承德在建设京津冀生态环境支撑区中的对策研究

姜 一

(承德医学院 社会科学部， 河北 承德 067000)



承德在建设京津冀生态环境支撑区中的对策研究

姜 一

(承德医学院 社会科学部， 河北 承德 067000)

摘要：指出了在《京津冀协同发展规划纲要》中，把河北省功能定位于全国现代商贸物流重要基地、产业转型升级试验区、新型城镇化与城乡统筹示范区、京津冀生态环境支撑区。承德市又是河北省重要的生态涵养区，是京津重要水源地。提出了全面实施京津冀协同发展中，承德应发挥生态优势，以京津冀大环境、以国家战略新高度来研究对策，譬如：承德要对山水林田村综合治理、科学规划；建立生态环境建设补偿机制；创新生态环境治理的相关政策，三者合力做足做大承德生态环境这篇文章，为京津冀协同发展目标的最终实现做出更大的贡献。

关键词：承德；京津冀；协同发展；生态环境；对策研究

1引言

2015年6月9日《京津冀协同发展规划纲要》出台，标志着京津冀协同发展进入全面实施阶段。《京津冀协同发展规划纲要》突出问题导向，重点放在了“疏解北京非首都功能”和“补足河北短板”两个核心问题上。在这个基础上，对于河北的功能定位是“一基地三区”：全国现代商贸物流重要基地、产业转型升级试验区、新型城镇化与城乡统筹示范区、京津冀生态环境支撑区。承德位于河北省东北部，与北京地缘相接、水缘相连，在北京的707 km边界线中，与承德相邻280 km，距北京230 km，且处于上风上水的特殊地理位置。几十年来，承德积极打造首都生态安全屏障，坚持生态涵养与环境治理并重，把涵养和修复生态作为首要任务，把保持环京津地区大气质量最优作为保障，大力实施重点生态工程，集中开展大气污染防治攻坚，强力推进水环境治理，增强了为京津地区提供生态服务的能力。因此，相较于全国现代商贸物流重要基地、产业转型升级试验区、新型城镇化与城乡统筹示范区建设，承德在生态环境支撑区建设中能够体现出更多优势，发挥出其他地区无法替代的更大作用，况且在整个河北功能定位中，承德作为一个局部也不可能面面具到，应该根据本地优势、特点，在“一基地三区”功能定位中更侧重于生态环境支撑区建设与发展。

2承德生态环境状况

承德地区位于东经115°54′～119°15′，北纬40°11′～42°40′，处于华北和东北两个地区的连接过渡地带，西南与南分别与北京与天津相接，东北与北分别连着辽宁、内蒙古，省内又与秦皇岛、唐山两个沿海城市以及张家口市相邻。历史上，承德曾是清王朝鼎盛时期的京师陪都，民国时期和解放初期为原热河省省会，今为河北省省辖市。在京津冀区域内，承德地区的生态环境具有得天独厚的优势：一是幅员辽阔。国土面积为3.95万 km2，是北京(1.64万 km2)的2倍多、天津(1.2万km2)的3倍多，生态承载力和开发空间非常广阔。二是森林覆盖率高。据中国经济网2013年1月29日报道，森林覆盖率已达到55.8 %，被誉为“华北之肺”。三是水资源丰沛。承德年产水量37.6亿m3，供应天津的潘家口水库93.4 %，供应北京的密云水库56.7 %的水来自于承德，饮用水源地水质达标率保持100 %，是京津重要水源地，四是空气质量优，2014年承德空气质量优良天数达到249 d，与2013年的优良天数持平，在京津冀13个城市中居第二位[1]。被全球网民推荐为“最中国生态城市”。特别是当前，在京津冀地区绿色植被缩小，水资源严重短缺，地下水严重超采，大气污染严重，雾霾天气时有发生，人与自然关系最为紧张，资源环境超载矛盾最为严重，生态联防联治要求最为迫切的背景下，承德独有一片绿野、净水、蓝天，城市的吸引力和竞争力显著提升，与京津的依存关系日益深化，极大增强了参与区域合作的主动权。借助京津冀协同发展的机遇，在承德现有的生态环境基础上，开发出更加科学、合理、文明的生态环境，为河北省“一基地三区”的顺利实施，为京津冀协同发展目标的最终实现做出更大的贡献。

3建设生态环境支撑区的对策

承德人在贫瘠的土地上，干旱少雨的环境中，取得生态治理骄人的成绩，获得了许多成功经验，但也还存在很多问题，有待采取一些切实可行的对策，在京津冀协同发展，生态支撑区建设中逐步解决。

3.1对山水林田村综合治理、科学规划

(1)建设京津冀生态环境支撑区，要划定生态保护红线、资源消耗上限和环境质量底线，大力实施山水林田村生态修复规划[2]，同时要推进绿色低碳发展，进一步扩大生态空间，建设天蓝地绿水清的生态环境，为京津冀协同发展提供生态环境支撑。

承德素有“八山一水一分田”之说，在其境内山脉纵横，山峦起伏，山场广阔，北部为内蒙古高原的东南边缘，中部为浅山区，南部为燕山山脉。山地面积占全市国土面积的79 %，全市山场面积4800万亩，人均山场1.13 km2，山场是承德经济增长的主要来源，也是生态涵养区建设的重要基地，目前，全市尚有53.33万km2宜林宜果山场未被综合开发利用[3]。

围绕京津冀协同发展，对以前已取得的治山成果应该保持住，并在保证存量的基础上优化质量，提高增量。应该分层次、分阶段、分步骤地推进坝上原始生态系统、浅山农村生态系统和燕山山脉生态系统建设，根据气候、温度、湿度、土壤状况开展宜草宜林宜果生态涵养区建设。承德山地矿业占比很大，矿源开采，以及高速公路建设、电线杆架设、住宅开发等各项工程，不可避免地导致了山体原生态植被遭到损坏。当前，要做到新的破坏生态环境的矿山开采项目不能批，不符合生态环保要求的项目不能上，老的污染产业要定出退出时间表，保留的矿业必须达到生态环境保护标准，对已废弃的老矿区要进行生态修复，对道路两旁及新建的住宅小区要进行绿化。抓紧产业转型升级，大力发展特色种植业、养殖业、旅游业、林果业等富民产业，引导山区农民由“靠山吃山”向“养山就业”转变。

承德境内河流众多，大小河流830条，其中有1000 km2以上支流13条，100 km2以上的支流110条。既是滦河、潮河、辽河、大凌河的源头，又地处潘家口水库、密云水库的上游，2000年以来，承德加大生态文明建设力度，强力实施水土流失治理工程，治理滦河、潮河流域水土流失5750 km2[4]，先后实施潮河、滦河河流生态修复治理工程、河道清理疏浚工程、中小河流治理工程等，防洪能力进一步增强。水环境进一步优化，饮用水水源水质达标率持续保持100 %，四大水系年产水量的1/3送往京津。

(2)应该把河流生态涵养和修复作为首要任务，全面启动对河流、湖泊、水库、湿地等水源及流域的综合治理，防止地表植被破坏，防止水土流失，防止污水流入河道和水库。开发节水设施，提高水利用率，发展节水产业。开展河道综治专项行动，取缔非法采砂，规范采砂管理，清除阻水障碍。加大水行政执法力度，保持良好水事秩序。

承德依托“三北”造林、京津风沙源治理、退耕还林、京冀水源林、再造塞罕坝等林业重点工程，不断加快国土绿化步伐，森林涵养水源能力比新中国成立初期提高了18.5倍，森林覆盖率由建国初期的5.8 %增到55.8 %[5]。建成国家、省级自然保护区10处，国家、省级森林公园17处，省级湿地公园2处。精心谋划了千松坝、御道口100万亩再造塞罕坝续建项目以及潮河100万亩水源涵养林项目，滦河300万亩水源涵养林项目，退耕还林二期150万亩工程项目，承德市森林防火体系建设项目，承德市林业有害生物防治体系建设项目。同时，针对全市2000多万亩林种单一、生态效益低和经济效益差的中幼林，编制了承德市中幼林抚育建设工程项目，全市森林资源总资产达1216亿元[6]。

(3)根据全市划定的坝上防风固沙林区、北部水源涵养林区、中部水保经济林区和南部经济林区的功能分区，按照因地制宜、适地适树的原则，突出沙化土地和水土流失严重等生态脆弱区的综合治理。实施风沙源治理、水源涵养、水保经济林、特色经济林四大工程。深化与林业高校及科研院所的合作，强化造林固沙的科技支撑，加快科技成果转化。进一步提高苗圃繁育水平和供应能力，推广以容器苗为主的综合抗旱造林技术，全面提高造林质量。加大禁牧力度，保护野生动物，防止违规采伐和非法开矿，形成全面的生态林资源的安全保障体系。

承德有耕地面积503万亩，全市划定基本农田保护区面积494万亩，占耕地总面积的98 %。承德土地资源有以下几个特点。一是土地总面积大，占全省总面积的1/5，但耕地面积小，占全省总面积的8.6 %。二是耕地总体质量低，从地形分布上看，全市有15°以上坡耕地145.26万亩，占耕地总面积的28.9 %；从耕地结构上看，水田和水浇地仅占20 %，其余为旱耕地；从土壤肥力上看，多属于四、五级水平，2/3的耕地属中低产田。三是土地生态环境脆弱，全市有沙化土地832.71万亩，占土地总面积的14.1 %。其中沙化耕地达171.31万亩，占耕地总面积的34.1 %。这些特点导致承德地区水土流失严重，根据1992年第二次全国水土流失普查结果，全市有水土流失面积(水蚀+风蚀) 20789.50 km2，其中滦河流域14311.96 km2，占总流失面积68.84 %；潮河流域(含蓟运河)3391.00 km2， 占总流失面积16.31 %；辽河流域3086.00 km2，占总流失面积14.85 %。按侵蚀强度划分，轻度侵蚀面积13392.93 km2，占总面积64.42 %；中度侵蚀面积 6579.32 km2，占总面积31.65 %；强度侵蚀面积 817.24 km2(含风蚀面积733.14 km2)，占总面积 3.93 %。年均土壤侵蚀总量4672.57万t[7]。 严重的水土流失使植被难以恢复，耕地退化荒废，土壤肥力下降，土地生产力大大降低。同时，也使水库被淤积，河床被抬高，造成河水暴涨暴落，洪水泛滥，严重破坏了区域经济发展。

处于京津绿色生态屏障和重要的水源涵养区这一特殊的地理区位,决定了在承德开展土地沙化治理, 对于减少沙尘暴对北京的威胁,保障工农业安全用水有着极其特殊和难以替代的作用，截至2013年，沙化面积比20世纪80年代减少34.8 %，水土流失治理率从平均30 %提高到平均80%以上[8]。

要将原来30°以上坡地退耕还林扩大至20°以上，继续开展以平整土地为主的农田基本建设，加快水土流失治理速度；限制或减少农业生产污染，实施有机农业工程；推广缓释肥，提倡农家肥和有机肥，改善施肥方式，推广测土平衡施肥技术，控制化肥施用量；扩大生物治虫农田范围，减少农药使用量；杜绝污水灌溉，推广可降解地膜，控制白色污染，减少土壤污染，提高土壤肥力。

(4)要总结新民居示范村建设的成功经验，把生态涵养区“新农村”建设作为经济工作的重中之重，引导产业集聚发展、土地节约集约利用、农村人口相对集中居住、提升公共服务，不断加大公共基础设施投入力度，切实改善农民的生产生活条件，促进农村面貌明显改观，建设清洁农村，文明乡镇。

承德市辖8县3区，共有206个乡镇，2559个行政村，总人口335万人。全市6个国家级贫困县、一个省级贫困县。以前，农村人口居住分散，垃圾乱倒、污水乱排、柴草乱堆、禽舍畜圈与民居相邻，村容村貌较差。“十二五”期间，承德市以农村新民居建设为抓手，积极推进社会主义新农村建设[9]。在推进新民居建设中，承德市有效地解决了农村环境、农民增收、产业提升等问题，促进了城乡一体化进程，推动了基础设施、公共服务均等化，呈现了较好的社会效益。有5个县被定为“国家生态示范区”，建成国家级自然保护区5个，省级自然保护区9个，构建起9个国家级森林公园、10个省级森林公园，打造出旅游型乡镇72个、旅游型村182个。

3.2建立生态环境建设补偿机制

从新中国建国以来，河北省就被赋予了京津发展保护网的政治任务，而与承德息息相关的奉献京津的任务也有很多，譬如：改稻田为旱田为京津节水源，“三北防护林”的一部分为京津阻沙源，“引滦入津”让天津喝上放心水等等。这种穷补富的单向“逆补”，最终导致河北与京津贫富差距拉大，形成了环绕京津的贫困带，又反过来限制了京津的更快发展。河北的贫困，京津对空气污染、水资源短缺、生态环境恶化的无奈，向各自为政的生态环境管理模式提出了挑战。在生态环境的保护和建设上更能体现出京津冀三地平等协商、强化合作、互利共赢的优势，仅凭一地之功无法破解目前京津冀生态环境面临的难题。

一是率先在环京津地区建立生态补偿机制。按照“谁受益、谁补偿”的原则，推动京津冀三省市建立承德滦潮河流域跨界水环境补偿机制，共同设立补偿资金，专项用于流域上游生态建设[10]。二是研究建立区域间产业项目合作补偿机制，通过产业转移、项目合作等方式，对生态功能区予以补偿。三是建议国家加快生态效益补偿制度的研究和落实工作，根据广东省、辽宁省、甘肃省等地的做法，建议密云水库和潘家口水库管理机构，从现有的水资源费中，增加水费和电费，或者每年对1 hm2公益林给予20～25 元森林生态效益补偿费。四是建议有关部门对于“为什么补、补多少、谁来补、怎么补”以及森林生态效益补偿资金的使用和管理尽快开展专项研究。尽快建立和完善上下游之间，建设者与受益者之间的利益分配关系，以法律形式明确生态环境治理建设资金的来源和数量。

3.3加快生态环境治理的政策创新

现在的生态环境治理政策存在一些问题，如农业、林业、水利、民政各吹各调，相互之间缺乏协调，多头管理出现部门冲突，没有从资源、环境、经济和社会等全方面进行综合考虑；生态环境政策内容不够全面、调整方法和手段单一、执法不严；退耕还林政策、林草保护政策、水土保持政策和河道管理政策等强化行政命令，忽视市场作用，政策缺乏激励措施，公众参与热情不高等。

针对这些问题必须进行政策创新，从横向看新政策应统筹兼顾、协调发展，从经济、社会、生态、环境、居民生活等全方位综合考虑，朝着生态环境建设能促进经济发展、社会和谐、生态文明、环境友好、居民生活水准提高的方向发展。实现生态建设与经济社会的协调发展，把经济社会发展纳入生态系统建设规划统筹考虑，培育文明生活方式，构建节约型社会，实现人与自然和谐相处，经济社会与生态环境共赢。从纵向看新政策应向上端延伸，把承德的生态环境建设与京津冀协同发展和河北生态环境支撑区建设相连接，争取国家政策的支持，如将承德市创建国家级生态文明与经济社会协调发展试验区纳入首都经济圈和环渤海发展规划，上升为国家战略。在产业布局上将国家重大生态项目和新兴产业项目向承德倾斜，对大气污染防治等方面给予承德更加优惠的政策。

构建政府主导、市场推动、公众参与的“多元共治”一体化的生态环境治理网络，单纯以生态环境保护为目的的建设资金，各级政府应当作为投资主体，并制定对投入资金的使用进行严格监管；对于兼具生态效益和经济效益的经济林草建设，国家应制定以农民投入为主体，国家投入为启动银行贷款为扶持，乡村集体投入为补充的政策。在投资标准上，建议国家应当分别不同区域生态环境治理难易程度，以及各地区经济发展水平的现实差异，采取不同的投资标准。对于治理难度大，经济发展落后的地区，建议政府有关部门在现有投资标准的基础上，对生态环境治理投资标准加倍增加。在市场经济体制下，山水田林湖的治理，必须建立和完善符合市场运行机制的产权制度，明确界定山水田林湖所有权、使用权和处置权的权限，责任和相应的权利与义务。形成产权清晰，责权明确，既有激励，又有约束的山水田林湖产权制度。

参考文献：

[1]关鹏玉，苑秋菊. 承德2014年空气质量稳居京津冀13个城市第二位[EB/OL]. http：// http://zgsc.china.com.cn/2015-01-20.

[2]付薇.京津冀协同发展，美丽河北迎最大机遇[N]. 燕赵都市报，2015-09-28(10)

[3]尹万民，胡晓英，陈雅娟，等.关于承德市发展果品产业存在问题及发展对策的思考与建议[J].河北林果研究，2010(3)：179～281.

[4]李茂稳.山区农田水利建设的新途径--承德市六大河流水利开发、综合治理见成效[J].河北水利，1999(5)：10～12.

[5]孙艳.京津之北 承德最美[N]. 北京日报，2014-04-04(12).

[6]陈阳，冯翠新.承德发挥“五最一特”优势 推动紫塞大地大发展[EB/OL]. http：//www.hebei.ifeng.com./2013-12-16.

[7]裴杰峰，马志尊.河北省承德市水土保持生态建设调查分析[J].海河水利，2009(6)：25～26，29.

[8]承德加快水土流失治理步伐[EB/OL]. http：//www.waterhr.com./2013-08-23.

[9]承德3年建省级新民居示范村313个[N].河北日报，2012-12-25(11).

[10]肖金成.京冀水资源补偿机制研究[EB/OL]. http://blog.sina.com.cn/jinchengxiao/2011-04-25.

收稿日期：2016-04-15

作者简介：姜一(1982—)，男，讲师，主要从事生态文化创新方面的研究工作。

中图分类号：Q148

文献标识码：A

文章编号：1674-9944(2016)12-0273-04

Countermeasurein Chengde in the Construction of Support Zone of the Ecological Environment of Beijing-Tianjin-Hebei Region

Jiang Yi

(SocialSciencesDepartmentofChengdeMedicalCollege，HebeiChengde067000，China)

Abstract:The function orientation in Hebei Province in the Program for the Coordinated Development of Beijing-Tianjin-Hebeiis the national important modern commercial logistics base，industrial transformation and upgrading test area，new type of urbanization,urban and rural areas as a whole demonstration areaand Beijing-Tianjin-Hebei ecological environment support area.Chengde city is an important ecological conservation area in Hebei Provinceand an important water source to the Beijing and Tianjin. The author thought that:in the process of full implementation of coordinated development of the Beijing-Tianjin-Hebei Region，Chengde should play the ecological advantages，standing at the new heightof Beijing-Tianjin-Hebei environment and national strategyto study countermeasures.Such as, Chengde shouldcarry outcomprehensive treatmentand scientific planningonmountain, water, forest, farm and village; Establishment of a mechanism for compensating for damage in ecological environment construction；Innovation of the ecological environment governance policies. The three parts together contributed toChengde ecological environmentandmade greater contributiontothe final realization of the goal for the coordinated development of Beijing-Tianjin-Hebei.

Key words:Chengde；Beijing-Tianjin-Hebei；coordinated development；ecological environment； countermeasuresstudy