县级党政部门间的网络关系与协调机制——基于浙江省D县127个“领导小组”的社会网络分析

□黄红华　宋思扬

县级党政部门间的网络关系与协调机制——基于浙江省D县127个“领导小组”的社会网络分析

□黄红华宋思扬

针对不同的场景和任务，官僚组织会形成不同的协调机制。本文以D县为例，通过分析同一时期127个议事协调机构内各部门间的社会网络关系，发现在广域部门协调时，当前县级党政各部门主要围绕社会管理、经济建设和组织建设三方面的职能建立组织协作网络；各部门在这个网络中形成了“核心-边缘”的圈层结构而不是适于大部制改革的“簇状结构”；这种协作网络以官阶为基础实现多部门间大跨度的协作，建立以垂直监督为主，授权部门协调为辅的协调机制。由此看来，大部制改革重在整合与协调职能相关的少数部门间关系，而议事协调机构则重在解决广域部门间的协调问题。在广域部门间合作时，建立基于各部门法定职能基础之上的自主协调机制是必要和可能的，但这一改革任重而道远。

议事协调机构 大部门制度 社会网络分析 组织协调

一、现象与问题的提出

自1982年起，国务院约每5年开展一次机构改革，除了职能调整外，机构改革的对象主要包含两个部分：政府部门改革和议事协调机构改革。在已经进行的7次改革中，通过合并、撤销和转制等形式，6次减少了部门数量，1次持平；总体而言，部门数量下降的幅度在持续缩小。［1］继中央的大部制改革后，湖北随州、广东顺德和深圳、浙江富阳都进行了不同模式的地方政府大部制改革。改革的推进使得职能相似的部门不断得到整合，因而从中央到地方都将大部制视为一种有效的部门间协调模式。同步进行的议事协调机构改革情况却极为不同，1988年开始的5次议事协调机构调整，有4次变动数量都超过20个，［2］波动十分显著。即便如此，同样作为组织内部的协调机制，以部门重组与合并为主要形式的大部制改革广受热议，而议事协调机构则显得关注度不够。从地方政府层面来看，一个县级政府一般设置30多个下属部门，而存续的议事协调机构远多于部门数量。那么，是什么促使议事协调机构的大量存在，造成如此悬殊的数量对比？

若以组织的视角去看待政府，政府的组织结构变化就是相似任务模块化以及不同任务分离重组的一个动态过程，内含的原则是使组织的总协调成本最低。［3］（P3）为此，在运行过程中政府采用了一系列协调机制，最为突出的是大部门制度、议事协调机构以及各种会议。从运行结果来看，一方面，大力推进的大部制改革由于部门之间缺乏实际融合，没能达到统一决策、独立执行和监督的预期整合效果；［4］另一方面，议事协调机构和各类会议的数量却持续增加。有研究显示，记入日程安排的会议占据了某县部分党政领导工作时间的43．44%，［5］在另一研究中，某区政府2007年的各种工作会议786个，由于逐年递增，到2010年已多达1304个，平均每个工作日召开会议5．46个。［6］（P1）议事协调机构和各类会议数量的激增，反映出部门间协调的压力并未随着大部制改革的推进而有所降低，从而不得不通过另外两个渠道来缓解。我们认为：存在于大部制中的部门间协调机制一定有别于隐含在议事协调机构和会议形式中的协调机制，而这种差异性有助于探知适合目前党政部门之间的具体协调机制及其原因。其中，本文仅致力于探究议事协调机构反映出来的协调机制。

现代中国党政组织中，较为稳定而多见的议事协调机构是“小组”和“领导小组”。将“小组”作为一种现代政治组织模式，从长征时期的军事领导小组就已初露端倪，“文革”时期的“四大组”的实权和地位甚至架空各部委，形成一种畸形的政治模式。［7］“文革”之后，部门职能得到恢复，“小组”的功能也逐渐回归。领导小组通常是出于重视和力图解决某个问题的需要，由权力层级较高的人物和部门牵头，联合多个部门，集中政治资源，协调和领导跨部门、跨系统或跨区域活动的重要组织形式。［8］现如今，在面对中长期综合性工作、国情调查、思想教育、专项整治、区域发展、工程建设、突发社会事件时，我们常常能见到“小组”或“领导小组”作为协调机制而存在。社会网络理论显示，组织内部的社会网络在目标引导过程（goal-directedness）与偶得过程（serendipity）作用下呈现出截然不同的网络演变轨迹，当目标引导过程起主要作用的时候，网络表现为“核心-边缘”型结构的集中化网络；而当偶得过程起主要作用的时候，同一网络中可能存在若干子群，且每个内部都很团结。［9］（P104）如果党政部门间的网络关系呈现出簇状的子群关系，说明子群内的各部门间存在较强联系，此时若以大部制模式将这些部门整合在一起，就能够凭借部门间已经存在的依存关系将它们有效融合；反之，在呈现“核心-边缘”结构的网络图中，大部制模式的适用性相对有限，此时其他机制就不可避免地出现了。

总之，议事协调机构和会议的激增引发人们对大部门体制改革限度的思考，而社会网络理论和技术的兴起则引导我们深入剖析部门间的实际关系和协作机制。基于此，本文关心的问题是：当前党政部门间的协调具有怎样的结构特征？这种结构特征与哪些制度因素和组织因素是相关的？基于这种结构，各党政机关应该怎么改善其部门间的协调机制？

二、组织协调机制及其演进：文献梳理

学者们很早就开始研究组织理论，并且长期以来一直关注组织协调问题。组织学的各流派兴起于19世纪末，在这个过程中组织理论的核心关注点从有效完成任务转变为如何激励员工再转变为使顾客满意，与之相适应的组织内部协调方式也随之做出改变。［10］（P33）

1．组织协调的三大视角

组织运行过程中协调是一种常见的问题，有效的协调可以整合资源促使目标达成。由于视角的不同，许多不同原因致使组织协调问题的产生，最为常见的三种视角为“分工-协作”、“工作流程”和“环境不确定性”。

“分工-协作”视角的最早系统阐述者是亚当·斯密，他认为组织源于分工，而分工能够有效提高生产率。具体来说分工突出了部门的专业化优势进而提高生产率，但随着时间推移，在学习机制的作用下，差异化的不断积累导致部门间冲突越发显著，此时必须引入协调机制。［11］“工作流程”视角的研究主要关注从工序分解、流程先后顺序、流程间关系设置来实现协调。组织内的各个部分因为投入-产出联系紧密度的差异形成了集合的相互依赖、序列的相互依赖、互惠的相互依赖，这三种相互依赖的程度随顺序递增，协调的难度也随之增加。［12］（P66）“环境不确定性”视角则强调在现代社会复杂和不确定的环境达到官僚组织可以应对的极限，只有组织根本性质的变革才能应对这种变化，即用合作制组织来代替官僚制组织。［13］这类观点认为组织行为与外部环境之间总是寻求动态中的均衡，在环境相对简单的情况下组织会试图改变环境，而环境复杂的时候组织会调整自身行为，越是近期的研究越倾向于后一种论述。［14］

2．两类协调机制

为了解决协调问题，组织开始演化出各种机制，协调的综合分析框架［15］为我们提供了两个主要方向。其一是组织设计协调，它依赖正式的结构化机制。沿着这个方向研究者主要利用沟通媒介、数据库和网络技术，形成了部门化、集权和分权、标准化、计划、产出和行为控制［16］等基于技术的协调机制。其二是人际关系协调，它依赖非结构化机制。组织对于所任用成员有着标准化的行为预期，但个体内含的社会属性却会导致行为的差异化，［17］为了解决这种差异化，形成了相互调整、反馈、横向的跨部门关系、非正式沟通、群体会议、社会化等基于行为的协调机制。组织设计协调和人际关系协调包含的机制都位于操作层面，这些具体的形式在运用中并不局限于所属的方向。

3．我国党政部门间的协作机制

大部门制度、议事协调机构、各类会议是党政机关实现党政部门间通过组织设计协调的常见机制，三种机制中会议的灵活性最高、制度化程度最低，因而很难影响组织结构，所以我们主要梳理另外两种机制。

“大部制”既是同级别部门重组和整合的过程，也是部门数量较少、职责范围较大的一种客观状态。相比于西方国家，我国的部门数量偏多，［18］且部门间存在较多的职责交叉，［19］因此我国具有改变现有状况的强烈诉求。而大部制所极力解决的正是部门管辖范围小、机构数量多、专业分工细、职能交叉多的问题，所以多数学者认为应该适时推进大部制。在总结国内外经验之后，我们发现大部制的有效运作离不开一些必要条件。第一，职责卸载与职能分群。［20］第二，保留核心决策部门，设立执行机构，着眼于社会现实需求，归拢同一类型的职能，实现部门精简。［21］第三，以结果为导向，立足于服务质量。第四，因地制宜、小修小补，成熟一个、调整一个。［22］

议事协调机构是一种非常设机构，其规模编制较小，多数机构没有独立编制，工作人员常常是从相关部门抽调组成，领导一般采用行政调配、均衡兼任的形式，［7］同时它们中的大多数没有固定的办公场所和专门的经费。［2］可见议事协调机构是正式机构的延伸，它存在于矩阵形的组织结构中，有利于解决复杂的技术问题和发挥专业人员潜力。［23］在现有的研究中学者们普遍认为这种机制存在两个主要的问题，第一，由于组织机构实行双重或多重领导，容易因工作中意见不一致和相互扯皮导致冲突的产生。这个问题是跨部门横向机构的原生性问题，没有办法完全克服，只能通过人际关系协调中的相互调整和反馈减少问题的发生。第二，在国务院机构改革中议事协调机构经常呈现出膨胀力度大于精简力度［24］的特点。对此最有效的方式就是规定议事协调机构的有效期限，到期后将自动撤销的“日落立法”。［25］然而，到目前为止这一方法未被广泛采纳。

从表面上看，大部门制度相对适用于职能相近或有密切联系的少数部门间的协调，而议事协调机构则更常见于职能范围广或要素互补的多部门间的协调，即“广域部门间的协调”。上述文献提供了作为部门间协调机制的大部门制度或者议事协调机构不同侧面的特点，然而它们没有对议事协调机构这一非正式机构中所映射出来的各正式机构间的关系、各层级官员之间的地位，以及其中反映的资源配置关系进行解析，因而缺乏对机构改革成效进行评价的直观依据，不能对两种协调机制的必要性进行客观理性的评价。诚然，对部门间有效协调模式的研究仍有许多问题亟待解答。比如，我们是否能够通过某种协调的组成形式探知部门间协调的结构特征？这种结构与现有的直线-职能制的组织结构是否存在内在联系？若存在联系，各个部门是如何发挥各自作用的？这种结构所展现出的特点是否有助于归纳出大幅改善广域部门间协调的有效路径？

三、数据来源和研究方法

1．数据来源和处理

本文数据来源于浙江省D县近年所发布的《关于建立和调整有关非常设机构的通知》，该通知对该县全部127个议事协调机构进行了汇总。每个议事协调机构的内容包括：小组名称、组长、副组长、成员、办公室主任和副主任，所有人员都标明了所在部门或职位。我们试图通过分析议事协调机构中各部门间的网络关系，来剖析部门间协调机制的特征。在对数据进行深入分析之前，我们先对文本进行标准化转换。对于议事协调机构中的县级领导，统一用其职务代替，由于并列的副县长人数较多且工作领域有重复部分，我们通过副县长A、副县长B的形式对他们做出区分。对于议事协调机构中的各部门成员，统一用其所在部门的名称替代，这些部门名称中会偶尔出现部门和部门内部的分支机构，这种情况下统一选取部门作为名称。

2．研究方法

本文采用社会网络分析法（Social Network Analysis）处理数据。社会网络分析法主要用于分析一个或多个主体和他们之间的关系以及这些联系的模式和含义，［26］（P51）在社会科学中这种方法有助于解释行动者之间的关系以及资源和要素的流动。这一方法与传统的定量分析和定性分析相比，尤其具有独特的优越性。传统的定量分析强调独立个体之间的某种属性，这种方式割裂了事物之间的相互联系，导致低度社会化；传统的定性研究则围绕行动者的观念数据进行分析，很容易夸大行动者的主观能动性导致过度社会化。为了避免这两种问题，目前研究社会行动最好的方法便是社会网络分析法。［27］

本文分析一个县级党政机关在一个时点上的全部议事协调机构，通过搭建包含在议事协调机构中所有部门的关系网络，阐述地方党政机关部门之间的内在关系。具体处理方式如下：对《通知》中包含的文字信息进行处理，若要找出部门（包含职位）之间的对应关系，我们需建立一个全部部门两两对应的关系矩阵，如果一对部门或职位组合同时出现在一个议事协调机构中，就将它们的对应关系记为1。依照这个方法可以计算出每一组的总频次，并以此建构直观的网络图。

对于网络结构的具体描述，我们需要一些能够展现网络特性的指标，本文主要选取四类指标：整体网络指标、中心性指标、集聚系数、模块化指标。

（1）整体网络指标

得到初步的网络图之后，我们先要关注那些对于网络的概貌特征进行描述的指标，它们有助于我们对于网络情况有一个初步了解。整体网密度、平均连接度和度分布是三个常用的整体网络指标。整体网密度（Graph Density）是实际关系数和理论上最大关系数的比值，它能够体现网络的紧密程度，数值越大网络密度越大，节点之间的关系也就越紧密，［28］（P11）最大图密度为1（即所有节点间都有直接连接关系），这时实际上的所有关系数与理论上的最大关系数相一致。平均连接度（Mean Connectivity Degree）能通过某一节点的连接度及其一阶临近节点的连接度计算出，定义用公式表示为：，其中dn表示节点n的连接度，dni表示节点n的第i个一阶临近节点的连接度，［29］整体的平均连接度高的网络节点间关系更密切。在对网络的研究中，节点的度是指它与其它点的连结数量，度分布（Degree distribution）则是整个网络中度的概率分布，［30］包括每个度包含了多少节点以及这些节点在全部节点中的占比情况。

（2）中心性指标

中心性是衡量个体位于网络中心程度的指标，在某种意义上位于中心的个体必须是与其他个体联系最为密切的，相对于网络图中的其他个体它们有最多的关系。中心性指标包括接近中心度、中间中心度和度数中心度，社会网络分析中主要考察前面两种。

接近中心度（Closeness Centrality）是某一个体与网络中其他个体的最短距离之和，如果一个个体能够快速地与其他个体产生内在连接，它的接近中心度就较大。计算公式为：，其中d（ni，nj）表示连接i，j的最短路径数，是i与其他所有个体的总距离。

中间中心度（Betweenness Centrality）能够衡量个体对资源的控制程度，较大的值代表个体通过控制资源能得到更多好处。计算公式为：CB（ni）=∑j＜kgjk（ni）／gjk，其中gjk（ni）表示连接个体i，k的最短路径上包含行动者i的个数，gjk表示连接两个个体间最短路径的数目，二者的比值代表i位于j，k的最短路径上的概率。［31］

（3）集聚系数（clustering coefficient）

在网络图中，集聚系数可以衡量个体集结成团的程度，拥有较高集聚系数的个体其集聚效果越明显。在大多数的现实社会网络中，个体倾向于与拥有较多个体的小组紧密地捆绑在一起，这就使得它们的集聚系数会比较高。

（4）模块化指标（Modularity）

整体网络中小范围的个体集聚会使它们相对远离其他个体，形成簇状的分散结构。我们可以通过模块化来衡量网络分割成块的程度。在计算过程中它是小组内包含的连结数量与预期连结数量的差值，用公式表示为：，其中Aij是i和j之间连接的权重，ki=∑jAij是i的强度。［32］

四、研究发现

1．基于要素和职能的“圈层结构”

为了得到清晰的D县党政部门间网络关系图谱，我们通过软件Gephi将所有部门（包含职位）组合的对应关系以网络图的形式展现出来。

图1　D县部门间关系网络图①②

部门间关系网络图（图1）的平均度为56．05，图密度为0．576，图密度很高，说明各部门之间联系紧密，形成了一种频繁互动的运作模式。其模块化系数为0．074，集聚系数为0．855，这是典型的模块化程度低且集聚性高的网络。在这样的网络中，部门很少分化成相对分散的“小群体”，而是合成一个聚拢的整体。部门之间的网络图符合“核心-边缘”型结构的集中化网络，处在网络中心的部门数量较多、较为密集，与其他部门的联系也更频繁；趋向外围的部门较为分散，与其他部门的联系较少。从统计的结果来看（图2），总体上，那些拥有较多临近节点（number of neighbors）的部门控制了更多的资源，同时也能够更快速地与其他部门产生内在联接。

网络图中较为清晰的小规模群体集聚现象共有两处，分别是位于图的右上方的金融机构子群和下方的乡镇子群。金融机构子群内部的联系紧密，且每一个机构都与网络其他部分的联系相一致，也就是说他们在参与全部事项时都被视为同质行为主体，体现出了很强的内部相似性。现实中，D县的金融机构主要是由常务副县长一人分管，基本上能够避免因机构与其余部门逐个沟通所造成的高协调成本。相较于金融公司子群，乡镇子群的聚类情况并没有非常突出，原因是一些乡镇所参与的事务略多于其他乡镇，譬如在某一乡镇的试点工作会由该乡镇政府和其他县级部门合作完成。从县政府的角度来看，乡镇政府的确能够被视为相似的个体，但作为我国现行政府结构中的基层单位，乡镇承担了区域内大量政策执行和监督管理工作。由于乡镇的这种特点，短时间内并不存在对该层级结构做出大幅调整的可能性，他们组成的子群结构很大程度上会维持现状。部门之间的群聚现象印证了同类部门在网络中的天然集群性，由此观之，在现有结构中其余的部门之间并不存在明显聚类，也就难以通过直接合并形式去减少部门间摩擦。

图2　部门间关系的中间中心度和接近中心度测度结果

在上述的部门间网络中具有明显的“圈层结构”，位于不同圈层的部门在议事协调机构中发挥着不同的作用。第一层是位于最中心的小圈，包括组织部、宣传部、县委办、县政府办、发改委、财政局、劳动保障局、公安局、人事局等，他们参与了最多的事项，因为他们分别掌握着人事、意识形态、综合协调、项目、财政、强制力等重要的资源要素。通常作为问题处理的核心部门，他们主导和调配着整个运行过程。第二层是围绕在中心小圈周围的部门，贸粮局、工商局、交通局、卫生局、环保局、文广新局等部门都属于这一层，这些部门可以认为是经济建设、社会管理和组织建设的核心职能部门。第三层是散落在外围的部门，如法院、体育局、质监局、安监局、气象局、供销社、科协等，他们是相对外围的、与现阶段党政中心工作联系较少的职能部门，所以远离了网络的核心部分。由此可见，县级党政各部门按照“资源要素部门”、“核心职能部门”、“外围职能部门”的次序，形成了圈层结构较为明显的“核心-边缘”型集中化网络。

三层结构内外相套，任一事项都需要横跨三个圈层的一些部门的通力合作，这样构成的网络相互交织。不同事项所对应的部门一定会有所不同，反之不同部门对应的事项也存在差异，事项和部门能够被独立出来，都是因为独特个性的存在，议事协调机构的横向协调方式能够保持事项和部门的这种个性。当然，在确立了组织设计协调方式之后，也应配套地加强人际关系协调，以保证协调更为顺畅。综上所述，极少的簇状结构导致大部制改革在D县的广域部门间协调的适用性不强，而部门网络的“圈层结构”证明了议事协调机构的强大适应性。

从图形中我们不难发现，有个别部门并没有严格遵循圈层分布规律。例如，位于“资源要素部门”圈层的教育局和民政局实际上应该归于第二层的“核心职能部门”圈层内。他们虽然参与了较多事项，但绝大多数所参与的事项都是综合类事务与非主要负责事务，如城乡社区建设、投资项目建设。以教育局为例，在全部参与的57种事项中，其成员作为办公室主任和副主任所主导的事项仅有4种，其余多是协助有关教育部分的工作推进和专业咨询。

与之相反的是副县长和纪委书记，他们属于县级决策层，从议事协调机构的职务设定来看，他们在所属的小组中基本上都是组长或者副组长，本身的职责定位和工作中承担的职能都表明它们理应归于资源要素部门的范畴。而他们在图中未能出现在最核心的圈层是局限于他们的分管领域，分管领域大致上与他们应负责的事项相对应。另一方面，为了保证在组内协调中起到权威作用，组长的行政级别大于副组长，副组长又大于组员，且在同一个组内副组长的数量通常不超过三个。因此，在全部的议事协调机构中，平均每一个副县长或级别较低的县委常委可以出现的次数是有限的，这在很大程度上扩大了他们与网络中心的距离，制约了他们出现在资源要素部门的圈层内。还有一个未被包含在资源要素部门内但行使了此类功能的是国土资源局。1994年和2002年我国分别实行了两次重要的税收制度改革，经过改革，地方财政收入中增值税和所得税比重大幅下降。从2002年开始地方政府不得不倚重营业税，特别是对于不动产销售过程中产生的营业税。［33］因此，基于土地开发和基础设施建设的“土地财政”成为了支配地方政府行为的核心要素，国土资源局也相应地成为了这一时期的资源要素部门。即便如此，我们依然认为部门在总体上符合圈层结构的分布规律。

2．以H县为例的验证分析

为了证实文章所得结果的一般性，我们选取贵州省的H县用于比较分析。D县位于浙江，全县以工业为支柱，是一个年生产总值超过300亿元的全国百强县。H县位于贵州省，全县以农业为主，年生产总值19．7亿元，是国家扶贫开发工作重点县，中央政府的转移支付在H县的财政收入中占据了很大的比例。可见同样是县级政府，D县和H县有着巨大的差异。这一案例的选择有利于说明经济社会环境迥异的政府组织，内部组织结构和协调机制是否一致。

H县的数据来源于近年发布的《县人民政府办公室关于调整县政务公开等领导小组的通知》，它与D县的通知在数据结构上一致，所以我们可以采用相同分析方法来比较部门间关系的结构。H县的部门间关系网络图的平均度为34．24，图密度为0．49，均略低于D县。主要因为H县的议事协调机构数量为81个，少于D县的127个，导致核心部门间的共现次数依据等比例下降。再者模块化系数为0．087，集聚系数为0．828，与D县一样，属于模块化程度低且集聚性高的网络。

H县部门间关系网络图（图3）的结构与D县的结构相同，也是内外相套的“圈层结构”。但细看之后会发现，部门的位置发生了变化。第一层的资源要素部门包含公安局、发展改革局、财政局、副县长、农业和扶贫开发局、县长、住房和城乡建设局等。农业局在D县被作为核心职能部门，主要负责三农建设。受第一产业高比重的影响，H县的扶贫必然与农业相联系。通过分析议事协调机构所处理的事项内容，我们认为H县将相当一部分的工作重心放在了经济作物、矿产开发等事项中。各类农业项目资金的落地也在很大程度上需要依靠农业和扶贫开发局，因此该局的职能在资源配置方面获得了极大的延伸，使其在H县成为协调资源要素的部门。

图3　H县部门间关系网络图

综合来看，经济发展的状况决定了财政收入的主要来源，从而确立县级政府各部门的功能定位。从部门间协调的角度，就是部门在三个圈层内位置的变化。最终，不论角色如何变化，部门的职责分工就能反映圈层结构的存在。

3．基于官阶序列的多部门大跨度协作机制

议事协调机构中既有党委、政府及其部门，也有人大、政协，还有法院、检察院，以及事业单位和国有企业。能够最大限度统筹这些机关及其部门的是党委。也就是说，党委在最大限度地统筹各类机关和部门方面起了不可替代的作用。同时，也可以说明在县级党政部门运作中无法做到完全的党政分开。

通过高官阶领导协调低官阶领导实现部门间协调是议事协调机构的另一个主要特征。从D县的数据结构看，每一个议事协调机构都有一个组长，127个小组中有125个小组的组长均为县级党政领导。小组成员主要是各部门的负责人，一般情况下每个部门的人员在一个小组内只出现一次。只有那些对事项负主要责任的部门才有可能派出多个人员参与，同时小组的办公地点也会设定在这些部门。在我国党政部门间，同级别官员之间很难直接协调，需要一个高级别官员对部门间分工、要素配置以及矛盾做出最终裁定。这种方式大大增加了高级别官员的决策和协调压力，降低了广域部门间的协调效率。从这个角度来看，领导小组内设立办公室可以看作是一种授权的形式，授予担任办公室的部门一定的协调职能和落实责任，从而一定程度上减少了县级党政领导的负担。

五、结论：大部门体制的限度及广域部门间的协调机制建设

在以往的机构改革过程中，部门合并主要依据它们所处理问题的相似性，处理相同类型事项的部门被认为应当囊括在一个部门内。在现实中，部门合并对于原本理应由不同部门单独完成的任务所起到的整合效果十分有限，而对于主要由这些部门负责的跨部门任务可能会有较大帮助。经过几轮机构改革，集聚性很强的部门基本上都已经合并。现有的部门在面对众多的跨部门任务时，一定会有一些部门需要共同处理某几类问题，部门的任务之间或许会有重叠，但是部门在职责在类型上很难完全一致。今后的改革不能只局限于部门合并，更该跳出这种惯性思维模式，寻求新的方式。

我国政府在已经完成的机构改革中充分展示了通过部门重组与合并，减少可能存在的部门间协调问题，进而减少因摩擦导致的效率受损。这种方式是试图将部门之间的协调事项内部化。依照这种思路出发推到极致，假设将党政部门视作一个整体，不进行模块化分割，所有机构都成为一个部门，部门间的协调问题就不复存在了，但部门内部又面临极大的协调成本。所以事实是：只要分工得到保留，同一类型的人员和部门之间的互动总是会远远多于不同类型人员和部门之间的互动，那么事实上的部门模块化就不可能消除。由此可见，将部门间的协调问题看作是可以内部消化的大部制模式并没有很好地认识和解决广域部门间的“分工-协调”这一对矛盾。再者，党政部门间协调并不是一味强调外部协调或者内部协调，不论哪种协调方式都有自己的成本，部门间协调的目标应该是内外部协调成本之和最小化，大部制改革所重视的外部协调内部化仍然不能完全解决“内部协调-外部协调”这对矛盾。最后，大部制的部门合并一旦实施不会随意更改，这种刚性结构很难贴合目前党政部门处理主要事项时采用的以事为核心的原则，也就是存在“刚性制度-柔性任务”之间的矛盾。

反观议事协调机构，非正式组织的结构设定赋予了它亚组织的定位，这种形式不会对党政部门“直线-职能”制的现有结构造成根本性冲击。各部门的职能特点予以保留并在事项处理中以不同职责定位出现，在不改变既有分工的前提下增加了横向协调，这样看来议事协调机构更多包涵了相互调整和反馈的人际关系协调机制。也正是这种组织定位，使议事协调机构作为一种“柔性制度”渗透部门间的缝隙，在部门内部协调难度不变的同时，大幅降低了外部协调的压力。但这种结构也不是十分完备的，几乎每一个议事协调机构都需要上级官员的参与，同级别部门直接协调的缺失体现出了我国政府缺乏理性的官阶制。

总而言之，由于我国党政机关及其部门的职责繁多，造成分工细化、人员和部门数量增加，组织协调成为一大难题。同时，部门职能和工作流程的制度化建设以及向下级部门垂直领导体制的增加又客观上增强了“部门化”、增大了部门间协调的难度。解决这一难题的常规办法是对少数联系紧密的部门进行重组合并，探索各种模式的“大部门制”。但是，研究表明，无论是深圳的“决策-执行-监督”行政三分法基础之上的大部门制，［34］还是富阳的职能整合、合纵连横基础上的“专委会”模式，［35］抑或是广东顺德的党政联合大部门改革，［36］都只是注意到了当前党政部门间协调的某一方面的特征，而无法与部门间“核心-边缘”的圈层网络结构这一根本特征相契合。这种不契合注定了大部制改革适用范围的局限性。作为实践中的一种应对机制，党政机关一方面增加了议事协调机构，一方面增加了各种会议，用相对柔性的、大跨度的协调机制弥补了刚性的、小规模重组合并的协调机制的不足。但是，无论是议事协调机构还是各类会议，都需要县级领导出面。而领导出面进行的协调，通常难以避免牵涉部门多、运行层级多、沟通环节多、检查监督多、总结汇报多、资源消耗大等弊端，往往造成资源的浪费和行政效率的消散。历年来的机构改革和作风建设，不但要求精简和重组党政部门，还会要求削减议事协调机构、减少会议，但无论是部门、协调机构还是会议，都存在精简之后又反弹的问题。

形成这种局面的主要原因在于：其一，社会权力集中于党政机关，党政机关承担过多的职能，使各级领导疲于应对；其二，机关权力集中于高级领导，他们掌握着人、财、物、信息等关键要素；第三，要素部门、核心职能部门、非核心职能部门间权重不一，使部门间缺乏自主协调的法治环境和激励机制。

要改变这种局面，必须处理好“职责法定”与“协同作战”之间的矛盾。具体而言，至少需要从以下几方面入手：首先，党政机关需要进一步转变职能，同时向市场和社会放权，取消党政机关不应有的职能，减轻党政机关的负担；其次，在一级政府内部，正职要适当向副职放权、机关领导要向部门领导放权、部门领导要向职能骨干放权；再次，要提升专业官僚的地位，在部门依法履行职能、加强法治建设的基础上，建立促进自主协调的激励机制，比如建立部门牵头的项目运作机制。当然，如何在科层制下促进部门间的自主协调，还有很多研究要做。

［1］潘小娟、吕芳．改革开放以来中国行政体制改革发展趋势研究［J］．国家行政学院学报，2011（5）．

［2］周望．议事协调机构的过去、现在与未来［J］．中共天津市委党校学报，2013（6）．

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（责任编辑：黄俊尧）

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1243（2016）04-0045-010

作者：黄红华，浙江工商大学公共管理学院副教授，博士，主要研究方向：政府体制、社会政策。邮编：310018；宋思扬（通讯作者），浙江大学公共管理学院行政管理专业博士研究生，主要研究方向：政府体制。邮编：310058

教育部人文社科规划基金项目“协同政府视角下小城镇治理结构创新的实证研究”（14YJA810003）的阶段性成果。