普惠金融视角下新型农村合作金融创新发展

周孟亮

[内容摘要]“发展普惠金融”已成为党中央治国理政的新理念、新思想和新战略，是实现全面建成小康社会目标的重要内容。合作金融是普惠金融发展的重要组成部分，新型农村合作金融发展刻不容缓。当前我国农村存在“百信模式”和“山东模式”两种主要模式，“山东模式”正在创新性试点，从内在机制层面看，还有一些关键问题需要重视和解决。通过对“山东模式”与“百信模式”的比较研究，本文基于“山东模式”的实践经验提出，应该坚持普惠金融目标导向，加强对新型农村合作金融“创新性”的认识，在实践中坚持合作金融核心机制，创新合作金融监管，有效处理政府与市场的关系。

[关键词]普惠金融；新型农村合作金融；山东模式；百信模式

一、引言与文献回顾

党的十八大以后，我国整体经济发展进入“新常态”，“转方式”、“调结构”和“促增长”成为实现全面小康社会和“中国梦”的关键，构建为实体经济服务的普惠金融体系成为经济发展的迫切需要。2013年党的十八届三中全会首次提出“发展普惠金融”，2015年中央一号文件提出“强化普惠金融”，2015年政府工作报告指出“大力发展普惠金融”，2016年1月国务院印发《推进普惠金融发展规划（2016-2020）》。由此看来，构建普惠金融体系已成为我国金融改革的新目标。目前国际上已形成比较系统的普惠金融惯例和理论，我国普惠金融发展要借鉴但不能完全照搬国际普惠金融实践，我国已有金融体系在机构构架上是完备的，但在功能发挥上存在不足，需要对原有金融体系进行“提质升级”。普惠金融体系建设需要的是新型的金融体系，不仅在组织形式上要有创新，在金融理念、内在机制、业务创新方面也需要创新。普惠金融发展需要发挥不同金融组织形式的优势作用，需要商业性金融、政策性金融和合作性金融实现相互合作。合作金融在所有权结构、治理结构方面具有优势，并且有良好的风险自控能力，借助于内部互助的优势可以减少对正规金融监管的依赖，最大限度地减少信息不对称，降低交易成本。合作金融在信贷机制方面的优势，可以与商业性金融和政策性金融的资金优势以及政策优势相结合，采取“批发+零售”模式，帮助商业性金融和政策性金融实现金融业务向农村“下沉”，我国普惠金融发展需要构建真正有效的合作金融。

普惠金融与合作金融具有理论逻辑上的内在统一性，从历史渊源来看，农村合作基金会和信用合作社等合作金融形式是微型金融之源，是普惠金融发展的先驱。农村合作基金会能够为贫困家庭提供比自我积累更有效的储蓄方式，使贫困家庭可以尽早购买到不可分割的耐用品。但农村合作基金会更多地体现为储蓄手段而不是借贷手段，然后合会开始转型为ASCA（储蓄和信贷协会），一些人参与储蓄，另外一些人则主要进行资金借贷，这一形式朝着普惠金融又走近了一步。信用合作社在制度设计上鼓励借款人相互监督或者为邻居贷款担保，这成为普惠金融联保贷款机制设计的理论之源。从国际经验来看，很多经典普惠金融模式都是采取合作互助金融模式。由此可见，合作金融与普惠金融在理论逻辑上有内在一致性，合作金融是普惠金融理论之源。国内关于合作金融的研究非常多，基本上都是以我国农村信用社或者农村合作基金会为研究对象，这些研究比较全面地阐述了我国发展合作金融的重要性以及存在的问题。另外，也有很多研究以某地方的合作金融机构或者合作金融的某个层面为研究对象。2014年我国提出发展新型农村合作金融至今，以“新型农村合作金融”为主题的深入、系统和创新性研究并不多。汪小亚对新型农村合作金融组织定位、政府扶持等方面进行研究。周立对供销合作社发展新型农村合作金融的机遇和问题进行研究。蓝虹、穆争社在研究我国农村信用社“去合作化”原因的基础上，提出了新型农村合作金融发展的基本框架。吴晓灵按照2014年我国中央一号文件的要求，对农村合作金融发展的新型模式进行探索。现有的关于合作金融发展与创新的研究为探索我国新型农村合作金融发展提供了很好的思路。

我国新型农村合作金融发展刚刚起步，当前我国农村合作金融模式较多，但合作金融功能发挥不足，对合作金融内在机制认识存在偏差。充分认识我国新型农村合作金融与普惠金融发展的内在逻辑关联，在普惠金融发展的框架内构建真正意义上的合作金融显得非常重要。它可以提高普惠金融服务的精准性，特别是当商业性金融的市场化机制还未有效地发挥作用之前，合作金融能有效地提高低收入群体的信贷可获得性，是我国普惠金融体系建设的重要内容。这是按照国际普惠金融理论和实践经验得出的基本结论，也是实现党中央治国理政的新理念、新思想和新战略的客观要求。

二、我国普惠金融视角下“发展新型农村合作金融”的提出

（一）农村信用合作金融发展异化

改革开放之初我国即开始农村信用社改革，在“行社脱钩”前后近20年里，多次出台规定试图恢复合作金融本色，但由于产权制度不合理、行政干预等主要问题，农村信用社改革没有达到预期目的。特别是在亚洲金融危机后，农村信用社成为农村垄断性“官办”金融机构，合作金融功能残缺。2003年我国开始农村信用社产权改革，促使农村信用社朝着商业化方向迈进，农村信用社最终偏离合作金融演变成商业性金融。另外，从20世纪80年代中期开始，在国家政策的肯定下，出现了非正规的农村合作金融组织——农村合作基金会。当时连续多年的中央一号文件明确指出要用好集体资金，财政部、中国农业银行等也先后出台政策，对发展农村合作基金会给予充分地肯定与支持，良好的政策环境使农村合作基金会迅速发展。但由于相关政策不完善和有效监管缺失，积累了较大的潜在风险，暴露出很多问题，管理水平低下，经营效益下滑明显，资金投放“非农化”严重。1999年1月国务院发布文件正式宣布取缔农村合作基金会。

（二）农村资金互助组织的合作金融功能缺失

国家花了很大精力对农村信用合作社进行改革，希望把它扭转到合作金融轨道上来，但实践证明难以实现。在合作金融缺位的情况下，2006年12月银监会放宽农村银行业金融机构准入门槛，决定发展农村资金互助组织，希望通过“另起炉灶”填补合作金融空白。沐浴着国家农村金融改革新政，吉林省百信农村资金互助社2007年3月获批为首家农村资金互助社。但遗憾的是，该组织发展十分缓慢且最后停滞，从2012年下半年开始我国不再审批该类正规化农村资金互助社。至今批准仅49家，分布在全国16个省区，其中浙江省批准8家，在全国最多，而很多省区未获批准。具体情况见图1。

除正规农村资金互助社以外，我国还存在两类资金互助组织：（1）地方政府默认发展，由地方农村工作办公室或民政部门批准设立的农民资金互助社。它遍布全国，数量众多，发展良莠不齐，由于没有被纳入银监会正规金融监管体系，因而不具备正规金融机构法律地位。近年来在发展过程中涉及非法集资甚至“跑路”问题，使整个行业在全社会的声誉大打折扣，对我国农村合作金融发展产生了不利影响。（2）以国家扶贫资金为基础，吸收村民自愿缴纳互助资金建立的贫困村互助资金。它具有资金互助性质，但与准确意义上的合作金融存在较大差异，是借助合作金融模式实施新型扶贫，重点在于“扶贫”，“互助”只是提高扶贫效果的途径。在我国全面建成小康社会的战略决胜阶段，“精准扶贫”已上升为国家战略，贫困村互助资金作为新型扶贫模式，值得理论界和实务界的进一步关注。

前文所述的三种资金互助组织中，百信农村资金互助社是发展最早的资金互助社，当前仍然是整个行业发展的翘楚，长期以来在全国各地推广农村信用合作制度，至今已指导成立200多家农民信用合作组织（其中部分获得正规金融许可）。2011年8月，来自江苏、浙江、河北、河南、吉林等地的农民资金互助组织出资成立农村互助组织联席机构“北京农信之家”。我国正规农村资金互助社发展停滞，非正规农民资金互助社良莠不齐，贫困村资金互助社发展效果有待进一步检验，但三种资金互助组织运行模式基本相同，本文将它们统称为“百信模式”。

（三）农民专业合作社信用互助：新型农村合作金融值得进一步关注

我国农村信用合作金融异化，农村资金互助组织未能承担起重构合作金融的希望，整个行业发展陷入“九龙治水”状态。我国是否具备合作金融发展的土壤？经济发展是否还需要合作金融？如何发展我国真正意义上的合作金融？这些都引起了国家“顶层设计”高度关注。特别是党的十八大以后，随着城镇化和工业化推进，传统“一家一户”农业生产经营模式已不合时宜，农业生产经营方式由传统农业向现代农业转变，新型农业经营主体的培育和发展是现代农业发展重要内容。2014年中央一号文件正式提出要在农民专业合作社和供销合作社的基础上发展新型农村合作金融，并对新型农村合作金融发展做出了原则性规定。2015年2月国务院批准在山东27个县（市、区）试点发展新型农村合作金融，在农民专业合作社内部开展信用互助业务，由此开启了我国新型农村合作金融发展的序幕。2015年3月，中共中央、国务院发布《关于深化供销合作社综合改革的决定》，明确供销合作社参与合作金融业务的地位。供销合作社参与合作金融模式多样，但主要是在较为成熟的供销系统农民合作社的基础上为社员提供金融服务，这与山东试点在农民专业合作社内部开展信用互助有共同之处。本文在此将它们统称为新型农村合作金融“山东模式”。

综上所述，我国发展新型农村合作金融与近年来普惠金融理念传播和发展密切相关，二者在历史逻辑上存在紧密关联。如图2所示，改革之初我们寄希望于通过农村信用社的改革来发展农村合作金融却未获得成效，农村合作基金会在各地方支持下经历了“蓬勃发展”但最后被取缔，直接导致我国农村金融发展滞后于农村经济发展。为实现构建社会主义和谐社会和包容性经济增长的目标，我国实施了增量式农村金融改革，在农村合作金融领域发展农民资金互助组织，但实践效果却不尽如人意。当前我国进入了普惠金融发展新的历史时期，“发展普惠金融”是治国理政的新理念、新目标和新战略，成为我国农村金融改革的“主题曲”，需要建设为发展普惠金融服务的新型农村合作金融。当前，从顶层设计到社会各界对此轮新型农村合作金融试点都寄予了厚望，希望借此构建我国真正意义上的农村合作金融，改变我国一直存在的农村合作金融机制缺失局面。

三、我国新型农村合作金融发展的“双重模式”

目前我国合作金融事实上是“两条腿走路”，存在“百信模式”和“山东模式”两种模式。“百信模式”是以百信农村资金互助社为代表的冠名为“农村资金互助社”或“农民资金互助合作社”的农村合作金融组织；“山东模式”是山东省试点的农民专业合作社信用互助。虽然其组织形式存在一定差异，但都在某种程度上发挥农村合作金融功能，两种模式并存是未来一段时期内我国合作金融发展的基本事实。

（一）“山东模式”与“百信模式”的比较

从总体特征来看，“山东模式”是依托于农民专业合作社这种新型农业经营主体来发展，属于农民专业合作社内部的资金合作，社员主体的类型较单一，主要目的在于缓解农民专业合作社的融资难，实现“生产互助”与“资金互助”的相互结合，但“资金互助”本身的独立性不强，在很大程度上从属于“生产互助”。而资金互助组织是依托农户、小微企业和专业合作社等农村经济组织自愿缴纳互助资金而建立，社员主体的类型更加多元化，通过相对独立的“资金运营”为农户等农村经济组织提供资金服务。“山东模式”最大的特点是不吸收社员存款，不设立“资金池”，实施社员入股资金承诺制。“百信模式”下的信贷资金主要来源于社员存款、外界捐助资金和从银行业金融机构融资。“山东模式”在资金管理方面引入中国农业银行和农村信用社对合作互助资金实行第三方托管，改变原来合作金融组织自主设立‘‘资金池，，的管理模式。由于“山东模式”正处于试点阶段，政府对农民专业合作社参与信用互助进行资格认定，实施准入门槛制度，引入地方金融监管部门实施监管，“安排”中国农业银行山东省分行和农村信用联社作为托管银行。现有“百信模式”下的资金互助社，除了银监会框架下的49家农村资金互助社受到政府严格的准入审批和审慎金融监管以外，大部分资金互助社在地方政府部门主导下发展，受到的金融监管相对宽松。总体来说，“山东模式”与“百信模式，，的具体差异如表1所示。

（二）新型农村合作金融“山东模式”试点发展中的关键问题

按照中央一号文件的基本精神，新型农村合作金融发展要坚持业务范围限定在社员内部，不对外吸收存款和发放贷款，股本资金不以收益最大化为目标，不能承诺支付固定收益回报，要重点体现合作资金的“互助”性。如前文所述，“山东模式”不设“资金池”，实施‘‘托管制”，总体上体现了以上基本原则。“山东模式”不只是山东一个省份的试点而是全国的试点，肩负着我国新型农村合作金融发展的重任。试点任务是两年内要在山东省建设成效明显的新型农村合作金融框架，为全国新型农村合作金融发展提供典型样本和借鉴经验。然而，肩负重任的“山东模式”在发展过程中出现的问题值得进一步探讨。

1.要充分发挥农民专业合作社开展信用互助的积极性。从理论上说，合作金融是内生于金融弱势群体内部的金融模式，其产生和持续发展不仅要依赖于弱势群体内部对资金的强烈需求，也离不开弱势群体的积极参与。我国新型农村合作金融“山东模式”对农民专业合作社开展信用互助实施门槛审批政策，要求单独设立信用互助业务部，配备相应的从业人员，还要经过地方银监部门审批。政府的正规化要求和监管有利于防范风险，但政府“详细”的制度安排必然增加专业合作社运营成本。从专业合作社的角度来看，成本收益权衡是最基本的经营原则。由于不设资金池，实施资金托管制，信用互助组织不再有任何进行非法集资和其他超范围经营的机会，成为资金调剂中介平台，除了获得手续费以外，更多的肩负着为社员资金服务的公益性责任，开展信用互助的积极性受限。因此，如何充分发挥农民专业合作社开展信用互助的积极性是新型农村合作金融发展需要解决的关键性问题之一。

2.关于信用互助参与主体的类型和资金使用范围限制问题。“山东模式”中的农户依托农民专业合作社开展信用互助，农户参与信用互助首先必须要加入一家专业合作社成为专业性农户，一般性农户不能获得互助资金。另外，信用互助融资是用于专业生产，不用于专业以外的农业生产和其他用途。“山东模式”处于试点阶段，对参与信用互助的主体类型和资金使用范围实施限制具有合理性，借助我国现代农业和新型农业经营主体发展契机，在专业生产合作社内部开展信用合作，不仅在法律上没有任何障碍，也符合时代呼声。专业生产性农户开展专业生产性用途的资金互助，通过对专业合作社实施监管就可以“掌控”资金流向，有利于节约政府监管成本，防范信用互助风险。但从合作金融理论思想来看，真正完善的合作金融体系不仅要体现专业性农户的主体地位，更要把处于弱势地位的一般性农户纳入合作金融服务范围。因此，“山东模式”要进一步推向全国，如何突破已有关于参与信用互助的主体类型和资金使用范围限制问题，这是非常重要的。

3.有效地处理好专业合作社信用互助组织和托管银行之间的关系。“山东模式”引入中国农业银行山东分行和山东省农村信用联社作为第三方托管信用互助资金，避免信用互助组织直接“经营”资金而产生盈利性冲动。在操作层面值得注意的是，因为专业合作社信用互助组织在我国还是一个新事物，涉及资金规模小，虽在金融监管部门备案，但还不属于规范的金融机构，具有很大草根性，而作为体制内正规金融机构的托管银行缺乏与这些信用互助组织合作的内在积极性。从经营业务方面来看，托管银行与信用互助组织是相互竞争的，存在一定利益冲突。另外，由于信用互助组织在金融业务知识、风险防范手段等方面匮乏，合作银行还要对信用互助组织提供金融、财务、风险预警和防范等方面指导，这需要付出很大的精力和成本。从规模效应和固定成本投入角度来看，托管银行与信用互助组织的合作在成本收益方面是不划算的。“山东模式”下信用互助组织与托管银行能否实现良好合作，很大程度上依赖于政府的沟通和协调。“山东模式”要推向全国，政府不太可能为每家新型农村合作金融组织指定托管银行，新型农村合作金融组织必须通过自身努力在市场上寻求愿意合作的托管银行，政府只能发挥“牵线搭桥”的作用。因此，如何有效地处理好专业合作社信用互助组织和托管银行的关系，促使它们更加平等地合作，这是新型农村合作金融进一步发展的基础性问题。

4.处理新型农村合作金融发展中政府与市场的关系。新型农村合作金融要在平等市场环境下充分发挥组织内在积极性，尽可能减少政府干预，体现合作金融内生性，这不仅是合作金融理论思想的体现，也是党的十八大提出“有效处理好政府与市场的关系”基本思想的体现。未来我国新型农村合作金融发展应全面贯彻该思想，注重农村金融市场化作用机制培育，避免农村合作金融发展陷入政府“一管就死、一放就乱”的尴尬处境。此次“山东模式”试点中存在周密的政府安排。按照我国“渐进式”改革逻辑下一直实行的“先试点、后推广”制度变迁模式，“山东模式”的制度安排重点在于防范可能出现的风险。因此，从风险防范角度来看，“山东模式”的政府安排是合理的。但从另一方面说，“山东模式”更要借鉴我国新型农村合作金融发展的经验，政府干预太多太细或许不利于体现信用互助组织的经营自主权，难以培育农村金融市场化作用机制。政府应该在试点范围内充分尊重市场意愿，充分发挥市场的主观能动性。

四、普惠金融视角下新型农村合作金融发展对策

（一）对“新型农村合作金融”应该有创新性认识

1.要将新型农村合作金融发展置于普惠金融的总体框架下进行。我国较长时期内农村合作金融残缺的局面，导致农民开展金融合作意识日渐淡薄，不利于新型农村合作金融发展。

2.正确认识新型农村合作金融的“新意”。普惠金融发展所需要的新型合作金融要不同于农村信用社等传统合作金融组织，也要不同于非正规农村合作金融，还需避免“形是而神不是”的合作金融，新型农村合作金融发展既要破旧也要立新。

3.深刻认识“机制”创新在新型农村合作金融发展中的重要性。我国普惠金融发展要求新型农村合作金融走出一条不同于以往的新路径，切实体现合作金融的‘‘新意”，构建有效的合作金融机制。

4.以金融功能观指导新型农村合作金融模式创新。组织形式可以多样化，但合作金融功能发挥是根本。我国农村合作金融存在多种组织形式，未来不管是“山东模式”还是“百信模式”，关键是能否实施民主管理，发挥合作金融的“互助”优势，体现合作金融“功能”。

（二）在实践中坚持体现农村合作金融的核心机制

1.毫不动摇地坚持中央关于新型农村合作金融发展的基本原则。内部性、封闭性和不承诺固定回报是合作金融基本制度特征，无论是“山东模式”还是“百信模式”，都要坚持只为内部服务，资金实行内部运行，不吸收外部储蓄存款和对外放贷，不承诺固定回报。合作金融组织不能发展成为存贷利差机构，要克服强烈的盈利性动机，否则合作金融组织就会出现强烈的扩张动机，重视盈利性而忽视合作金融的本性。

2.采取多元化的农村合作金融模式。对于当前存在的“山东模式”和“百信模式要置于同等重要地位。虽然“山东模式”与“百信模式”存在较大差异，在未来的改革发展过程中，不应该把焦点放在两种模式孰优孰劣的讨论上，而应该重点观察这些多元化的合作金融模式能否真正具备合作金融的内在机制、能够真正服务普惠金融发展。另外，由于我国各地的经济特征、主导产业和金融理念都存在较大差异，不能强制推行某种合作金融模式，应考虑各地实际情况，选择最能体现合作金融内在机制、最有利于实现普惠金融目标的合作金融模式。同一种合作金融模式在不同区域应该允许存在差异，不能“依葫芦画瓢”把各地都搞成某代表性方案或代表性合作金融组织的缩小版。

（三）加强新型农村合作金融监管创新

1.2014年中央一号文件已经提出要完善地方农村金融管理体制，实际上明确了由地方政府对新型农村合作金融实施监管，但在地方政府内部具体由哪一级别政府来监管尚未定论，这个基础性问题需要进一步科学论证，要真正执行“谁批准、谁监管”的基本原则，体现监管主体的责、权、利，否则又会出现“谁都来管”或者“谁都不管”现象。“山东模式”和“百信模式”基本由县级金融监管部门负责，上级政府要激励和约束县级金融监管行为，防止出现委托代理风险和道德风险。

2.选择合适的金融监管模式。“山东模式”是按照审慎监管原则实施。审慎监管模式的实施应该考虑农民的接受能力和金融管理水平，否则会大幅增加正规化成本。新型农村合作金融的准入门槛和具体实施程序应该坚持简单、实用的原则，在坚持合作金融基本原则的前提下允许创新，充分发挥农民的自主积极性。

3.新型农村合作金融组织要加强自我约束和行业内部监管，树立合作金融意识，珍惜行业声誉，坚持创新但不打破基本原则。

（四）创造新型农村合作金融发展的“新型”环境

1.要为新型农村合作金融发展净化环境。当前我国农村合作金融整体社会声誉欠佳，政府应该加强监管并严厉打击，防止农村合作金融改革成果被窃取，要为新型农村合作金融发展创造空间，不让真正意义上的新型农村合作金融组织去承担市场规范的成本。

2.加大农村合作金融的宣传，重塑全社会合作金融理念。明确界定合作金融与商业性金融的差异，合作金融是弱势群体的金融互助，讲究社会公平，不是单纯经济组织，应该有一定社会责任感。要让农户和各类经济组织以正确心态和出发点参与新型农村合作金融。

3.注重培育有责任的农村合作金融投资者。由于资金来源属性直接决定合作金融组织的运营动机和行为，政府可通过正面舆论宣传，通过社会声誉激励和税收优惠等手段培育有责任的农村合作金融投资者，这有利于缓解合作金融的资金短缺问题，也有利于培育新型农村合作金融组织的社会责任感，重塑其人文基础。

4.要在互助组织与托管银行之间起“牵线搭桥”的作用。“山东模式”的重要环节是实施第三方资金托管，要真正落实还需要一定条件，由于托管银行在实施合作金融账户管理和资金结算方面需要付出一定成本，为了不增加互助组织负担，政府可以采取补贴或其他以奖代补方式激励托管机构更好地履行托管职能。

5.完善我国农业保险体系支持新型农村合作金融发展。无论是“山东模式”还是“百信模式”，专业合作社和农户都面临着农业生产的双重风险，政府应该加大引入农业保险和政府担保，运用财政手段间接扶持新型农村合作金融发展。

注释：

①值得注意的是，本文无意否定商业性金融和政策性金融在我国普惠金融发展中的作用，商业性金融由于其资金充足，金融意识和管理经验较先进，在服务龙头企业和产业项目上拥有优势，是普惠金融发展的重要力量。政策性金融具有“开发性”金融优势，可有效提高其内生发展能力，为商业性金融介入创造条件。充分发挥商业性金融机构的资金优势，开展普惠金融业务和技术创新，通过加强政策性金融改革，打造我国真正意义上的开放性金融，这都是我国普惠金融发展的重点内容，但囿于本文篇幅和研究主题限制，本文不做进一步讨论。

②社区基金模式是国际微型金融的典型模式，该模式以社区自我管理为核心理念，具有很强的合作金融性质，代表性类型有拉丁美洲的“村庄金融”、非洲的“存贷款协会”和印度的“自我互助小组金融”。

③2012年下半年以来，江苏灌南县4家农民资金互助合作社无法兑现农民存款而倒闭，盐城银联农民资金互助合作社投资于房地产，高淳区砖墙镇农民资金合作社将资金用于澳门赌博，让整个行业发展蒙上阴影。

④从国际合作金融发展经验看，世界各国也存在不同类型的合作金融组织形式。我国长期以来在发展农村合作金融方面做出了很多探索，但农村合作金融功能发挥一直不足，根本原因在于偏离了民主管理和资金互助的基本原则。从农村合作金融组织出资人到合作金融组织本身都带有很强盈利动机，经营范围容易突破“内部”界限。另外，政府的角色定位不够规范，农村合作金融要么处在高度严格管制之中，要么处在监管真空状态。或者不顾是否具有合作金融需求和条件，盲目发展合作金融组织，使合作金融往往陷入“一管就死、一放就乱”的极端状态。