国际足联腐败案冲击下体育自治的反思与完善

李智

●专题研究Special Lecture

国际足联腐败案冲击下体育自治的反思与完善

李智

近几十年，国际足联伴随足球政治化和商业化的进程，建立了自己的足球商业帝国，形成了权力高度集中的自治管理体系，巩固了其在足球领域的垄断地位。2015年，国际足联腐败案爆发，在外面司法权的强力介入下，国际足联高度垄断下导致的内部管理运行机制失当、自治成效低下的弊端，尽显无遗。以国际足联腐败案对自治体系的冲击为研究视角，分析国际足联垄断地位和高度自治权形成的原因，指出：权力高度垄断致使国际足联在内部管理架构设置以及权力分配上严重失衡，缺乏监督，最终导致其自治管理模式受到冲击。此次国内司法机关介入国际足联腐败案，以刑事司法权和最低联系标准为管辖权行使的主要根据，依托国家和公共利益标准，寻求司法协助。在司法介入体育自治、司法管辖权行使、引渡等一系列法律问题上，均进行了卓有成效的尝试。面对国际足联腐败案给体育自治管理体系带来的冲击，国际体育组织应积极反思，净化自治规则，提升自治规则的法治化程度，增强自治权行使的自制力和合法性。唯此，方能有效协调体育自治与外部司法，完善体育自治。

国际足联；体育自治；司法介入

国际足球联合会（国际足联）（以下简称“国际足联”）是世界上影响力最大的单项体育联合会，经过近几十年的运筹帷幄，在世界范围内建立了自己的“足球王国”，形成一套以“高度自治权”为中心的治理体系。同时，也不可避免的陷入腐败漩涡。2015年对于国际足联而言，无疑是“地震年”，是年5月，美国和瑞士司法机关以涉嫌敲诈勒索、网络欺诈及洗钱等罪名，对国际足联部分高管提出指控，调查内容涉及世界杯举办地选择、转播媒体选择、市场营销等事项。外部司法权的强力介入，直接导致国际足联权力机构大洗牌，对国际足球甚至国际体育自治体系形成冲击：一方面，它揭示了高度集权的内部治理机制面对长线性和关联性极强的腐败行为的监督缺位，甚至于助纣为虐；另一方面，国内司法机关在本案中进行了有效的司法权介入的尝试，进而倒逼自治体系的完善。无疑，在体育商业化程度不断加深的当下，如何完善体育组织的自治管理，实现善治；如何通过提升自治的法律化程度，实现与外部法律的协调和良好对接，成为摆在国际体育组织面前的一个重要课题。

1　国际足联腐败案集中暴露了自治体系存在的问题

梳理国际足联此次腐败案以及近年来的腐败事件，究其内因，可以形成这样一个共识：国际体育政治化和商业化巩固了国际足联的垄断地位，使其不但有能力捍卫自治权力，还能褫夺部分公共主体的权力，使外部干预难上加难，超自治模式下的高度集权最终导致腐败的猖獗和惩治困难。这种严密的逻辑结构难以突破，从而陷入恶性循环。

2　国际足联腐败案中司法介入体育自治的方式

司法如何介入体育管理事项，司法管辖与体育自治的边界在何处，一直以来，始终是体育治理争论的话题。此次美国司法部对国际足联展开调查指控，在管辖权行使、法律适用及国际司法协助等方面，都进行了精心的准备和安排。对明确司法管辖权行使的条件，协调各国司法管辖权，有极强的示范效应。

2.1国际足联腐败案中司法管辖权的确立和行使

国际足联反腐案是国内司法机关对国际体育组织及其人员实施的调查和指控，涉及诸多法律冲突问题。其中，管辖权问题尤为突出，包括：其一，司法机关的主管权问题，即司法机关如何介入体育组织内部管理。其二，美国司法机关的管辖权依据问题，即如何判断违法犯罪行为构成一国司法机关行使管辖权的管辖根据。

2.1.1基于司法对体育犯罪行为专属管辖行使管辖权出于对自治传统的尊重，体育不当行为尚可由体育组织内部纪律委员会加以惩戒或由内部争端解决机制进行裁决。但是，一旦触犯刑事法律规定，司法权就会凭借对犯罪的专属管辖权积极介入。换言之，这种专属管辖权与体育自治并不矛盾，刑事司法权是一种绝对的国家公权力，体育自治同样受限于这种国家强制，无法突破国家暴力机器的运行机制。国际足联涉嫌腐败已久，之所以未受到真正追究，在于国际足联依托其过于膨胀的权力，对相关国家进行威胁，排斥调查和指控。例如，1997年，时任国际足联主席阿维兰热曾发出一个震惊世界的通牒：如果巴西政府要追究巴西足协的腐败问题，国际足联将开除巴西的会员国资格。也恰恰是这种超强的博弈和排斥能力，使国际足联的腐败问题积重难返，最终引发了震动世界的贪腐大案。

在确定主管权力时，司法机关重点考虑的问题就是国际足联官员中是否存在违反国内法律的违法犯罪行为。国际足联腐败案中，美国司法部主要基于1970年美国《反犯罪组织侵蚀合法组织法》（The Racketeer Influenced and Corruption Organizations Act），指控国际足联部分官员的经济犯罪行为。该法是美国1970年《有组织犯罪控制法》（The Organized Crime Control Act）的主要部分，立法的主要目的在于消除“有组织犯罪对合法组织的渗入和利用合法组织从事州际贸易”。该法最早用于起诉黑手党成员一些小型犯罪行为，后来，被用于对内部人交易、逃税等罪名的追究。按《反犯罪组织侵蚀合法组织法》的规定，适用该法完成一个成功的指控，至少包括两个上游犯罪行为，比如：赌博、勒索、贿赂、期许、洗钱。美国司法部经过长期的调查，认为：国际足联官员被指控的受贿行为中，许多是利用国际足联、洲际足联等合法组织的名义，通过非法交易、洗钱、欺诈等方式运作完成。以中北美和加勒比海足联主席杰克·华纳为例，他将国际足联汇付中北美和加勒比海足联的款项，通过连接3个服务器，从瑞士的一个国际足联账户中，转至位于美国纽约的账户名为中北美和加勒比海足联的代理银行（美洲银行）中，真正的收款银行则是特立尼达和多巴哥的共和银行，实际控制人是被告国际足联执委杰克·华纳。之后，他将这些钱通过特立尼达和多巴哥的超市和房地产投资公司，转至自己的个人账户[12]。整个过程，为了获得贿款，被告利用了国际足联、中北美和加勒比海足联、银行系统以及投资和物流链，涉及洗钱、非法交易和欺诈等罪行。

可见，在国际足联官员大权独揽的情况下，内部治理体系已无法真正地发挥功能。腐败等违法犯罪行为，已大大超出了自治的能力和范围。在此情况下，国家司法机关对犯罪行为的排他管辖再次被明确，国内司法机关通过对违法犯罪行为进行分析，调整适用国内刑事立法。值得注意的是，国际足联反腐案是国内司法机关基于刑事立法，行使管辖权的案例，在主管权方面争议相对不大。但是，如果体育组织或官员的行为仅违反了国内的禁止性或强制性法律规定，尚达不到犯罪的标准，国内司法机关是否可以介入，判断的难度无疑会大很多，会涉及强制性规则判定、公共秩序判定等一系列问题。

2.1.2基于“最低联系”管辖标准行使管辖权刑事案件管辖权的行使一般基于两个原则：属地管辖原则和属人管辖原则。以南非世界杯贿选案为例，南非为了获得2010年世界杯举办权，共计向国际足联相关人士支付了1 000万美元，包括前中北美洲、加勒北海和南美足联执行主席，Traffic体育公司和full play体育公司的总裁等41名被告。该案中，就属地或属人的基础连结点来看，国际足联、中北美和加勒比海足联、南美足协以及其他一些体育公司的住所均不在美国。国际足联总部在瑞士，中北美及加勒比海足联总部在巴哈马，南美足联总部位于巴拉圭，“Full Play”体育公司设在阿根廷。被指控的被告有两名（Aaron Davidson和Eugenio Figueredo）具有美国国籍，其他的则来自不同的国家。然而，美国司法部审慎适用了本国的治外法权和以“最低联系”为基础的长臂管辖规则，通过国籍、犯罪行为等因素，确立了国际足联官员涉罪行为与美国的连结点，借助国际足联所在地瑞士司法当局的合作，进而行使管辖权。

（1）借助了瑞士对国际足联的司法管辖权。《国际足联章程》第1条第1款规定：国际足联是依据瑞士民法第60条在商业登记处登记成立的协会组织；第2款规定：国际足联总部位于瑞士的苏黎世，非经代表大会批准通过有关决议不得迁移。因此，依属地原则，瑞士司法当局对国际足联的人、事、物具有完全管辖权。但在现实中，国际足联依靠其主导的庞大的足球产业，淡化了瑞士当局的规制权与监管权。在立法上，依瑞士《反腐败法》，“非营利组织不适用贪污罪”，导致瑞士对国际足联腐败问题的规制，无法可依[13]。在执法上，由于国际足联在足球领域的垄断地位，瑞士当局对国际足联的活动秉持一定程度的放任态度。不过，瑞士的管辖权仍是美国充分行使司法权的关键，正是在瑞士司法当局的配合下，美国司法部逮捕了国际足联的七名官员，并随即开展引渡等司法协助行动。之后，瑞士总检察长办公室通过电子邮件声明对国际足联主席布拉特启动刑事调查。2015年9月25日国际足联执行委员会会议之后，布拉特接受了讯问，讯问结果显示其涉嫌非法盗用或不当管理于2005年9月份与加勒比海地区签署的电视转播合同。当日，瑞士检察机关和警方对包括布拉特办公室在内的国际足联总部进行了搜查，查封了数据。

（2）适用了美国的治外法权和长臂管辖规则。美国司法部的调查行动不仅打破了国际足联对外建立的法律壁垒，而且，其依据的管辖权标准和认定方式，也从法律层面为司法介入提供了路径。本案中，美国司法部在管辖权行使上仍主要依据源属地和属人原则。依属人原则，被逮捕的被告中有美国公民，或是拥有包括美国国籍在内的双重国籍的人。依属地原则，美国司法部认为除部分被告在美国有住所外，案件中部分犯罪行为也发生在美国，该行为可以构成与美国的“最低联系”，从而适用长臂管辖规则，行使治外法权，对外国人进行刑事管辖。以“最低联系”为基础的美国治外法权和长臂管辖历来饱受质疑，在本案中也是争议和讨论的重点。依据美国治外法权的规定，如果被告的行为触犯了美国法律，给美国利益造成损害，美国则可以行使治外法权于外国人，但一般要求犯罪人或行为与美国存在“最低联系”，比如犯罪人出现在美国、电子服务器位于美国、行为或结果发生在美国，等等。其中，以犯罪结果判定最低联系的存在，遭受的争议最大。在RJR Nabisco v.European Community（RJR Nabisco公司诉欧盟）案中，美国法院依长臂管辖规则对案件行使管辖权。欧盟不服，上诉至美国联邦第二巡回法庭，但被驳回。法庭引用了大量案例，说明对于发生在美国之外的行为，美国法院仍可依治外法权予以管辖。欧盟不服裁决，上诉至美国联邦最高法院。鉴于该案的影响力，联邦最高法院至今没有裁决，其暧昧的态度，已表明对治外法权行使争议的极大关注。

因此，在国际足联案中，美国司法部认真设计了指控的罪名，在对“最低联系”进行分析时，采取了较为审慎的态度，将行使管辖权的要求限制在犯罪行为需发生美国领土之内，以避免行使治外法权被驳回的风险。以此为审查标准，美国司法部在分析案情后认为：被告人为了达到获取贿款的目的，利用了位于美国的电信和银行系统。比如，在前述对杰克·华纳的指控中，被告利用了位于美国的电信网络和银行结算系统，实施了诈骗和洗钱行为，因此被认定满足“最低联系”管辖标准。此外，南美足联和“Traffic”体育公司在美国佛罗里达州设有办公室，也是重要的管辖权连结点[14]。

2.2国际足联腐败案管辖权协作中国家和公共利益标准的适用

美国司法部经过调整适用管辖根据，对国际足联腐败案成功行使管辖权。同时，还引发了另一个法律问题，即针对国际体育组织违法犯罪行为的跨境特性，如何协调可能产生的各国管辖权冲突。一方面，瑞士是国际足联总部所在地，具有明确的属地管辖权。另一方面，国际足联有209个会员，世界杯举办权、商业合同等竞争主体和行为涉及到世界上许多国家。如果以犯罪行为地或结果地来判断管辖权，从理论上来讲，世界上很多国家都可能成为国际足联高管的腐败行为发生地和结果地，进而拥有管辖权。国际足联反腐案司法管辖权的行使，不仅在国内司法机构管辖权的确定与行使上提供了先例，而且，针对足球运动国际化，以及腐败行为长线性和关联性的特点，为司法介入体育组织可能面临的跨境司法协作，也进行了一些尝试。

2.2.1基于国家和公共利益协调司法管辖权此次美国司法部能够成功介入国际足联腐败案，固然是因为这些行为触犯了美国法律，损害了美国利益，也因为美国的执法行为符合瑞士的国家法律监管利益和体育运动公益化的公共利益，才获得瑞士方面的全力配合。

（1）对于体育组织的不法行为，各国都有打破自治壁垒，进行监管的愿望和责任。国际足联的组织性质为国际非政府组织（INGO）和国际非营利性组织（INPO），许多国家的反腐败立法以及国际条约都将此类组织人员的腐败行为排除在司法规制之外，形成所谓的“法律真空”。各国在干涉体育事务和体育组织内部管理事项上都较为审慎，不轻易干涉。但是，基于维护本国法律利益和国家监管责任、以及体育运动公平公正的公共利益的需要，瑞士又有着监管国际足联的强烈愿望。所以，基于维护国家利益和公共利益的诉求，瑞士当局很乐意配合外部司法管辖权的行使。

（2）司法管辖权的相互协调，是实现国家利益和公共利益的重要方式。美国司法当局审慎适用罪名，保证司法介入的合法性和正当性，并以司法协助为基础，在不损害瑞士的司法主权和国家利益的前提下，不仅实现了司法管辖，而且消除了国际舆论对瑞士司法当局不管辖的质疑，减轻了瑞士国家监管责任的负担。同时，以外部司法行为倒逼国际足联的治理模式改革，规范体育组织管理，推动体育运动良性发展，最终实现体育的公共利益。因此，在国家利益统一的基础上，美国与瑞士的司法管辖权得到协调。至始至终，瑞士政府没有对美国的司法和执法行为提出任何抗议与不满，不应简单理解成是对美国的妥协，更多的是基于国家利益和公共利益的考量。

2.2.2恪守引渡原则推进跨境司法合作国际足联腐败案中另一个国际法问题是引渡，引渡涉及国内刑法以及司法协助条约的规定，并应符合引渡的一般原则。主要包括：其一，双重犯罪原则。指被请求引渡人的行为，必须是请求国和被请求国都认为是犯罪，并可以起诉的行为，反之，则不能引渡。其二，罪名特定原则，又称同一原则。指请求国在将被引渡的人引渡回国后，必须以请求引渡时所持罪名审判或惩处，不得以不同于引渡罪名的其他罪名进行审判或惩处。在国际足联案件中，被告在瑞士被捕，美国司法部向瑞士提出引渡要求，以《反犯罪组织侵蚀合法组织法》作为起诉的依据，依两国间的司法协助条约要求引渡。部分被告对引渡没有异议，部分提出了异议，但最终大部分都准许。但由于体育组织的跨国特性，引渡往往涉及多个国家，也出现了一些有趣的情形：前南美足联副主席EUGENIO FIGUEREDO拥有美国和乌拉圭双重国籍，按申请时间，美国最早提出了申请，并获得同意。然而，在接到乌拉圭的引渡要求后，瑞士改变了主意，将他引渡至乌拉圭。相反，瑞士准许了美国引渡前尼加拉瓜足协主席（JULIO ROCHA）的申请，而驳回了尼加拉瓜的引渡申请[15]。

对引渡申请进行审查，既可以使体育组织不法行为受到相应的审查，也可以有效限制和平衡各国司法管辖权的行使。一国司法机关进行司法介入时，在罪名选择及管辖权行使上会更加审慎，不至于使司法管辖权成为一国干涉体育组织的单边武器。当然，为实现这一目的，引渡的审查程序还可以进一步的完善，比如：如果对驳回引渡申请的决定不服，是否可以提出异议，向哪个国家法院提出异议，都是值得进一步研究的问题。

综上，美国司法部对国际足联腐败案的调查与指控，是国家司法机关对犯罪行为排他管辖权的再次明确。适时的司法介入，既是对不当行为的矫正，也是对体育组织的有益补缺。基于体育的跨国性特点，在司法介入时，司法机关仍应秉承审慎的态度，在法律适用及管辖权行使上尽量关照国家利益及体育公共利益，以平衡体育自治与司法介入以及各国司法权之间的关系。

3　国际足联腐败案对体育自治体系完善的启示

国际足联腐败案是司法权对国际体育自治体系的一次强势干预，反映了司法权所代表的公共治理对私人治理的不信任和对自治成效的部分否定。但是，任何治理方式在发展过程中都不可避免地会出现问题，不能因此而否定体育自治。体育组织应针对自治管理体系存在的问题，及时调适，完善规则，加强自控力，发挥出自治管理的优势，从而让“体育的归于体育”，回归纯粹。

3.1国际体育自治体系的反思

近年来国际体育政治化和商业化高速发展的结果，导致了体育组织在体育领域一家独大，此次国际足联腐败案，是司法权对体育自治的一次倒逼，以此为契机，体育组织应对自治管理进行充分反思。

（1）自治应是法治之下的自治。作为一种治理模式，自治在产生之初即被视为“私人治理”，是与国家公权力相对应的概念，这个概念突破了传统的“公共权力”和“私人权利”的分法，衍生出“私人权力”的概念。在体育领域，依托体育管理特点而自发的治理模式，其产生和存在都具有合理性，对公权力有本能的抵触，因而，国际足联对自治权的捍卫，无可厚非。但是，过分强调私权力存在的合理性，隔阻外部公权力的正当行使或监督，却是对“权力”这一基础概念的侵蚀。体育私人自治权力归根到底是体育运动参加者自愿让渡和遵循的结果，是希望在合法的前提下，自治模式能更好地体现行业特色，以实现参与者的权利。但是，一旦权力行使超出了自治范围，则会违背这种权力产生的初衷，消减自治模式的治理成效，最终损害体育运动参加者的基本权利。对于体育领域的不当甚至是违法犯罪行为，国家司法机构当然具有排他的管辖权，因为此类行为损害的不仅仅是公平竞赛的体育精神，更是对国家法律所保护的社会管理关系和社会公共利益的损害[16]。无论是社团、公司，还是其他任何形式的机构，其内部章程和治理方式都不得与法律法规相抵触，自治应以法治为前提。

（2）应加强自治管理的合法合规性。法治之下的自治，在管理规范上应满足以下要求：第一，防止自治权滥用。竞技体育的政治化使得各国的公共利益在国际体育事件和赛事中得到放大，并产生冲突，因而渴望一个垄断组织来保障规则的统一和赛果的公平。体育商业化使赛事组织者能够充分发挥议价的权力，周旋于利益相关者之间，追求赛事利润最大化。因此，体育政治化和商业化提升了体育组织扩大自治权的愿望，造就了它在体育专业领域的垄断地位，并直接导致自治权滥用。然而，权力滥用致使部分成员国国家利益和公共利益受损，成为司法强势介入的导火索，最终受到冲击的是体育组织赖以发展的自治体系。第二，自治权行使的合法性。防止权利滥用，有效行使自治权，最基本的要求就是保障自治权行使的合法性。规则章程的制订应体现各方利益；权力行使有严格的程序；机构设置应相互制衡，实现有效的内部控制。简言之，自治也是法治模式的自我治理，而并不是自我封闭，随心所欲。

3.2国际体育自治体系的调适

以防止自治权滥用、实现自治管理合法合规为目标，国际体育自治体系可尝试通过以下两条路径，进行自我调适。

（1）净化完善自治规则。自治规则的净化和补充是提高自治规则协调性与合规性的前提，包括国际足联在内的国际体育组织应逐步进行规则净化工作，主动清理不合理的或者可能被不当利用的规则，并尽快弥补规则漏洞。例如，包括国际足联在内的许多国际体育组织规则中均没有主席连任届期的上限规定，像阿维兰热掌管国际足联20余年，他的继承人布拉特也连任国际足联主席四任有余。在体育运动发展的早期，强势的组织负责人在其间所起到的作用不容置疑，连选连任利于组织早期发展中长期规划的实现。但如今，体育组织已经比较成熟，连选连任在一定程度上容易形成权力垄断的局面，不利于组织内部民主气氛的形成。此外，应提高自治规则的法律化的程度，体现正当程序原则，有选择地吸收国际公约、国内法、一般法律原则的原则和内容，以增强组织管理行为的合法性和合规性，降低违法犯罪行为发生的机率。

（2）增强自治组织的自制力。这是提高管理成效的重要方式，也是提高外部主体对自治体系信任度的主要指标。通过调适，形成严格的内部处罚规则，分权制衡的机构设置，完善管理机制，提升自我控制的能力，维护自治。

为增强自治组织的自制力，首先，须建立健全完备的信息公开制度。信息的公开透明是确保监督的前提，一方面，建立健全完备的信息公开制度会给自治组织内部人员在权力行使上增设一把戒尺，至少不敢明目张胆的进行体育不当行为；另一方面，为外部监督提供必要的信息和手段，使得媒体、体育爱好者、观众等处于自治体系之外的利益相关者能够进行监督。完备的信息公开制度在公开内容上应该实现全面覆盖，包括规则公开，组织机构、运作模式、行政制度、财务制度、人事制度等相关管理制度的公开，还有争端解决过程和结果的公开，等等。确保公开途径畅通高效，对于影响力较大的国际体育组织，应该实现公开的网站和语言选择上的多样化，还可与各国媒体寻求合作，及时披露重要信息。其次，应实现机构设置的相互制衡。在外部压力倒逼的情形下，最终国际足联前任主席布拉特的辞职，新任国际足联主席凡蒂诺承诺将推行国际足联改革。显然，依托外部力量发现问题推动改革，成本过高，给体育组织造成的冲击也过大。因此，一个健全的相互制衡的组织框架是必须的，它可以平衡组织内部权力，实现善治。

[1]BORJA G.Keeping private governance private:Is FIFA blackmailing na⁃tional governments 13th EUSA Biennial Conference[C].Maryland:Balti，2013.

[2]颜强:“大到不能倒”的国际足联[EB/OL].http://www.ftchinese.com/sto⁃ry/001056712，2016-04-30.

[3]KATE YO.The Winter’s Tale of Corruption:The 2022 FIFA World Cup in Qatar,the Impending Shift to Winter,and Potential Legal Actions against FIFA[J].Northwestern Journal of International Law&Business, 2014,1:175.

[4]GUILLERMO J.Fixing FIFA:The Experience of the Independent Gover⁃nance Committee[J].Southwestern Journal of Internation Law,2014:65.

[5]GIULIANOTTI R，ROLAND R.Mapping the Global Football Field:A sociological Model of Transnational Forces within the World Game[J]. British Journal of Sociology,2012,2:216-240.

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[7]黄璐.国际体育组织自治问题审视——以奥林匹克善治改革为背景[J].天津体育学院学报,2016,36（1）:6-11.

[8]ANTOIN D.Tme to Cure FIFA’s Chronic Bad Governance Disease[EB/ OL].http://www.ass er.nl/SportsLaw/Blog,2016-04-01.

[9]黄世席.国际足联善治的法律解读[J].体育科学,2016,36（1）:91-97.

[10]PIELKE R.How can FIFA be held accountable[J].Sport management review,2013,3:255-267.

[11]CHRISTOPHER J.Boudreaux,Bend it like FIFA:Corruption on and off the Pitch[EB/OL].http://ssrn.com/abstract=2719718,2016-04-12.

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[13]李振林.美国凭啥调查国际足联腐败案[N].法制日报,2015-06-09（10）.

[14]PHILIP BUMP.How the U.S.can arrest FIFA officials in Switzerland [EB/OL].https://www.washingtonpost.com/news/the-fix/wp/2015/05/27/ how-the-us-can-arrest-fifa-officials-in-switzerland-explained/, 2015-05-26.

[15]JEFF ZALESIN.Swiss pick US over Nicaragua for latest FIFA Extradi⁃tion[EB/OL].http://www.law360.com/articles/714626/swiss-pick-usover-nicaragua-for-latest-fifa-extradition,2016-05-30.

[16]肖永平.体育争端解决模式研究[M].北京:高等教育出版社,2015.

The Rethink and Improvement of Challenge for Sports Autonomy under the Case of FIFA Corruptions

Li Zhi
（School of Law，Fuzhou University，Fuzhou 350108，China）

In the past decades’years，FIFA has been forming a power-centralizedsystem.Along with some executives of FIFA were arrested and prosecuted for corruption，some disadvantages of autonomy under highly improper monopoly was revealed，such as low self-effectiveness and unbalance between autono⁃my and legal system.This paper focused on the impact of FIFA corruption cases on autonomous system of sports organizations，analyzed the defects of FIFA governance systems and the way of judicial intervention，which involves a series of legal issues include judicial intervention，jurisdiction，extradition，and so on.At last，it points out：the valid and efficient way to coordinate sports autonomy and judicial intervention is to improve the autonomy rules and enhance the self-control and legalization level of sports autonomy.

FIFA；sports autonomy；judicial intervention

10.13297/j.cnki.issn1005-0000.2016.04.006

G 80-05

A

1005-0000（2016）04-303-07

2016-04-12；

2016-06-03；录用日期：2016-06-04

国家社会科学基金项目（项目编号：14FTY003）

李智（1972-），男，山东济宁人，教授，博士，研究方向为国际私法，国际体育法。

福州大学法学院，福建福州350108。

1.1国际足联内部治理现状分析

依托足球运动快速发展，国际足联在世界足球领域形成垄断，治理权力愈发集中，最终导致内部管理机制运转失调，监督及治理成效甚微。

1.1.1国际体育政治化及商业化催生了国际足联的垄断地位体育竞技市场的形成，包括了运动员、体育组织、球迷（消费者）以及赞助商等参与者，缺一不可。同时，体育运动规则的一致性使体育组织具有独自做大的可能，20世纪以来的体育政治化和商业化趋势，最终催生了体育组织的垄断地位，特别是世界第一运动足球的领导机构——国际足联[1]。

（1）体育的竞争性特质，使它很容易被视作凝聚力的象征，进而被政治化。20世纪的民族解放运动是直接引发国际足联力量变革的政治背景，新独立的国家渴望得到国际社会的认可，增强民族自豪感，较之复杂的政治局势和过程性较强的经济实力增长，国际体育运动成为一个新的突破口，被赋予重要的民族主义意义，成为争取民族独立的象征性成果，国际体育机构成为新独立的民族国家想要加入的重要国际组织。以此为背景，体育被赋予更多政治内涵。时任国际足联主席阿维兰热先生敏锐地发现并迎合这一需求，通过一系列的机构和赛事改革，增强足球运动的影响力，把小小的足球变成民族自豪感和国家凝聚力的象征。国际足联在获取各国信任的同时，也扩张了自身实力。

（2）依托国际体育政治化取得的成果，阿维兰热继续发挥他在商业运作上的智慧，先后同一些实力雄厚的跨国公司签订了长期的合作合同，如可口可乐、麦当劳、阿迪达斯等。在电视营销权、媒体运营权、赛事举办权、商业赞助权等一系列能产生利益的权利及运营环节上，都顺利贴上了商业标签。虽然注册为非营利机构，但国际足联已从一个足球的全球管理者，逐渐变成一家财大气粗的管控世界足球市场的巨大的“跨国公司”[2]。职业足球已经发展成为一个商业王国，甚至会影响其他体育运动[3]。从19世纪70年代开始，足球世界杯的营销利润逐年递增，收益已经占到国际足联财政收入的90%[4]。世界杯举办权的竞争与奥运会举办权竞争的激烈程度已不相上下，举办国能够在全球政治对话中提升话语权，在全球经济交往中增加交易筹码。

商业化为国际足联带来丰厚的收益，使国际足联在财政上无需依赖各国足球协会提供的财政支持，其有能力通过参赛名额分配制度制或者控制选票，来管理洲际及各国的足球联合会和足球协会[5]。通过决定世界杯举办权、制订竞赛规则及参赛资格分配、确定转播权等一系列管理行为，国际足联逐渐确立了其在足球领域不可憾动的垄断地位[1]。

1.1.2高度垄断的自治权实现了国际足联对外部干预的阻隔政治化和商业化加剧了国际足联对自治权的要求，高度自治成为国际足联的治理原则。在国际足联主导的足球领域多层次治理结构中，国际足联成为各国国家足协会员的领导。为捍卫其自治权，国际足联规则明确：作为其会员的国家足球协会必须遵守国际足联的章程、指令以及政策，国家足协应独立管理足球事务，并确保不受任何第三方的影响。否则，可能会遭到国际足联执行委员会或国际足联大会做出的“禁止从事与足球有关的活动”的处罚。依托层级式的管理结构，国际足联掌握了管理全球足球运动的实权，并通过免受第三方影响的规定，排斥外部干预。以保证因足球运动产生的问题，只能在国际足联内部解决。他们甚至利用足球的巨大影响力，以取消参赛权和赛事主办权等制裁方式，与试图挑战其自治体系的国家权力进行博弈。

国际足联与希腊政府的冲突例证了国际足联排斥外部法律干预的能力。自20世纪90年代起，希腊政府试图通过修订国家体育法案，对专业运动协会进行更多的监督，包括纪律委员会组成人员的详细规定、希腊足协管理人员的选举与罢免程序，以及其他涉及足协管理人员体制方面的内容。国际足联则认为：希腊政府的行为构成了对希腊足球事务的干预，要求停止法案的执行，并以一系列的禁赛决定相威胁。二者的冲突前后持续了20余年，其间，国际足联因希腊政府的政治干预而正式中止希腊足协的会员资格。最终，希腊国会决议通过体育法案修正案，明确：对于足球运动的管理，即使希腊体育法案作出了不同规定，但希腊足协及其下属机构的与职能相关的事务、以及部分需要由欧洲足联和国际足联决定的事务，均由希腊足协及其机构自我管理。希腊国家体育法修正案通过后，国际足联随即解除了取消希腊足协会员资格的决定。一番博弈后，希腊足协从希腊政府规制体育的重要立法中获得了豁免，国际足联对于外部法律干预的“议价能力”，可见一斑。

与之相似，国际足联还曾强势反对西班牙和波兰政府对足球事务的管理与监管，并取得胜利[1]。更有甚者，国际足联甚至有能力基于其所拥有的对国际足球的整体控制权，迫使主权国家制定与其初衷相背离的体育法律和政策。因此，当波兰政府面临被取消2012年欧洲杯主办权的处罚威胁时，对波兰政府而言，所感受压力并非仅仅来自体育层面[1]。

1.1.3高度集权的国际足联自治管理架构缺乏监督和制衡国际足联的内部组织机构及职能分配，也是导致其权力集中的原因之一。目前，国际足联的内设机构主要有3个：其一是国际足联代表大会，是国际足联的最高权力机构，每两年举行一次。每个正式会员协会有一票表决权，但准许派3名代表参加讨论，只有代表大会才能够修改章程和规则。国际足联主席由代表大会选出，任期4年，可连选连任。其二是执行委员会，代表大会闭会期间，由21人组成的执委会行使一切职权，负责国际足联的行政管理。执行委员会由国际足联领导成员和各大洲足联的代表组成，设主席一人、副主席8人和执委15人。主席由代表大会选出，副主席和执委由各洲足球联合会根据以下名额分配选派：非洲、中北美和加勒比、南美洲、亚洲各选派一名副主席；欧洲选派2名。执委会选派下属工作委员会的主席和成员，选定世界杯足球赛举办国。不允许领取报酬的官员进入执委会。在主席离职的情况下，其位置由最年长的副主席担任，直到下届代表大会选出主席继承人为止。其三是秘书处，负责国际足联的财务、国际关系、世界杯和其他国际足联足球比赛的组织工作[6]。其中，秘书长是国际足联的主要负责人，在各国家足协间、各洲足联间以及各工作委员间起到联系作用，对执委会负责，并执行执委会的决定。

国际足联内部机构的设置主要基于职能分工的考虑，相互间缺乏监督和制衡。而且，在分工上看似相互平行，分管各自事务，但实际上，却存在着很强的隶属关系。执行委员会职能最大，代表大会是非常设机构，主要由执行委员会行使职权，包括重要的人事任免权及竞赛举办权。由于执委会委员按地区分配名额，为维护各地区足联及足协的利益，委员会很难在议事过程中对国际足联主席的观点提出异议。因此，针对改革执行委员会构成，增加独立委员的呼声一直不绝于耳。但是，与足联或足协没有关系的独立委员能够在执委会决策过程中发挥多大的影响力，一直颇受争议。2006年，国际足联迫于压力，成立了国际足联道德委员会，并规定委员会成员不能由国际足联官员组成，希望借此保证道德委员会的中立性和公正性，起到监督作用。但也正因如此，导致道德委员会力量薄弱，未能真正力挽狂澜，惩治不当行为。而且，吊诡的是，道德委员会的主席仍由国际足联主席任命，而国际足联内部控制的最大问题，恰恰出现在最高权力机构。

1.2国际足联现行治理模式引发的问题

在足球政治化和商业化刺激下，国际足联的自治权力进一步膨胀，缺乏监督制衡的制度安排，导致运行机制失当，治理成效减缩，最终引发外部司法的强势介入。

1.2.1国际足联管理运行机制失当在高度商业化的背景之下，国际足联自治管理机构被侵蚀，权力行使缺乏透明度，监督与问责机制缺乏。

（1）过度商业化严重侵蚀自治权。商业化使国际足联拥有了极强的经济独立性和自治权，是其快速发展的基础和条件。同时，商业化对国际足联的自治管理提出了更高的追求，希望借助自治管理的形式，更多地实现商业利益。此时，商业化转而作用于自治体系，要求自治体系针对商业化的标准进行调适，从而偏重于体育组织和赞助商利益，淡化了对体育其他参与方利益的关注。更有甚者，高度集权的自治模式可能成为诞生权钱交易的温床。为维护现有的商业利益，国际足联不断利用优势地位，获得更多的话语权和决策权，并排斥外部规范机制的介入。此时，比自治权这一“立身之本”更具吸引力的或许是游离于可见民主程序之外的“潜规则”和金钱了[7]。

（2）自治管理缺乏透明度。透明是民主管理的基本要求，关系到决策的科学化和民主程度，关系到对管理者的有效制约。就国际足联自治管理来说，保持决策的透明度是维持其自治权的基本要求，但在自治权膨胀的背景下，其重大决策、日常事务决定、财务制度等都处于非公开状态，透明度严重缺失。例如，国际足联从未公布过纪律处罚裁决的完整版本[8]；尽管国际足联被要求提供财务年度报告并接受审计，但国际足联的很多财务决策仍是非公开的。虽然晚近国际足联尝试了一些制度改革，但仍未形成一套民主透明的决策规则[9]。

（3）问责机制缺失。国际足联长期存在的问题是缺乏问责机制，究其原因，大致如下：首先，缺乏内部监督和问责。国际足联的组织框架和职能分配，使执行委员会和主席一家独大，很难建立一套包括分层、监察、财政、法律、市场等众多机制在内的问责机制[10]。2011年，布拉特做了一些分配监督权力的改革，如将惩戒权授予伦理委员会权，但在根本权力机构没有变化的情况下，问责监督机制难以建立。其次，缺乏外部问责机制。国际足联虽然是根据瑞士的法律成立的社团，但在此次腐败案爆发前，瑞士很少干涉国际足联的活动。再次，国际足联的威摄力降低了被问责的可能。国际足联拥有参赛资格分配和赛事主办权授予与取消的决定权，对成员国有较强的威摄力。因此，形式上，国际足联通过各成员国家任代表等方式，实现并加强自治管理。但事实上，国际足联的强势地位使成员很难真正发挥代表作用，对其进行监督和问责[11]。

1.2.2国际足联自治体系治理成效的减缩缺乏制衡的自治权力直接导致不当行为激增，而自治体系的缺陷也使其缺乏自我调适的能力，自治成效明显减缩。

（1）频繁发生的不当行为是对体育自治体系的否定。国际足联内部发生的一系列违法犯罪等体育不当行为不仅侵害了财产权益，还损害了公共利益，对其自身地位和管理能力无疑也是一种自我否定：第一，对主体性质的否定。其管理人员遭到的涉及经济利益的欺诈罪、洗钱罪、受贿罪、勒索罪等犯罪的指控，严重损害了作为一个国际非营利性组织的公信力；第二，对足球运动理念的否定，足球作为一项体育运动的理念之一在于追求身心愉悦、和谐统一。利用足球运动谋取不当利益，显然有悖于这一理念。第三，对自治体系的否定。由于自身内部管理体系出现问题，治理成效较差，从而激发国际体育领域的崇法主义，加剧外部干预的力度。

（2）缺乏自我纠错和调控能力。自我调控是维持自治权的命脉所在，维持自治权的长期稳定，有效行使，是体育组织发展的基础，也给体育组织提出了“自制”要求：如要遏制外部监督制约，就需建立高效的内部监督制约机制，形成自我纠错和调控。国际足联的表现显然令人失望。规则不合理、信息不公开加上监督机制和问责机制的缺失，导致其内部治理失控，无法对非法行为进行预防、处理和制裁。其高级管理人员多年来久不更换，腐败行为被查处后，则频繁更迭，就是一个最直接的例证。过往几十年，国际足联只完成了从阿维兰热王朝到布拉特王朝的交替。2015年5月29日，在苏黎世举行的第65届国际足联代表大会上，身漩贪腐丑闻的布拉特仍击败约旦王子阿里·侯赛因，自1998年始第五次连任国际足联主席，任期将至2019年结束。然而短短4天后，国际足联召开了紧急发布会，布拉特宣布辞职。

可见，国际体育自治体系作为一把双刃剑，在缔造超级足球王国的同时，也为体育不当行为提供了藏身密室。体育政治化和商业化使国际足联在世界上最受欢迎的单项体育运动中占据了垄断地位，自治权力不断膨胀扩张，最终失控，成为外部司法介入的突破口。