我国现代科研院所制度建设难点分析研究

庄灵习　张明火，2

（1.福建省科技发展研究中心，福建　福州　350003；2.平潭综合实验区社会事业局，福建　平潭　350400）

我国现代科研院所制度建设难点分析研究

庄灵习1张明火1，2

（1.福建省科技发展研究中心，福建福州350003；2.平潭综合实验区社会事业局，福建平潭350400）

现代科研院所制度是新时期我国科技体制改革的根本目标，它将消除传统科研院所体制的弊端，极大提高我国现代科研院所的整体效率。本文从国有出资人制度、法人治理结构、雇佣制度、财务管理制度以及机构评价制度等方面对推进我国现代科研院所制度建设的难点进行分析，为完善现代科研院所制度提供理论依据。

现代科研院所；制度；体制改革

科研院所是我国科技创新体系的重要组成部分，科研院所的发展对我国科技自主创新，增强我国科技实力，保持经济快速、稳定、健康发展等方面发挥着中流砥柱的巨大作用，是实施创新驱动发展战略强有力的支撑。

我国的科研院所制度是参照苏联模式、按照国家计划管理模式建立起来的，国家和地方政府是科研院所的唯一投入主体，并纳入到财政预算体制中，科研机构完全隶属于各级政府，并按照政府下达的指令性计划开展科研活动［1］。这种政府指令性、单一式的科研院所制度在我国国防和军事等科研领域做出了卓越的贡献。

随着计划经济体制改革和社会主义经济体制的全面建立、政治民主化进程的不断完善和国家治理体系及治理能力的不断提高以及当代科技创新浪潮不断更迭与现代科研范式深刻转换，我国传统科研院所管理体制也经历着破解、探索、重建等阶段，并走向了探索建立现代科研院所制度的方向转变。

我国科研院所制度改革先后经历了以“经济建设为核心”的院所治理制度重建期（1978-1985）、“依靠”和“面向”方针指导下的院所治理制度改革期（1985-1993）、“稳住一头，放开一片”改革方针探索建立新型科研体制。（1993-1999）以及探索建立现代科研院所制度的新时期（1999-至今）等四个阶段［2］。

1　现代科研院所制度

“现代科研院所”是指接受政府资助并受其控制或监督，以履行既定公共科技使命为宗旨，从事基础研究、前沿技术研究、社会公益性技术研究与服务，不以赢利为目的具有独立法人性质的科研院所总称。“现代科研院所制度”是中国改革开放的特定语境下提出的新概念和新改革思维，是以符合大科学时代科研活动的规律和特点为前提的，对从事基础研究、前沿技术研究、社会公益性技术研究与服务的非营利性公共科研院所的系列制度安排。

现代科研院所制度作为一个重要的改革方向，早在1994年国家科委和体改委印发的《适应社会主义市场经济发展，深化科技体制改革实施要点》中明确提出：在试点单位建立“现代科研院所制度，实行院所长负责制、理事会决策制、监事会监管制，试行固定编制与人员流动相结合、职务工资与课题工资相结合的双层人事制度和分配制度。”。1999年8月，中央发布的文件《关于加强技术创新，发展高科技，实现产业化的决定》和同期召开的全国技术创新大会，标志着政府所属科研机构改革进入了一个新阶段，正式把建立现代科研院所制度从国家创新体系的角度，确定为中国科技体制改革的方向和目标［3］。2007年颁布的《中华人民共和国科学技术进步法》指出“利用财政性资金设立的科学技术研究开发机构应当建立职责明确、评价科学、开放有序、管理规范的现代院所制度，实行院长或者所长负责制，建立科学技术委员会咨询制和职工代表大会监督制等制度，并吸收外部专家参与管理、接受社会监督；院长或者所长的聘用引入竞争机制。”2006年发布的《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》、《国家“十一五”科技发展规划》和2012年9月中共中央、国务院召开全国科技大会并颁布的《关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》都明确提出“建立健全现代科研院所制度，制定科研院所章程，完善治理结构，进一步落实法人自主权，探索实行由主要利益相关方代表构成的理事会制度”。

2　我国现代科研院所制度建设难点

2007年颁布的《中华人民共和国科学技术进步法》中，就已法定指出“利用财政性资金设立的科学技术研究开发机构”，应当建立“职责明确、评价科学、开放有序、管理规范”的现代院所制度。但落实施行这一基本制度中却出现了较多的国有资产出资、管办分离、院所立法等问题，与现代科研院所的制度方向仍存在较大差距。

2.1国有资产出资制度仍未建立

完善的国有资产出资制度，原则上要求公共科研院所国有资产出资人与监督机构分离，重新进行合理的权利分配，建构更加合理的公共科研院所国有资产监督管理体制。自1985年起我国就开展积极探索国有资产出资科研院所的新路子，但囿于对科研规律的认知局限性，对科研院所及其国有资本管理未能适时制度创新，只停留在实行差异化拨款方式和政府与科研院所之间如何划分权力的改革举措上，我国公益类科研院所仍由政府直接管理、干预科研活动、政研不分的体制基本未变，公益类科研院所始终只是政府计划的工具。这种政研职责不分开、产权不清晰的情况，不仅不利于推进科研院所改革中构建现代科研院所制度，也会严重妨碍对国家科技力量的布局［4］。

2.2法人治理结构浮于形式

2.2.1院所长管理自主权并未真正落实［5］。由于并没有从根本上解决谁是公共科研院所所有者的问题、国有资产管理体制尚未完善以及政府机构改革的相对滞后，政府部门一方面仍然保存着对相当部门社会资源的直接分配权力，另一方面则可以利用行政权威和政府部门间的权力关系，任意干预科研院所的科研活动。科研院所的自主权实际上处于可能被随时“剥夺”的地位，与此相应，院所长也就可以对院所的科研绩效不负责任，而沦为政府部门的执行办事机构。

2.2.2内部人控制问题。随着院所自主决策权的不断扩大，科研院所的命运更加依赖于科研院所领导特别是院所长的决策与交易能力；同时，由于“所有者缺位”，政府部门在下放了对院所的经营管理权之后，又难以有效控制和监督院所长的行为，从而导致产生“内部人控制问题”。

2.3雇佣制度忽视科研规律

我国公共科研院所的人事制度虽然经历了身份性质终身制向合同聘用制转变、薪酬待遇由固定标准式向绩效奖励等系列的改革，但就改革的进展及成效而言，现代科研院所所需求的制度建设仍存在明显差距。

2.3.1院所人事任命体制仍没改变，我国公共科研院仍有行政级别，院所的主要领导甚至是中层管理人员都要由组织人事部门任命，按照干部的考核和任命程序，院所长在绝大多数情况下是院所内部或政府机关人员调任的，院所长“能上不能下”或只有“平级”调动，而很少可能被降级或解雇。

2.3.2激励机制仍不健全，主要体现在科研人员的薪酬回报机制与晋升机制两个方面。与发达国家相比，我国仍是实行低工资制，同时工资仍是科研人员收入的主体，无法体现多劳多得的激励机制（虽然我国在科研成果转化法中，对转化取得的收益给予制度上的奖励保障，但基础研究、应用技术研究、社会科学研究等领域的科研成果其经济收益仍无法用具体收益给予衡量）。同时，承担科研项目的科研人员不能从项目经费支出中取得劳务费，这种限制明显地人为割裂科研劳动与报酬之间的联系。在晋升激励机制方面，主要体现为职称评聘和岗位提拔等方面，现行多数科研院所职称实行评聘合一、岗位执行上级领导任命制，一旦评定或任命后，便坐上了铁交椅，同时还存在论资排辈现象，不少人能力与职称不相符，极大损伤了中青年技术骨干的积极性。

2.3.3科研人员流动机制仍未形成。即能上、能下、能进能出的科研人员流动机制仍未形成。我国公共科研院所的科研人员人事管理虽实行合同聘用制管理，但仍算是编制内的身份性质，除非该科研人员自动辞职或调离，否则该科研人员可以躺在单位不作为。这与我国科研院所改革所倡导的“开放、流动、联合、竞争、高效”的运行机制严重不相符。

2.4财务管理制度不合理

目前科研经费管理问题突出，一方面，挤占、挪用、虚列科研经费支出的“科研腐败”层出不穷；另一方面，科研人员“鸣冤叫屈”管得太死，科研经费支出审批环节过多，科研劳动付出与劳务报酬存在割裂等现象严重制约科研人员积极性。

2.5科研院所评价制度不完善

由于我国的科技评价制度建设不健全，导致针对科研院所的评价体系不完善、评价分类不明确、评价方法不规范、评价结果应用不当。

2.5.1院所机构评价浮于形式。我国现有多数公共科研院所，特别是地方科研院所，仍简单套用政府机关或普通事业单位的考核评价办法，上级政府主管部门更侧重于对院所长领导“德、能、勤、绩、廉”等官方式的年度述职考核，忽视了对公共科研院所机构宗旨的考核监督。与国家院所评价制度比较，部分地方的公共科研院所的评价是由政府主管部门执行，越位与缺位现象并存。

2.5.2“第三方立场”始终是薄弱环节。我国现在政策文件虽已明确规定研究与发展机构评价应委托专业评价机构或评价专家委员会作为受托方进行评价。但事实上，由于我国具有独立性质的专业性评价组织数量较少，多数直属或隶属于政府机关的事业单位，存在直接的依附关系，必然直接影响了“第三方立场”评价组织的客观评价。

2.5.3科技评价结果不够公开透明。由于我国公共科研院所、评价机构（组织）大部分隶属于政府系统，人事、工资、组织等仍与政府保持千丝万缕的联系，再加上我国现有公共科研院所创新能力不强、运营绩效不良，即使对科研院所开展相关评价活动，仍由于委托方、受托方和评价对象等之间的内在关系而自然使得科技评价结果不愿意公开透明。

3　结语

我国科研院所管理中仍时常发生错位、越位、缺位等现象，院所章程、理事会制度、院所长负责制等重要治理机制流于形式，能上能下、能进能出的人才流动需求层层受阻等。推进现代科研院所治理机制创新，应该完善院所宏观组织治理体系，理顺党委政府行政体制，完善院所组织立法；构建院所多元化的研发投入结构，委托专业机构施行委托人权益，强化国有出资人监督职责；突出利益相关方的公共权益，还原理事会“承前启后”功能，赋予院所人应有权责；构建因所制宜的科技经费预算与资助机制，强化科研经费审批，提升科研人员绩效报酬比例；打破院所传统身份管理模式，建立科研院所人才公开遴选制度，完善人才绩效激励导向；创新党委和政府监督机制，完善评价组织体系建设，健全院所评价立法，完善分类评价理论与方式等。

［1］吴丽颖，乔传福，崔占峰.我国现代科研院所制度的动力系统研究［J］.福建论坛：社科教育版，2009（12）：52-54.

［2］乔传福，任俊义.中国现代科研院所制度创新研究：一项新的探索［J］.石家庄经济学院学报，2010（3）：81-90.

［3］李阳成.国家创新体系建设中的现代科研院所制度探讨［J］.管理观察，2009（22）：38-39.

［4］张明火.香港现代科研机构的非营利运营模式及启示——以香港研发中心为例［J］.中国科技论坛，2013（9）：38-43.

［5］李政刚.公益类科研机构建立现代科研院所制度探究［J］.陇东学院学报，2016（27）：87-91.

Analysis and Study on the Difficulties in the Construction of Modern Scientific Research Institution System

Zhuang Xiling1Zhang Minghuo1,2
(1.Fujian Scientific and Technological Development Research Center,Fuzhou Fujian 350003；2.Pingtan Bureau of Social Work in the Comprehensive Experimentation Area,Pingtan Fujian 350400)

Modern scientific research institution system is the fundamental goal of China's scientific and technological system reform in the new era.It will eliminate the malpractice of the traditional scientific research institution system and greatly improve the overall efficiency of modern scientific research institution.This paper analyzes the difficulties in promoting the construction of modern scientific research institutes in China from the aspects of state-owned investor system,corporate governance structure,employment system,financial manage⁃ment system and institution evaluation system,and provides theoretical basis for perfecting modern scientific re⁃search institution system.

Modern Scientific Research Institute;System;System Reform

G322

A

1671-0037（2016）10-9-3

2016-9-28

福建省软科学计划项目“现代科研院所治理制度研究”（2014R0029）。

庄灵习（1986-），女，硕士，研究实习员，研究方向：科研组织管理、科技发展战略。