逐步完善。进一步完善会计法律法规体系，形成了以《会计法》《注册会计师法》两部法律为核心，以国务院《总会计师条例》《企业财务会计报告条例》两部法规为指导，以《会计基础工作规范》等部门规章为支撑，以若干配套会计管理规范性文件为补充的较为系统完善的会计法律法规体系。五年来，我们深入贯彻落实依法治国基本方略与简政放权要求，推动修订《注册会计师法》，积极修订《会计从业资格管理办法》《会计师事务所审批和监督暂行办法》《代理记账管理办法》等多项会计规章制度，取消了境外会计师事务所驻华代表机构审批和中外合作会计师事务所设立审批，下放了会计从业资格认定审批、境外会计师事务所临时执业审批、代理记账机构设立审批等多项会计行政审批事项，进一步放宽市场准入门槛，激发市场活力，提高监管效率。同时为充分调动基层财政部门，特别是基层会计管理机构的工作积极性，印发《关于加强和改进基层会计管理工作的指导意见》，推动基层会计工作更好地服务经济社会发展。

（二）会计标准体系建设取得新突破。基本建成与社会主义市场经济相适应，与国际会计审计准则实质趋同的中国会计标准体系。“十二五”期间，我们积极推动落实《中国企业会计准则与国际财务报告准则持续趋同路线图》，进一步健全企业会计准则体系，推动小企业会计准则全面施行，为各类型企业服务经济社会发展，以及贯彻落实“走出去”“一带一路”以及“中国制造2025”等战略提供了会计技术支撑。落实党的十八届三中全会《决定》提出的“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”的部署和要求，按照国务院批转财政部的《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》，大力推动政府会计改革，发布了《政府会计准则——基本准则》，进一步规范政府会计核算，为编制权责发生制的政府综合财务报告奠定了核算基础。按照党的十八届四中全会《决定》关于“对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用”的部署和要求，发布了《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》，加大行政事业单位内部控制建设力度，进一步规范权力运行，加强权力制约，有效防止权力滥用；此外，积极推动我国主板上市公司和中央企业有效实施企业内部控制规范。按照楼继伟部长对管理会计工作的指示精神，全面启动管理会计体系建设，发布了《关于全面推进管理会计体系建设的指导意见》，推动建立管理会计理论体系、指引体系和专家咨询机制，管理会计大发展的时代已经到来。企业会计准则通用分类标准不断完善，并在大型中央企业、银行和保险公司平稳实施；发布实施《企业会计信息化工作规范》，为实现会计资料无纸化奠定了基础。

（三）会计人才建设取得新进展。初步形成以会计职业胜任能力框架为指导，能够有效提升会计队伍业务素质和诚信水平，统筹推进各级各类会计人才队伍相互衔接、逐级递进、协调发展的会计人才培养、选拔和评价体系。会计人才队伍建设是会计管理工作的重要抓手，“十二五”时期，我们统筹推进各级各类会计人才队伍协调发展。一方面，突出高端引领，以全国会计领军（后备）人才培养工程为核心，大中型企事业单位总会计师素质提升工程以及特殊支持计划为补充，加大高素质、复合型会计人才的培养力度。会计领军（后备）人才培养工程实施十年来，累计招收35个班1422名学员，先后有507名学员顺利毕业，先后招收特殊支持计划两期共17名学员。此外，全国30多个省级财政部门因地制宜，开展了各具特色的会计领军人才培养工作，招收了近5000名省级会计领军学员。一个层次递进、相互衔接、各有侧重、辐射全国的高端会计人才培养体系初步显现。另一方面，加大对会计从业人员以及初、中级会计人员的培养力度，持续打造多形式、分层次、广布局、重质量的会计人才培养平台。稳步推进会计专业技术资格考试方式改革，大力推进初级资格无纸化考试和中级资格无纸化考试试点。截至2015年底，全国会计从业人员数量达到2000万人左右，其中具备初级资格会计人员374万人，具备中级资格会计人员161万人，具备高级资格会计人员12万人，较2010年有显著增长。

（四）注册会计师行业规范健康发展。注册会计师行业管理牢牢把握贯彻落实《国务院办公厅转发财政部关于加快发展我国注册会计师行业若干意见的通知》（国办发〔2009〕56号）的工作主线，在创新行业管理体制机制、提升行业地位影响、服务行业做强做大等方面实现了一系列突破，出台了一系列促进行业规范健康发展并发挥注册会计师市场主体地位的规范性文件，推动了大中小型会计师事务所协调发展，我国会计师事务所组织形式逐渐优化、业务范围不断扩展、角色定位逐步升级、结构布局日趋合理、监管体系日益健全，为注册会计师更好发挥职能、提高服务质量、促进经济社会健康发展提供了强劲的支撑。截至2015年底，全国共有会计师事务所8300多家（含分所），执业注册会计师10万余人，行业从业人员超过30万人。2015年，全行业实现总收入约690亿元，五年内净增315亿元，年收入超过20亿元的事务所达6家，过10亿元的事务所达12家；行业所服务的企事业单位和其他组织由“十二五”期初的350万家增至420万家。

（五）会计理论研究成果丰富。初步形成了能够适应社会主义市场经济发展要求，基本满足会计改革与发展需要，对会计教育和会计实务具有一定指导作用的会计理论研究体系。“十二五”期间，我国的会计理论研究机构和学者在财务会计、政府会计、管理会计、环境资源会计、内部控制、会计信息化等多领域取得了丰富的研究成果，为会计改革与发展注入了理论动力。会计理论研究的范式和方法不断创新，学风扎实稳重。会计名家培养工程深入开展，截至2015年底，共有30名学者入选培养工程。

（六）会计国际交流与合作全方位开展。我国有关会计标准体系获国际认可，中国会计国际话语权和影响力不断提升。“十二五”时期，我们积极参与国际财务报告准则基金会、国际公共部门会计准则理事会、可扩展商业报告语言国际组织理事会、国际综合报告委员会等机构各个层面事务，争取到席位并获得连任，同时在这些机构中承担重要责任。此外，我们还积极参与到各类国际会计标准的制定过程之中，积极向国际会计界传递“中国声音”。通过亚洲—大洋洲会计准则制定机构组、中日韩会计准则制定机构会议、新兴经济体工作组，以及中欧、中美、中法等多个多边、双边合作机制，广泛开展会计各领域的交流与合作。会计学术国际交流活动日益频繁，中国会计行业的国际地位和影响力全面提升。

“十二五”时期会计管理工作取得的成绩来之不易，积累了弥足珍贵的经验，这是财政部党组正确领导的结果，是全国各级财政部门共同努力的结果，是社会各个方面大力支持的结果，也是广大会计人员积极奋斗的结果，需要我们继续坚持，并发扬广大。总体而言，有以下几个方面：

一是坚持加强组织领导。加强组织领导是开展会计管理工作的基本保证。五年来，各级财政部门和中央有关主管部门更加重视会计工作，逐步形成了“自上而下、统筹规划；自下而上、执行反馈”有效的闭环会计工作实施机制。组织领导的加强，也为推动政府会计、管理会计、内部控制、会计信息化等工作更多参与到单位的经营、管理、决策活动中创造了良好的条件。会计行为和信息的规范、会计服务水平的提升以及会计管理职能的加强，为经济社会发展提供了强大的保障。

二是坚持全面深化改革。全面深化改革是开展会计管理工作的必由之路。全国各级财政部门积极贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，以及党中央、国务院和财政部党组对会计工作的指示精神，解放思想、开拓创新，在多项会计改革与发展的工作中取得突破。例如，云南、吉林、大连等地创新政策推行模式，按照先试点、再总结、后推广的方式，推动内部控制规范在行政事业单位和企业落地生根；浙江、黑龙江、湖北等地创新政策实施工作机制，联合相关部门单位，建立“对口帮扶”工作机制，积极推动管理会计体系建设，收到明显成效；广西、山东、宁波等地创新培训手段，大力开展领军人才建设，并将领军人才培养面向下延伸至县级。

三是坚持依法依规管理。依法依规管理是开展会计管理工作的内在要求。围绕党的十八届四中全会作出的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，严格按照《会计法》《注册会计师法》赋予的职责和权限开展会计管理工作。在此基础上，按照简政放权和商事制度改革的要求，取消和下放了一批行政审批事项，进一步激发了市场活力。例如，甘肃、陕西、重庆、厦门等地紧密围绕《会计法》，建章立制，纷纷出台地方性会计管理制度，加强对会计机构和人员的管理；青岛、深圳、广东、福建、上海、江苏等地大力推进会计师事务所和代理记账机构等会计中介机构行政审批事项改革，为会计中介机构服务“大众创业、万众创新”提供了良好的营商环境。

四是坚持科学民主决策。科学民主决策是开展会计管理工作的根本方法。会计工作的政策导向强、专业水平高、社会影响广，各项会计管理工作的决策需要体现出政治性、科学性和民主性。过去五年里，我们始终围绕国民经济改革与发展的大政方针，不断提升政策制定的专业水准，引入专家咨询机制，同时秉承公众参与、集体研究、社会公示等原则，充分保证公众利益诉求。

五是坚持强化沟通协调。强化沟通协调是开展会计管理工作的重要手段。“十二五”时期，我们始终坚持协调推进的原则，主动沟通联系，注重协调配合，着力于会计的改革与发展，既注重关键领域的突破，也保证日常基础工作的运行；既有各级财政部门内部自上而下的纵向管理配合，也有跨部门会计监管机构横向工作协调。沟通凝共识，协调保发展。我们在协调配合方面付出的努力也赢得了监管部门、有关单位等社会各界的支持和理解。

六是坚持全面开放合作。全面开放合作是开展会计管理工作的发展方向。改革开放30多年，我国已经由“请进来”逐渐转变为“走出去”。我国的企业会计准则在与国际财务报告准则持续趋同的过程中，逐步实现良性互动，我国在国际会计界的话语权和影响力得到稳步提升。

以上六个方面经验不尽全面。据我了解，全国还有很多基层单位在实践过程中形成了很多典型的经验和做法。在接下来的会议中，大家还要研讨、总结、交流，在此我不一一赘述。希望这些典型的经验和做法能够一直传承下去，不断地为我国会计改革与发展、财政中心工作以及国家经济社会发展注入新动力。

诚然，在成绩面前，我们也应正视不足和差距，在行动中增强看齐意识，改进不足、补齐短板，力争在“十三五”时期实现新的重大突破。总体而言，当前我国会计工作存在以下几方面不足和差距：

（一）会计法治建设同全面依法治国要求相比仍有差距。全面依法治国要求我们形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系。与之相比，目前我国会计法治建设存在如下差距：一是《会计法》《注册会计师法》滞后于会计改革与发展，会计工作中出现的一些新情况、新问题、新要求亟待通过立法予以规范。二是整个社会的会计法治意识有待加强，特别是一些单位负责人出于粉饰业绩、虚构政绩等非法目的，授意、指使、强令会计人员编造虚假财务报表，甚至对坚持原则的会计人员进行打击报复。三是对会计违法行为的处罚以经济处罚、行政处罚为主，且处罚金额较低，会计违法行为所应承担的民事责任不明确，导致问责机制偏软、违法成本偏低、法律威慑不足，不利于有效遏制会计违法行为的发生。

（二）会计标准体系建设同经济社会发展要求相比仍有差距。伴随着社会经济活动各种新业态的不断涌现，传统商业模式、交易手段、结算方式等正发生着深刻变革，并对会计核算提出了新的挑战。相比之下，我们在会计标准建设方面存在如下不足：一是会计标准建设对新商业模式、新交易类型的响应不够，对资本市场中出现的新情况、新问题的回应不强，对全面深化改革中的新要求、新理念的支撑不足，有关会计标准服务我国经济社会发展的能力亟待增强。二是对有关会计标准的理解有偏离、执行有偏差的现象仍时有发生，需要切实加强对有关会计标准实施的分类指导。三是对有关会计标准的执行效果仍缺乏有效的跟踪评价机制，会计标准的制定完善与执行检查脱节，未能形成“制定—实施—评估—再完善”的会计标准建设的闭环。

（三）会计人才建设同日益提高的高端人才需求相比仍有差距。主要表现在：一是我国会计从业人员总体数量庞大，目前已经接近2000万人，但适应经济社会发展要求，熟悉市场规则、善于经营管理、精通会计标准、具备较强外语能力的高端会计人才仍严重缺乏。二是我国会计人员的知识结构仍较为单一，绝大多数会计人员的能力素质仍主要停留在核算、做账、编表等基础性会计工作层面，尚未完全突破财务会计范畴，会计人员的能力素质也面临着全面转型升级的压力。

（四）会计服务行业发展同现代服务业发展要求相比仍有差距。会计服务行业是现代服务业的重要组成部分，相对于其他服务行业，会计服务市场的活力尚未全面有效激发，主要表现在：一是会计服务市场的业务范围有待扩展，大部分会计师事务所的业务仍以审计鉴证为主，代理记账机构的业务主要集中在代理核算、报税等传统业务，业务创新程度、辐射面不够。二是会计服务“走出去”步伐明显滞后于中国资本“走出去”脚步，海外市场拓展能力明显不足，与“一带一路”战略实施后日益增强的国际商业需求形成明显反差。

（五）会计理论研究水平同会计改革发展需求相比仍有差距。主要表现在：一是会计理论与会计实践的结合不够紧密。近年来财政部大力推进多项会计改革，会计实践涉及多项新的领域，但在这个过程中，会计理论研究的先导作用未能有效发挥，对重大会计改革的理论支撑作用不够明显。二是对经济社会发展中的重大问题关注不够。党的十八大以及十八届三中、四中、五中全会对一些重大的会计理论问题作了点题，如“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”、“推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度”、“强化内部流程控制，防止权力滥用”等，但会计理论界对这些相关问题的关注还不够，有价值、能够有效指导实践的理论研究成果还很少。

（六）会计国际影响力同中国大国地位相比仍有差距。经过30多年的改革开放，我国已经获得国际认可的大国地位。相比较而言，我国会计的国际影响力与我国的大国地位还不相符，主要表现在：我国在有关国际会计标准制定机构中拥有的席位仍然不多，对国际会计标准制定的影响力有限，未能充分体现我国在全球经济发展中的重要地位。

面对上述六个方面的差距和不足，我们要进一步增强忧患意识和创新意识，围绕差距和不足更加积极主动作为，以更加强烈的责任感和使命感，积极应对各项挑战，切实提高会计工作服务发展大局的能力。

二、增强大局意识，积极推动会计工作转型升级

观大局、明大势，方可谋大事。习近平总书记强调“必须牢固树立高度自觉的大局意识，自觉从大局看问题，把工作放到大局中去思考、定位、摆布”。具体到会计上，我们也要把会计管理工作放到“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，放到服务经济社会发展大局中去思考、去统筹。当前，我国发展仍处于大有可为的重要战略机遇期，也面临诸多矛盾叠加、风险隐患增多的严峻挑战。总体来看，“十三五”时期，我国会计改革与发展既面临难得的历史机遇，也面临诸多风险挑战：党中央、国务院和财政部党组对会计工作提出了很多新的要求，信息技术的进步给会计工作带来了很多新的影响，全球一体化进程加速让会计工作产生了很多新的变化，国家治理体系的逐步升级使会计工作出现了很多新的革新。我们要充分考虑会计工作面临的这些新要求、新形势和新挑战，准确预判未来的发展趋向。我初步考虑，“十三五”时期，我国会计工作的总基调是推动实现会计工作转型升级。具体来讲，会计工作正面临以下六个方面的转型升级：

（一）会计工作的职能由以核算为主向核算与管理并重转型。会计只有深入参与管理、服务决策，才能得到广泛的社会认可。一段时期以来，我国在推进会计标准建设、会计理论研究和会计实务等方面，侧重于会计核算，主要是为外部相关单位和人员提供并解释历史会计信息，考虑外部投资者、社会公众和外部审计较多，而利用有关信息参与内部经营决策、加强管理方面的作用发挥不够充分，会计的管理职能作用还有待充分发掘和利用，无法适应当前经济社会发展和财政中心工作的需要。为此，近年来，财政部大力推进管理会计体系、内部控制规范体系、会计信息化标准体系和会计基层基础管理建设。“十三五”期间，随着会计管理职能的深入发展，要逐步实现会计工作由以核算为主向核算与管理并重转变，推动会计工作的转型升级。

（二）会计工作的服务领域由主要服务于企业和资本市场向同时服务于经济社会发展和财政中心工作转型。会计改革与发展要牢固树立全局理念，会计工作的服务领域除了服务于微观层面的企事业单位和资本市场健康发展外，还要同时服务于宏观层面的财政中心工作和经济社会发展。比如，贯彻落实党的十八届三中全会提出的“推进国家治理体系和治理能力现代化”的要求，我们要加快推进政府会计改革，建立健全政府会计准则制度体系，为编制权责发生制政府综合财务报告和完善政府财务报告体系奠定基础。又如，从今年开始，我国着力推动供给侧结构性改革，特别是“三去一降一补”、处理“僵尸企业”、营改增等改革任务，涉及到企业的兼并重组、债务处理、政府补助、破产清算、增值税缴纳等许多会计处理问题，需要我们坚持问题导向，主动作为，研究制定相关会计规定。再如，根据党的十八届四中全会关于“对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用”的要求，我们要全面推进行政事业单位内部控制建设，促进行政事业单位内部治理水平和权力运行效能的不断提高，推动建设人民满意的服务型政府。总之，会计服务正在由以主要服务于企事业单位的单一格局转向同时服务于政府、企事业单位、社会组织和广大会计人员的多元化格局，这种转变也对会计工作的全局性、主动性、针对性等提出了新的更高要求。

（三）会计信息的服务对象由主要服务于单位外部信息使用者向同时服务于单位内外部信息使用者转型。随着会计工作职能和服务领域的转型升级，会计信息的服务对象也在发生着变化。前一段时间我去湖北调研时，曾接触到一家会计中介服务机构，这个机构建立了一个共享云平台，运用大数据分析工具，对共享平台上积累的代理记账中收集的海量数据进行深入分析，形成区域性的市场供求状况、投融资、行业利润率、税收、工资性收入、研发投入、创新成果等各类信息，除被代理记账企业外，有关政府部门、金融机构、企业、个人也可以登录这个共享平台，直接查询需要的相关信息。随着大数据和云计算的广泛应用，会计信息的服务领域进一步拓展。

（四）会计工作的手段由手工操作和分散化管理向信息化、网络化和集成化管理转型。三十多年的改革开放历程中，会计工作经历了由手工记账到会计电算化，再到会计信息化的不同阶段。在信息化时代，信息技术突飞猛进的发展将推动我们实现从会计的手工操作和分散化管理逐步向信息化、网络化和集成化管理转变。我在湖北调研期间了解到，中石油湖北销售公司通过建立预算、资金结算、财务核算“三算合一”的财务共享管理中心，会计核算人员大幅压缩，由838人减少为30多人；工作效率明显提升，人均核算加油站数量由10个增加到26个，业务报账处理时间从3天缩短为1天；核算质量显著提高，人工审核和判断的工作量下降60%，累计纠正或退回各类不规范业务977笔，计6780万元。目前我国许多单位正在借助于信息技术手段逐步提升会计工作的效率和水平。但是，我国会计信息化发展水平仍不均衡，有些单位使用的会计软件从实质上仍然是会计核算软件，且未与其他业务系统有机融合，无法为单位管理决策和资源科学配置提供有效支持。今后，我们还要积极引导有关企事业单位建立健全会计信息系统，实现会计与业务活动的有机融合，推动会计工作的转型升级。

（五）会计管理体制的转型由财政部为主的直接管理向以注重发挥地方、部门、行业组织作用的间接管理转型。体制问题是影响会计改革与发展的根本性、全局性问题。我国《会计法》明确我国实行“统一领导，分级管理”的会计管理体制，这一体制为全国的会计管理工作的有效运行奠定了坚实的基础。近日， 国务院发布了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，明确提出要科学合理划分中央与地方财政事权和支出责任。具体到会计管理工作，我们要在坚持“统一领导，分级管理”的基础上，进一步完善职责划分，形成中央领导、合理授权、依法规范、运转高效的会计管理体制。同时，要协调调动部门、行业组织等各方面力量，充分发挥会计工作为经济社会健康发展的保驾护航作用。

（六）会计管理的工作机制由单打独斗向注重发挥各方面力量、联合协同管理转型。机制问题是影响会计管理工作效率和效果的紧要问题。随着会计工作逐步深入到社会经济发展、国家治理体系和企事业单位内部管理的各个方面，需要全国各级财政部门具有重沟通、重协调、重合作的意识，主动加强与有关监管部门和有关单位的沟通协调，借助于外力和外脑，寻求社会各界的支持和配合。一方面，会计工作的决策机制已经逐步向科学化、民主化积极迈进，财政部已经组建了政府会计准则委员会、会计标准战略委员会、管理会计咨询专家、内部控制标准委员会、会计信息化委员会等专家决策机制，外部专家已经成为会计工作决策不可或缺的重要力量；另一方面，与中组部、人社部、教育部、证监会、银监会、保监会和国资委等部门建立了有效的合作交流机制。比如，财政部与证监会、国资委等部门建立了“企业会计准则实施联席会议”，有序推进企业会计准则的实施工作。此外，各地财政部门在各项工作中能够主动沟通联系当地的人社、金融、审计、税务、国资等部门，紧密配合，形成合力，一个“上下联动、左右互动、相互配合、相得益彰”的会计管理工作机制正在逐步形成。

三、积极主动作为，以更加奋发有为的干劲绘就“十三五”宏伟蓝图

服务发展大局，会计工作大有可为。在全面客观总结“十二五”期间会计改革与发展取得的成绩与存在的差距，认真分析当前会计管理工作面临的机遇与挑战的基础上，我们要深入思考、科学设定“十三五”时期会计改革与发展的方向和目标，并按照问题导向的原则，探寻实现目标的合理路径，明确“十三五”时期会计改革与发展重点任务，推动我国会计行业的全面、协调和可持续发展。这是我们今天在座者的庄严责任和神圣使命。

（一）明确指导思想。今后一个时期，会计改革与发展的指导思想是：高举中国特色社会主义伟大旗帜，全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，以“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局为统领，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，紧紧围绕经济社会发展和财政中心工作，全面加强会计法制建设、会计标准建设、会计人才建设、会计服务市场建设、会计理论建设，进一步健全完善会计管理体制和机制，全面推动会计转型升级，为全面建成小康社会服务。

（二）规划发展目标。未来五年，会计改革与发展的总体目标是：建立健全与社会主义市场经济相适应的会计体系，深入推进会计工作法治化、信息化、现代化。我初步考虑，主要包括四个方面的具体目标：

一是会计法制和会计标准体系更加科学。修订《会计法》《注册会计师法》及其配套法规、规章，完善会计监管、行政执法机制，切实落实单位负责人对本单位会计工作的主体责任，进一步规范会计秩序,提高会计信息质量和注册会计师审计质量；完善企业会计准则体系，建立政府会计准则制度体系，加强管理会计体系建设，全面推行内部控制规范体系，加强其他会计审计标准体系建设，大力推动各项会计审计标准体系的贯彻实施。

二是会计工作转型升级取得实效。积极适应社会发展需要，进一步夯实会计基础工作，积极融合新技术、新手段，推动会计核算技术的优化升级；以建设管理会计体系为抓手，引导、推动管理会计广泛应用；探索会计信息资源有效利用机制，进一步推动各单位会计信息化水平不断提高；加强政策引导、经验交流，不断强化会计工作在信息利用、资本运营、价值管理、内部控制、风险防范等方面的职能作用；鼓励和引导会计师事务所拓展业务领域，着力发展高端、增值服务，推动会计服务业转型升级。

三是会计工作者执业能力明显增强。完善会计继续教育、会计人才评价等政策并发挥其导向作用，促进广大会计工作者知识结构进一步优化、职业道德素养进一步提高、执业能力和服务水平进一步提升，培育造就结构合理、素质优良的会计人才队伍。

四是会计管理体制更加完善。按照依法行政要求，进一步理顺中央、地方、部门、行业组织（团体）在会计管理方面的权责关系，进一步健全、完善以间接管理为主，法律手段、经济手段与行政手段并用，有利于发挥各方面积极性和创造性的会计管理体制。

（三）改进工作方法。深化会计改革与发展要积极改进工作方法，切实做到“五个坚持、五个加强”。

首先要做到“五个坚持”：

一要坚持创新引领。创新是引领会计改革与发展的第一动力，发展动力决定了会计改革与发展的速度、效能和可持续性。中国会计改革经过30多年，已进入深水区，有很多难点需要攻克，会计行业必须不断推进制度创新、机制创新和理论创新，更新发展理念，消除体制障碍，破解工作难题，为会计改革与发展提供持续动力。

二要坚持文化传承。中华民族是一个兼容并蓄、海纳百川的民族。在漫长历史进程中，中国会计不断学习借鉴他人的好东西，在总结实践创新中，形成中国独特的会计文化。会计行业必须坚持和弘扬中国特色社会主义“道路自信、理论自信、制度自信、文化自信”，认同与尊崇中国会计行业的传统文化、传统思想价值体系，正确处理好继承与发展、借鉴与创新、趋同与互动的关系，切实提高中国会计行业竞争软实力。要坚持马克思主义的方法，采取马克思主义的态度，坚持古为今用、推陈出新，有鉴别地加以对待，有扬弃地予以继承，取其精华、去其糟粕、创新发展。要深入挖掘会计文化资源，实施优秀会计文化传承工程和保护工程，要讲好中国会计故事，传播好中国会计声音，做好“中国会计强国梦”的宣传教育，大力弘扬以诚实守信为核心的会计精神和以改革创新为核心的时代精神。要在趋同和互动中，尽快从相“加”阶段迈向相“融”阶段，从“你是你、我是我”变成“你中有我、我中有你”，进而变成“你就是我、我就是你”。

三要坚持发挥主体作用。会计工作的主体涉及方方面面，财政部主管全国的会计工作，地方各级财政部门管理本行政区域的会计工作，各行业主管部门管理和指导本行业的会计工作，各单位承担着组织实施本单位会计工作的职责，各级审计、税务、银行监管、证券监管、保险监管、国资监管等部门在各自领域依法实施会计监管，注册会计师等会计服务机构有效发挥会计鉴证和咨询服务作用，高等院校、科研机构、学会组织发挥着培养人才、理论研究、学术交流、知识普及等重要作用。要实现“十三五”规划确定的会计改革与发展目标，就要充分发挥各方的主体作用，落实各方的主体责任,有效协调整个行业增进互信、形成合力。财政部会计司要发挥好统筹作用，协调好上下左右的关系，为相关各方发挥职能作用创造有利环境，形成促进提高会计信息质量和会计行业整体服务效能的科学管理机制；地方各级财政部门会计管理机构、行业（部门）单位既要积极配合财政部会计管理工作，下好全国一盘棋，说好“普通话”，又要结合本地实际，说好“地方话”，因地制宜探索创新发展路径,争取新常态下的新作为、新提升、新发展，形成充满活力的地方会计管理新模式，特别是要根据本地实际情况研究制定本地区（部门）单位的“十三五”规划或配套措施，推动“十三五”时期的各项会计改革任务落实落地；各级行业协会要努力提高科学管理的水平和效率，积极配合财政部门落实好规划的各项改革任务；会计学会要坚持为会计工作服务，为提高会计人员素质服务，为会计科学决策服务，推动开放型、枢纽型、平台型学术组织建设，促进会计研究繁荣发展，促进会计知识普及与推广。

四要坚持借力集智。各级财政部门要善于发挥各方面会计人才的积极性，共同为推动会计事业的发展凝心聚力。要多与外部专家沟通，开门问政，总结和吸收良好的意见和建议。要建立健全专业委员会和咨询专家制度，跟踪研究会计准则、会计制度、内控规范实施情况和实施效果。要充分发挥会计领军人才的作用，服务行业建设和单位会计工作。要加强会计监管的信息共享与工作协调，群策群力，共同加强会计监管。

五要坚持服务为本。为单位会计工作和会计人员提供充分、优质、高效的公共产品和公共服务，是财政部门的重要职责，也是生命力所在。要按照国务院关于简政放权、放管结合和转变政府职能的要求，进一步深化会计行政审批事项改革，加强对会计从业资格、会计师事务所、代理记账机构等审批事项的事中事后监管，提升监管效能，为各类市场主体营造公平竞争的发展环境。地方各级财政部门要把提升服务能力和水平摆在重要的位置上，结合实际改进和完善服务工作。要加强与服务对象的联系，及时了解、掌握他们的意见、建议、诉求和呼声。要进一步推动会计管理信息化建设，打破信息孤岛，建立全国统一的会计信用平台。要进一步简化办事流程、优化服务，让群众少跑腿、信息多跑路，着力解决服务群众“最后一公里”的梗阻问题。

其次，要做到“五个加强”：

一要加强会计管理体制机制建设。转变政府职能是深化行政体制改革的核心。财政部门会计管理机构应该做什么？不应该做什么？政府、市场、社会各自的边界在哪里？哪些事应当各自分担，哪些事应当共同承担？这是摆在我们面前的重大课题。改革开放30多年来，我们已经建立起了会计管理机构、行业组织、考评机构、教育培训机构和学术团体之间分工明确、运转高效、协调通畅的会计管理体制和工作机制，初步形成了政府监管、行业自律、社会监督和单位内控各有侧重、协调发展的会计监管体系，有力地支持了经济社会的快速发展和现代化建设。但必须看到，在新形势下，经济社会发展对会计工作提出了新的更高要求，会计管理体制机制还存在诸多不适应、不完善、不满足之处。例如，会计法律法规体系还有待健全完善，会计行政审批改革还没有完全到位，重管理轻服务、重审批轻监管的局面还没有从根本上扭转，监管缺位与监管过度同时并存，监管力量不足、监管手段欠缺、监管效果不明显，会计管理服务单位会计工作和会计人员的能力还不足，群众对政务公开不及时、不全面，办事效率低也有不少意见。实事求是地说，会计管理体制机制建设的“最后一公里”还不够畅通。只有全面推动会计管理转型升级，才能有效发挥会计在促进经济社会发展中的基础性作用。

二要加强基层基础。做好会计管理工作的关键在基层管理，重点是基础工作。地方各级财政部门会计管理机构，特别是市、县一级会计管理机构是会计管理工作的主体，肩负着落实各项会计管理政策措施的重任。地方各级财政部门会计管理机构要明确定位，认真履职，要把该承担的职能承担起来。仅仅是组织考试还不够，会计工作的各个方面，比如会计法制建设、会计标准实施、会计人员管理等都要统筹兼顾、抓好落实。要牢固地树立服务基层的观念，紧紧围绕地方的中心工作加强服务，提高基层会计管理工作的水平。

三要加强队伍建设。全面深化会计改革、推动会计事业发展，离不开一支信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁的会计管理干部队伍。总体来看，我们的会计管理干部队伍素质不断提高、结构明显改善，基本适应事业发展需要，特别是有大批优秀年轻干部正在成长起来。但是，受多方面因素影响，一些同志的思想、观念和知识出现老化，跟不上形势的发展，不能很好地适应工作的要求。财政部高度重视当前基层会计管理干部建设中存在的突出问题，计划在“十三五”时期进一步加强对基层各级财政部门会计管理机构负责人的培训工作，逐步形成面向基层会计管理干部的垂直培训与新政策新制度专项培训相结合的培训机制,大力提升会计管理干部的素质和能力。各地方财政部门也要针对干部的知识空白、经验盲区、能力弱项，开展精准化的理论培训、政策培训、管理培训、法规培训和制度培训，突出培训的针对性和实效性，增强他们投身会计管理工作的责任感和使命感，增强他们适应新形势新任务的信心和能力。各地方财政部门要重视会计管理干部的选拔和任用，要将作风正派、责任心强、综合素质高的干部充实到会计管理队伍中来；要注意保持会计管理干部队伍的相对稳定，保持工作的连续性和持续性。要把严格管理干部和热情关心干部结合起来，既要求干部自觉履行组织赋予的各项职责，严格按照党的原则、纪律、规矩办事，不滥用权力、违纪违法，又对干部政治上激励、工作上支持、心理上关怀，拓宽成长通道，让广大干部心情舒畅、充满信心，积极作为、敢于担当。

四要加强学习。“知之愈明，则行之愈笃”，会计改革与发展“十三五”规划，充分体现了创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，是“十三五”及至更长时期内我国会计行业的发展思路、发展方向、发展着力点，是管全局、管根本、管长远的导向，各级会计管理干部要不断学、深入学、持久学，确立对新发展理念的自觉和自信。要结合历史学、多维比较学、联系实际学，深入把握新发展理念对会计和会计管理工作的指导意义。同时，还要加强会计法律法规制度和会计管理知识的学习，注重构建与新发展理念相适应的知识体系,提高领导行业的本领。通过加强学习，把新发展理念贯穿到会计管理工作的全过程，落实到决策、执行、检查各项具体工作中。

五要加强调查研究。解决会计改革与发展中的突出问题，化解面临的矛盾，离不开对事物本质的把握。毛泽东等老一辈党和国家领导人高度重视调查研究，指出“没有调查就没有发言权”，习近平总书记也多次强调“调查研究是谋事之基、成事之道。没有调查，就没有发言权，更没有决策权。研究、思考、确定全面深化改革的思路和重大举措，刻舟求剑不行，闭门造车不行，异想天开更不行，必须进行全面深入的调查研究。”调查研究要找准问题，有的放矢。首先，要紧紧围绕党中央、国务院以及财政部党组对会计工作提出的新要求开展调研，如党的十八届三中、四中、五中全会对政府会计改革、内部控制规范建设以及会计服务行业发展提出了很多新要求。国务院也对完善会计制度、加强会计监管、提高会计信息质量提出具体要求。这些都需要我们在加强调查研究，深入研究分析会计工作中的不足和短板的基础上，认真落实党中央和国务院要求，努力提高会计工作水平。其次，要紧紧围绕服务经济社会持续健康发展开展调研，如供给侧结构性改革、“三去一降一补”对会计服务经济社会发展的新要求等。最后，要紧紧围绕会计行业自身发展开展调研，如会计环境的变化、会计技术手段的变化，要求及时调整会计工作法律规范和技术标准。这些都需要把情况摸清楚，把问题把握准。开展调查研究要建立和完善联系点制度，多深入基层、多深入实际、多深入群众，通过解剖麻雀获得真知、收到实效。要坚持问题导向和系统的观点，依照新发展理念的整体性和关联性对会计改革进行系统设计，做到相互促进、齐头并进。

（四）把握重点改革任务。要实现未来五年会计改革与发展的目标，需要我们坚定信念、解放思想，紧紧围绕“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，紧紧抓住会计改革与发展的“衣领子”“牛鼻子”，举全行业之力、集全行业之智，以奋发有为的精神状态、攻坚克难的拼搏意志、只争朝夕的紧迫劲头，发扬钉钉子精神，切实推动会计改革与发展宏伟蓝图由“梦想”走进现实。

一是要提升会计行业服务效能。会计行业必须强化服务理念，创新服务方式，努力为经济社会发展和财政中心工作服务，为单位会计工作和广大会计人员服务，在服务中转型升级，不断提高服务效能。

——服务法治建设，完善会计法律法规。通过推动修订《会计法》《注册会计师法》及其配套法规规章，进一步规范会计行为，强化《会计法》和国家统一的会计制度对会计信息质量的约束力，完善会计责任制度和违法违规问责机制，突出单位负责人对会计工作和会计信息质量的主体责任，加大对会计造假等违法行为的处罚力度。

——服务财税改革，做好政府会计改革。积极落实党的十八届三中全会关于“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”的要求，以《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》为统领，在已经发布的《政府会计准则——基本准则》的基础上，加快研究制定政府会计具体准则、应用指南和政府会计制度，建立健全统一的政府会计准则制度体系，为编制权责发生制政府财务报告和健全完善政府财务报告体系奠定良好的基础。此外，还要抓好政府会计准则制度贯彻实施、完善信息化建设等配套改革措施的协调推进，确保政府会计改革顺利进行。

——服务供给侧结构性改革，完善会计准则制度。今年开始，我国将继续实施供给侧结构性改革，完成“三去一降一补”中的多项任务。而加大供给侧结构性改革的力度，重点是促进产能过剩有效化解，促进产业优化重组，降低企业成本，发展战略性新兴产业和现代服务业，增加公共产品和服务供给，着力提高供给体系的质量和效率。经过多年的探索实践，管理会计的一些工具在去产能、去库存、降成本等方面大有可为。“十三五”时期，我们要贯彻落实楼部长对管理会计体系建设的指示精神，在发布《管理会计基本指引》的基础上，加快研究制定管理会计应用指引，并推动其在单位的有效应用。同时，及时总结、梳理管理会计实践经验，建立管理会计案例库，为管理会计的推广应用提供示范。尽快形成以管理会计基本指引为统领、以管理会计应用指引为具体指导、以管理会计案例示范为补充的管理会计指引体系。要立足我国经济社会发展需要，把握国际财务报告准则发展趋势，进一步健全我国会计准则制度体系，为广大企事业单位生成、提供口径一致、质量可靠的会计信息确立制度保障。同时，加强对会计准则制度的宣传、培训和监督检查工作，及时解决会计准则制度执行中出现的新情况、新问题，确保会计准则制度有效实施。

——服务风险防范需要，加强单位内部控制建设。继续全面实施《企业内部控制基本规范》《行政事业单位内部控制规范（试行）》等内部控制制度，切实发挥内部控制制度在规范内部运行、防范风险舞弊、强化权力制约等方面的重要作用。按照分类指导的原则，指导和督促企业全面梳理业务流程、明确风险节点、完善风险评估机制、建立风险应对策略，健全内部控制体系；指导和督促行政事业单位对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用。

——服务信息技术变革，推动会计信息化建设。“十三五”时期，随着国家“互联网+”行动计划和国家“大数据”战略的进一步推进，全国各级财政部门会计管理机构要为促进“互联网+会计”时代业务数据与财务数据的深度融合营造有利的政策环境。一方面要加强顶层设计，做好企业会计准则通用分类标准的维护和完善工作，推动其在监管领域和企业管理领域的应用；另一方面，要加快修订完善有关会计法律法规，研究探索会计信息资源共享机制、会计资料无纸化管理制度等，为会计与互联网深度融合提供有力保障。此外，还要认真抓好《企业会计信息化工作规范》等制度的贯彻落实，在不断提高企业会计信息化水平的同时，积极探索推动行政事业单位会计信息化工作，推动基层单位会计信息系统与业务系统的有机融合，推动会计工作从传统核算型向现代管理型转变。

二是要加强会计人才建设。“为政之要，莫先于用人。”要实现会计行业的大发展，关键在于建设一支规模宏大、结构合理、素质优良的创新型会计人才队伍。我们要不断完善会计人才培养机制和模式，创新培养方式，大兴爱才敬才用才之风，为会计行业发展奠定扎实基础。

——要努力造就一批具有带动力、辐射力和影响力的会计领军人才队伍。实现从会计大国走向会计强国，离不开一支知识结构优化、实践经验丰富、创新能力突出、职业道德高尚、具有国际视野的高端会计人才队伍。为此，我们要继续深入开展全国会计领军人才培养工程，制定《全国会计领军人才培养工程发展规划》，健全全国会计领军人才培养工程及其特殊支持计划长效机制，创新领军人才的选拔、培养机制，完善考核、使用制度，不断充实全国会计领军人才队伍，力争到2020年完成全国会计领军（后备）人才达到2000名的培养目标，并持续推进会计领军人才培养工程特殊支持计划。同时，因地制宜地引导各地财政部门和中央有关主管单位开展符合自身实际需要的会计领军人才培养工作。要推动在大中型企业、行政事业单位配备总会计师（财务总监），深入推进大中型企事业单位总会计师素质提升工程。要加快推进管理会计、政府会计、国际化会计人才等行业急需紧缺专门人才的培养，逐步推动并打造一批具有理论深度、实践经验、国际视野和战略视野的高端复合型会计人才队伍。要注重发挥用人单位在人才培养中的积极作用，建立健全会计人才联合培养机制，为会计领军人才、会计名家、总会计师等高端会计领军人才拓展事业、创业兴业和实现价值提供机会和条件，营造高端会计领军人才成长的宽松环境，最大限度激发高端会计领军人才的创造活力,发挥“领头羊”的引领辐射作用。

——要努力培养一大批专业精深、坚持操守、业务精良的实干型会计人才。经济越发展，会计越重要。会计工作全面服务于深化改革、服务于经济社会发展，离不开一大批专业精深、坚持操守、业务精良的实干型会计人才。为此，我们要进一步改革会计专业技术资格评价制度，改进选才评价标准，完善考试科目设置，提高考试水平与实践能力的匹配度，推动增设正高级会计专业技术资格，形成初级、中级、高级（含副高级和正高级）等层次清晰、相互衔接、体系完整的会计专业技术资格评价制度，充分发挥会计专业技术资格评价对会计人才选拔、培养的导向作用。要进一步优化会计人员结构，力争到2020年具备初级资格会计人员达到500万人左右，具备中级资格会计人员达到200万人左右，具备高级资格会计人员达到18万人左右。要完善会计人员继续教育制度，创新服务方式，增强服务意识，在教材、师资、方式、内容和手段等方面服务会计人员。要进一步推动会计教育改革，加大政产学研结合力度，增强会计教学的实战性、适应性、前沿性，以更好地服务于会计行业发展要求。要进一步加强会计行业职业道德建设工作，探索建立会计诚信档案制度，研究制定会计人员职业道德规范，加强职业道德宣传和教育，提高会计人员的职业修养和素质。

三是要创新会计监管。古人说：“欲知平直，则必准绳；欲知方圆，则必规矩。”法治是会计改革与发展的可靠保障。必须按照科学民主立法要求，运用法治思维和法治方式，加强会计法律法规体系建设，把会计工作纳入法治化轨道，依法推进会计监管，形成有法必依、执法必严、违法必究的良好氛围。

——强化会计执法检查。要以《会计法》执法检查为纽带，加强对各单位会计账簿设置、会计信息真实完整、会计核算执行国家统一的会计制度、会计人员从业资格和任职资格等情况的检查工作，确保各项准则、制度执行到位。要在实践中积极探索行之有效的监管方式和机制，实施公正监管。要加大对违法、违规会计行为的打击力度，促进会计秩序的规范、会计信息质量的提高。要研究建立会计诚信档案制度和会计“黑名单”制度，将会计人员和注册会计师的诚信记录以及会计违法违规单位纳入全国信用信息共享平台，增强职业诚信纪律的约束力和威慑性。

——强化单位会计责任和注册会计师审计责任。单位负责人要加强对会计工作的组织领导，督促会计机构、会计人员依法进行会计核算、实行会计监督，并对财务会计报告的真实性、完整性承担法律责任。各单位特别是单位负责人要支持会计人员依法行使职责，不得授意、指使、强令会计人员篡改会计数据、办理其他违法会计事项，不得打击报复坚持原则的会计人员；设置总会计师的单位，要确保总会计师具备必要的履职能力并认真履行《总会计师条例》赋予的各项职权。按照法律和行政法规规定，对外提供的财务会计报告等会计信息须经注册会计师进行审计的单位，必须委托会计师事务所进行审计。注册会计师应当依法独立开展审计业务，出具审计报告并承担审计责任；被审计单位应当配合注册会计师独立开展审计业务，及时、完整提供审计所需文件、资料和其他有关信息，不得授意、指使、胁迫注册会计师及其所在的会计师事务所出具不实或者不当的审计报告。

四是大力发挥注册会计师行业的作用。注册会计师审计鉴证是提高会计信息质量和资本市场信息披露质量、维护市场秩序和社会公众利益的重要手段和制度保障。大力发展注册会计师行业，提高注册会计师行业管理效率效能，是财政部门会计管理机构的神圣使命和重要职责。要继续推动注册会计师行业做强做优做大，继续巩固和优化10家左右大型会计师事务所、200家左右中型会计师事务所、数千家小型会计师事务所规范发展、协调发展的合理布局。要进一步规范会计审计服务市场秩序，根据部党组和楼继伟部长的部署指示，着力治理市场低价恶性竞争、注册会计师挂牌虚假执业等不正常、不正当市场现象，促进市场公平有序发展。要结合国家战略和财政中心工作，继续推进公共部门注册会计师审计制度建设、试点推广“五险一金”注册会计师审计制度和政府购买注册会计师审计服务制度，通过注册会计师的社会监督，提高企事业单位的会计信息质量，做到让市场、让公众放心使用会计信息和会计服务。要继续简政放权、简化行政审批程序，以服务广大会计师事务所和注册会计师等行政相对人为己任，切实提高服务质量。要认真贯彻落实十八大和十八届三中全会要求，继续推动注册会计师行业对外开放，特别注重引进高端服务和高端人才，辐射带动本土会计师事务所品牌建设和本土会计专业人才培养。

五是要坚持开放合作。开放与合作是会计改革与发展的必由之路。会计行业必须树立开放发展、合作共赢理念，以维护国家利益、促进行业发展为出发点，坚持会计国际趋同战略。趋同是进步，是方向，但是趋同不是简单的等同，趋同是一种互动，在趋同的过程中，既要妥善地处理好与国际财务报告准则的关系，又要坚持中国特色，要“接地气”。在学习国际准则的同时，自己特色的东西也要坚持和推广。当前，国际经济合作和竞争局面正在发生深刻变化，全球经济治理体系和规则正在面临重大调整，这就要求我们乘势而上，通过各种多边、双边合作，以及配合国家“一带一路”、“中国制造2025”等战略的实施，开展更高水平的国际会计创新合作，积极参与国际财务报告准则基金会各个领域的工作，特别是国际财务报告准则制定工作，增强参与全球会计规则制定的实力和能力，发挥大国会计的作用，在更广泛的利益共同体范围内参与全球会计治理，推进会计服务市场有序开放，深化会计国际交流与合作，实现共同发展。

（本文为作者2016年9月27日在全国会计管理工作会议上的讲话）