保障性住房空置问题研究——以文献综述的框架

□吴 宾 孙晓杰



保障性住房空置问题研究
——以文献综述的框架

□吴 宾 孙晓杰

国内外学者很早就对住房空置和保障性住房分别进行了研究，随着十二五期间保障房的“井喷式”供给，对保障性住房空置的研究日益得到重视，目前主要的研究成果表现为：从保障性住房空置的原因看，强调保障性住房制度层面的缺失和保障性住房缺乏建设前期调研以及选址方面存在的问题。从保障性住房空置的解决对策看，主要从完善立法和制度层面规范保障性住房，同时注重保障性住房的选址和布局。未来的研究还具有较大的发展空间，要制定科学的保障性住房空置率统计计算方法，借鉴商品房空置率的研究成果和国内外经验对保障性住房空置的原因和对策展开深入研究。

保障性住房；空置；空间失配

随着保障性住房的大规模集中建设，保障性住房出现了空置，保障性住房空置会引发一系列的问题，如降低保障性住房的利用效率和激化社会矛盾等。保障性住房空置的问题日益受到国内外学者的关注。学者们多从保障性住房空置的原因和保障性住房空置的解决对策方面进行了研究。其中一些颇具影响力、具有学术导向的研究成果，推动着保障性住房的健康发展。

近年来学界对保障性住房空置的研究得到重视，从2006年到2015年，CNKI中以“保障性住房空置”为主题的论文数量分别为5篇、5篇、6篇、8篇、10篇、12篇、4篇、9篇、9篇、8篇。从2006年到2015年，CNKI中以“空间失配”为主题的论文数量为35篇、57篇、59篇、72篇、72篇、92篇、93篇、94篇、80篇、42篇，总体呈上升趋势。

一、国内外住房空置相关理论

(一)国外研究理论

Denise D.and Willian C.W(1996)认为“空置的房屋是指整体或者部分并未得到使用而且等待出售或出租的建筑物”；Smith对合理的空置率做出了界定，认为在住房出租市场中，房主在综合考虑各种市场因素，如空方持有、需求变动、转换成本、搜寻等之后，并不进行租金的调整，由此存在的空置率即是合理空置率。[1]Shilling(1987)对美国17个城市写字楼的合理空置率进行了回归测算，测算结果表明合理空置率的区间为1.0%～20.9%，并指出自然空置率在不同城市之间有较大差别。[2]Mark Thoma(2005)指出适度的空置率对于城市非常重要，并利用模型计算了美国自1956年以来的自然空置率，得出自然空置率平均值为7%。[3]Krainer(2001)通过计算分析美国8个城市的自然空置率，得出了自然空置率差异受到供给约束的结论，一个城市供给曲线的弹性较小，则自然空置率较低；一个城市若没有土地方面的限制，则供给曲线弹性大，自然空置率较高。[4]

(二)国内研究理论

国内的学者一直在研究保障性住房,同样也很早就对空置率进行了研究,但是关于保障性住房空置率的研究仍然是没有涉及。以下为关于房屋空置和空置率的文献综述。孙峤等(2005)指出空置房屋是指部分或整体处于等待出售或出租状态的建筑物，也就是说，只要是没有新的使用者的房屋都属于空置的范畴，他们将我国空置的概念与新加坡、日本、美国等进行了对比，指出我国空置的统计应借鉴美国模式，考虑存量和增量，引入空置和吸纳两类指标；空置率是指在某一时点空置房屋数量占同时点全部房屋数量的比重，用%表示；认为市场上的房屋空置率不可能为零，空置率过高将损害供给方的利益,空置率过低会抑制需求，所以空置率必然存在一个正常的区间。[5]罗欣蟾(2010)对空置的房屋做出了界定：一方面包括存量房的空置，即已经出售或出租的房屋中并未得到实际居住的房屋；另一方面包括新建房屋的空置，即可供出售或出租而未实现出售或出租的房屋。[6]包宗华(2006)指出了空房率的计算方法，分子为空房总数(新建住房和存量住房中空置一年以上的房屋)，分母为一个国家实有住房总量。[7]贾海(2003)提出了计算空置率的方法并且规定了各自方法的合理空置区间。空置率(包括商品房和非商品房)等于所有房屋空置数量与全部房屋存量之比；规定合理区间为 4～5%，10%为警戒空置率,超过这一警戒即为严重空置。[8]

二、保障性住房空置的原因

(一)缺乏对保障性住房需求的前期调研，供求失衡

杨婉(2012)批判了保障性住房“供大于求”的观点，指出了我国保障性住房之所以空置并不是保障性住房的供给量超出了真实需求量，而是由于保障性住房建设之前未进行需求量的科学调查，政府急功近利的政绩观促使保障性住房盲目的大规模建设，同时存在公共服务水平较低，配套设施不完善的问题，这些原因造成了保障性住房的空置，而非简单的“供大于求”。[9]邓保同等(2011)指出了我国保障性住房存在着供需不平衡的问题，近年来我国商品房的价格上升较快，城镇居民的家庭收入状况存在差异，总体收入水平较低，商品房的价格超出了大部分工薪阶层的支付能力，因此中低收入群体的居住愿望寄托在了价格相对较低具有福利性的保障性住房，由此可以看出保障性住房的需求是旺盛的，然而保障性住房的供给数量却相对增长较慢；他同时指出了保障性住房供给量较少的制度因素：首先政府是保障性住房的供给主体，为公民提供准公共物品；其次，民营企业进入保障性住房建设领域受到了一定的制度限制；再次，没有有效实施以包容性区划为代表的创新型方式。[10]王琼(2013)指出了我国保障性住房真实需求量尚不明确的主要原因是我国未建立完善的住房普查机制，无法真实全面的了解我国各收入阶层城镇居民的居住现状，影响了全国各地保障性住房制度的实施效果，同时，保障性住房建设应该综合考虑我国住房的现实存量、科学预测真实需求量以及政府的财政承受能力等因素。[11]

(二)保障性住房选址存在问题，空间布局不合理造成空间失配

杨靖等(2009)、石浩等(2013)指出保障性住房选址和空间分布带来的突出问题。杨靖等(2009)指出保障性住房选址带来的突出问题表现在居民就业困难和公共配套不完善两个方面。[12]石浩(2013)指出了保障性住房选址分布在城市边缘产生的主要问题有以下几点：不利于中低收入群体的就业；增加了中低收入者的出行成本；公共服务设施不完善。[13]杨婉(2012)、吕艳等(2010)、王丽艳等(2012)指出了保障性住房存在着集中建设方式，集中建设带来了一系列的问题。杨婉(2012)指出了我国保障性住房建设目前存在着集中大规模建设，选址偏僻、分布不均、配套设施不完善等问题，这些问题在短期内难以解决。[14]吕艳等(2010)指出了保障性住房集中建设带来的问题，不同收入群体居住空间分异严重，引发一系列的社会问题，偏僻的选址将降低低收入群体的生活质量，交通不便将增加通勤成本和通勤时间，严重影响了低收入群体的生活质量。[15]王丽艳等(2012)认为保障性住房集中大规模建设将导致低收入群体的空间集聚，加剧了社会分化。[16]

(三)准入标准制定不合理，未实现应保尽保

邹仁功(2012)、林林等(2012)、林小平(2010)、李铀(2012)、王郅强等(2012)指出了保障性住房准入制度存在的问题主要表现在准入审查流于形式导致家庭收入状况不能真实衡量、保障性住房申请对象骗购骗租违规成本低、保障对象经济收入动态情况难以监督等方面。邹仁功(2012)指出了我国保障性住房在准入机制方面存在的主要问题出在对申请者的资格审查环节，对申请者的资格审查难度大，审查资料的真实性差。主要表现在以下几点：一是申请者的信息收集难；二是申请资料的可信度低；三是对于保障住房申请中出现的骗购骗租等违法行为的惩罚力度不够。[17]林林等(2012)认为由于我国目前并没有形成完善的个人收入衡量体系，没有明确收入核查的范围，基本工资之外的灰色收入并未包含在审查范围内，致使难以准确核实保障房申请者的个人收入状况。[18]林小平(2010)指出了我国保障性住房准入制度存在的问题表现在以下几个方面：未制定科学规范的家庭收入状况审核标准；对骗购骗租行为的惩罚力度不够；未对申请对象的家庭收入状况进行动态监督。[19]李铀(2012)指出我国目前的准入环节未建立完善的信息审核和检测机制，存在“收入认定难”的问题，对基本工资以外的其他收入无法准确调查核实，其主要原因是政府职能部门之间没有做到信息共享。[20]王郅强等(2012)指出保障性住房准入与退出机制主要存在两方面的问题，一是缺乏完善的法律法规，未能有效规范准入与退出；二是，缺乏监督惩罚机制，导致“骗购骗租”现象发生。[21]

(四)审核程序过于繁琐

保障房审核程序过于繁琐，申请周期长、成本高，降低了申请者的积极性。杨婉(2012)指出“目前保障性住房的配给流程主要包括了申请、受理、审核、公示、复核、配给六部分”，保障性住房申请者为城镇中低收入住房困难家庭，对收入状况等信息进行资格审查尤为重要，有申请者提交信息，由政府或相关工作部门依据设立的申请条件对所提交信息进行审核，审核通过后方可进入保障对象列表，等待保障房配给，但是目前各地政府都实施的是“两级公示三级审核”制度，在实际操作中出现了申请人资格审查难的问题，审核程序繁琐，申请者的时间成本较高，影响了保障性住房的配给效率，拉长保障房建设时间跨度。[22]

(五)重建设轻管理，对政府的监督考核不到位

孙慧慧(2013)指出住房保障政策不完善，存在漏洞，而政策漏洞会大大降低地方政府的投机成本，目前住房保障政策中缺乏完善且具体的政府绩效评估考核机制，这是危害性最大、最能引发地方政府投机意识的政策漏洞，由于缺乏绩效评估，地方政府政策执行的质量与效果是好是坏都没有明确具体的奖励性或惩戒性措施，从而大大提高了政府的投机意识。[23]杨婉(2012)指出地方政府在对待保障性住房方面普遍存在着重建设轻管理的问题，缺乏对保障性条件的动态管理，致使公共资源的不公平分配；同时没有完善的立法，缺乏系统化和系列化的规定，对保障性住房配给过程中出现的骗购骗租等造假行为惩罚力度过轻，未能有效遏止。[24]

三、保障性住房空置的解决对策

(一)加强推进住房保障立法，使保障性住房从建设到配给各个环节有法可依

冯露等(2011)指出完善保障性住房的法律制度需要做到以下几点：一是完善各地区保障性住房的相关条例，增强保障性住房条例的法律强制力。二是制定统一的立法规范。三是坚持刚性与弹性相统一的立法原则。由于社会不断发展进步，经济水平不断提高，住房保障政策也应做到灵活调整，住房保障立法也应适时而变。[25]邹仁功(2012)指出在探索各地保障房立法的基础上，发展和完善国家有关保障性住房方面的政策，将其上升到法律规范的层次，尽快建立国家层面的《住房保障法》，构建完善的住房保障法律体系，为各地政府持续推进住房保障提供有力的法律保障。[26]杨红平等(2012)认为应该出台相关立法保障空间正义。从法律上强化和督促有关部门认真履行保障性住房建设职能。[27]林林等(2012)认为应该完善立法，从立法的角度规范保障性住房建设，明确保障房建设分配主体的责任，使其有法可依。[28]陈蕾(2013)指出建立完善保障性住房的法律制度,提高立法层次，为了使保障性住房建设能够切实保障中低收入住房困难群体的居住权,我国应尽快出台住房保障相关法律法规解决住房保障中的问题、规范住房保障各个环节。[29]

(二)科学规划保障性住房的选址和布局

杨靖等(2009)指出保障性住房选址应该注意以下五个方面：一是要注意不同地段、新老城区的平衡；二是要综合考虑城市居住区总体规划，保障性住房社区与“居住社区”相结合，实现配套设施的共享和借用；三是控制用地规模，与不同收入人群居住用地的混合，保障房应与商品房“分类梯度混合”建设，明确适当的规模和配建比例，两者之间需要有效的连接媒介；四是结合公共交通选址，发展以公共交通为主导的住区模式；五是适当与劳动密集型产业用地相结合。[30]吕艳等(2010)提出了四点保障房建设方式和选址的改进建议：一是实行配建制，提高保障房的开发配建比例，实现不同收入阶层的混合居住；二是选址应邻近大运量城市公交系统,以TOD(公共交通为导向)发展模式为主；三是部分保障房项目选址应考虑老城区；四是借鉴香港经验，保障房选址应考虑有发展潜力的老城区。[31]石浩等(2013)指出要科学规划保障性住房空间布局。建立基于社会公平的保障房评价体系，科学指导规划和建设,在实施当中，发展以公共交通为导向( TOD)的居住模式，鼓励适度混合居住，推行各种类型的配建方式,结合产业发展，提供公共服务设施，发展职住适度混合的城市新区。[32]凌莉(2011)指出上海在新一轮的保障性住房规划选址中确定了五条选址原则：聚焦新城、公交优先、突出功能、产城融合、便于启动。[33]

(三)制定切实可行的保障性住房准入标准

李祥伟(2012)提出了完善准入退出机制的建议和对策：一是健全准入退出环节政策法规；二是建立健全约束激励机制；三是实施严格的多级审查机制；四是增加信息公开透明度；五是建立统一的保障性住房管理信息系统，实施动态监管。[34]陈蕾(2013)指出建立完善的准入退出机制需从以下方面着手,一是建立被保障家庭收入诚信体系；二是强化准入资格审核；三是对保障家庭实行动态管理； 四是建立完善的信用制度。[35]林林等(2012)提出为使保障房准入与退出做到有法可依，首先要完善住房保障相关立法；其次建立科学的保障房准入体系，使用公众监督机制；再次制定扶持政策，充分支持收入改善家庭购置中低价商品房；最后是加强动态管理，形成管理和监督的合力。[36]邓保同等(2011)指出对进入机制的完善可以从以下三个方面展开。首先,明确进入各类保障性住房保障范围的受保障群体的收入准入标准，收入准入标准的设置要适应当地经济发展水平；其次,简化保障性住房申请程序,降低房地产交易手续费、房屋权属登记费；最后,为了杜绝寻租等行为的发生，应该对保障性住房的申请环节进行信息公开，对分配环节进行严格监督审查。[37]林小平(2010)提出完善保障性住房准入机制的建议是信息共享，动态监管，严格督查。一是为保证申请信息的全面性和真实性，应该对申请者的家庭财产状况和收入状况依法强制获取，建立申报信息共享机制，加强监督；二是明确申请者收入核查范围，规范调查内容，以此保证对申请者家庭财产和收入状况的科学评估；三是完善法律法规，严惩保障房配给过程中的骗购骗租行为；四是搭建社会福利保障平台，对申请者的家庭收入状况进行动态监督；五是发挥群众的监督作用，对保障房申请者的申请信息进行公示，以此加强群众监督。[38]

四、对保障性住房空置的原因和对策的研究成果的评价及展望

国内外的学者很早就分别对保障性住房和空置率进行了研究,但涉及到保障性住房空置率的研究则涉及的比较少。现有的研究成果主要表现在以下方面：

第一，在研究对象上，国内外学者对保障性住房和空置率分别进行了研究，对商品房空置率的计算方法进行了大量研究及改进,但涉及到保障性住房空置率的研究较少。对商品房空置率的研究在一定意义上为保障性住房空置率的研究提供了借鉴。商品房空置率与保障性住房空置率存在共同之处，但不可否认的是两者也存在一定的差异。所以在研究保障性住房空置率时要借鉴商品房空置率已有的研究，同时注意差异性。

第二，在研究内容上，重视对现实问题的分析。学者们以某个城市的保障性住房发展现状为实例，展开对其保障性住房空置的原因进行分析，以此提出的解决保障性住房空置问题的对策是符合实际的，对实现保障性住房的健康可持续发展具有现实指导意义。但是，也必须看到，现有的研究多局限于法律制度和政策层面，对政府责任和对政府绩效考核的研究未作深入分析。

第三，在研究结果上，保障性住房空置的解决对策的可行性有待检验。学者们提出了保障性住房空置的解决对策。主要有完善保障性住房立法，科学规划保障性住房的选址和布局以及制定切实的保障性住房准入标准等对策。这些对策在解决保障性住房空置方面应该得到重视。但是这些对策是否得到实施以及实施的效果还有待检验，我们还要在实践中探索更多更有效的解决保障性住房空置的对策。

总之，关于保障性住房空置的研究还处于初期阶段，还没有引起学者足够的重视。现阶段所取得的研究成果还没有经过实践的检验，因此，对保障性住房空置的原因及解决对策研究具有很大的现实意义。对此，提出未来研究的几点建议。

首先，要制定统一有效的保障性住房空置率的统计计算方法，确定保障性住房空置率的合理范围。我国目前还没有统一的得到公众认可的保障性住房空置率的统计计算方法。只有真实有效的保障性住房空置率才能正确反应保障性住房现状。同时，确定保障性住房空置率的合理范围，有助于指导保障性住房政策的实施和保障性住房的建设，从而使保障性住房空置率控制在合理的范围内，更好地发挥保障性住房的保障性作用。

其次，保障性住房空置率应该得到国家相关部门的重视。定期统计保障性住房空置率，并向民众公布真实的住房空置率。以此指导保障性住房的建设和保障性住房相关政策的制定与改进。

再次，保障性住房空置的研究应借鉴商品房空置的研究成果。商品房空置率和保障性住房空置率在统计计算以及空置的原因和对策方面存在共性，所以我们应取其精华，去其糟粕，求同存异。同时，我国的保障性住房空置率研究也应借鉴国外研究成果。

最后，对保障性住房空置的原因和对策的研究要注意与实践相结合。要针对保障性住房空置的原因相对应地提出解决对策，并将对策付诸实施，在实践中检验和发展保障性住房空置的解决对策。

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2015-11-20

本文系高等学校青年教师科研专项基金《中国住房保障制度的实证研究》(项目编号：201013073) 和中国海洋大学文科基金重点项目《青岛市住房保障政策实施效果及对策研究》(H09ZD0)阶段性研究成果。

中国海洋大学法政学院，山东 青岛，266100

吴 宾(1974- ),男,汉族，陕西洛南人,中国海洋大学法政学院副教授,东北大学公共管理博士后流动站研究人员,主要从事社会管理与社会保障研究。

F293.3

A

1008-8091(2016)01-0063-05