北京高端产业功能区融合发展的制约因素与实现路径

文／谢天成

北京高端产业功能区融合发展的制约因素与实现路径

文／谢天成

当前和“十三五”时期加快北京六大高端产业功能区融合发展，既有理论基础，更有现实需要，包括产业提质增效与错位发展需求并存、产业融合发展加快、空间布局亟待优化与整合等，但在管理体制、要素流动和区域创新等方面存在一些制约因素。为加快北京六大高端产业功能区融合发展，需要建立以下四个机制：一是以明确功能定位为先导，建立顶层设计协调机制；二是以产业提质增效为抓手，建立协同创新机制；三是以非首都功能疏解为依托，建立倒逼联动机制；四是以“大城市病”治理为重点，建立空间优化调控机制。

高端产业功能区；融合发展；产业同构；功能疏解

北京市“十一五”规划提出，要在促进产业集群化发展基础上，全力建设好中关村国家自主创新示范区、金融街、经济技术开发区、商务中心区、临空经济区和奥林匹克中心区等六大高端产业功能区（以下简称“六高”）。经过多年的建设与发展，“六高”综合实力显著提升，其经济总量占全市GDP比重由2010年的40%提高到2015年的47．3%，已经成为首都经济向高端、高效、高辐射发展的主导力量。尽管如此，“六高”也还存在产业结构层次不高、效率低、区域同构、布局不合理等问题。在京津冀协同发展上升为国家战略，疏解非首都功能、构建“高精尖”经济结构的历史重任日趋紧迫的背景下，“六高”的这些问题更加凸显。加快“六高”融合发展，实现“单打独斗”向“强强联合”转变，既是产业融合发展、经济内生增长动力增强的客观要求，也是落实“协调发展”理念、实现产业布局与首都城市战略定位相适应的必然选择。

一 高端产业功能区融合发展的理论基础

国外关于高端产业功能区的研究，早期主要集中在区位布局、贸易等方面。20世纪70年代以来，随着信息技术的发展，运用公司地理、新产业区、新经济地理等理论研究高端产业集聚和空间布局成为国外学者研究热点。如针对服务业的空间组织形态，有的学者提出“服务业集聚”概念。[1]又如，针对功能不同的服务企业通过前后向联系呈现地理集群现象，[2]相关学者对金融、软件、文化创意等高端产业功能区的布局和产业发展进行了实证研究。[3]国内学术界专门针对高端产业功能区的研究较少，产业融合与产业集群成为学术界研究重点。产业融合是形成新的产业形态的动态发展过程，其作为产业结构优化升级的重要途径，可以促使传统产业实现跨越式优化升级，成为经济增长的新动力，其本质上是一种产业创新。[4]产业集聚是产业融合的一种外在表现形式，而集群式发展是产业区域融合的高级阶段；[5]通过产业链构建城市集聚区，有利于发挥城市集聚区的规模效应。[6]针对北京市的研究表明：目前首都功能核心区土地资源紧张，“六高”经济实力、经济吸引力和辐射力、可持续发展水平和影响因素不尽相同，但发展空间有限，空间效率偏低，需要优化产业结构，加大统筹协调和资源整合力度，完善空间布局，提高土地利用效率；[7]也需要更加注重市域以外更大区域范围的影响力和辐射力的提升；[8]生产性服务业面临着升级与疏解的要求，四大功能区产业协调发展，应当建立在规模经济基础之上。[9]“四个中心”城市战略定位为北京市文化与科技的融合发展提供了重要机遇，但由于产业融合发展的引导政策缺失，存在行政区划绩效考核的锁定，缺乏有效的区域分工，特别是现代制造业对现代服务业的“拉力”不足，现代制造业与现代服务业融合发展难度较大。[10]从已有的研究来看，推进“六高”融合发展，其关键是推进产业融合。

二 北京高端产业功能区融合发展的现实需求

（一）产业提质增效与错位发展需求并存

1．产业结构有待优化，专业性不强

根据北京市第二次和第三次全国经济普查数据，在“六高”产业结构演进过程中，二次产业结构比重不断下降，第二产业单位数、从业人员数占“六高”全部单位数和全部从业人员数的比重分别由2008年的14．2%、31．0%下降到2013年的6．7%、26．2%。从第三产业内部结构变动情况来看，批发和零售业以及交通运输、仓储和邮政业等传统产业比重仍然较大，并呈现上升趋势。如批发和零售业的单位数、从业人员数、资产总计和营业收入的比重，分别由2008年的19．2%、7．3%、2．0%、20．1%上升到2013年的19．4%、8．7%、2．6%和28．5%。从2008-2013年各个功能区主导产业营业收入占比变化来看，中关村国家自主创新示范区工业比重由39．8%下降到28．7%，批发和零售业则由10．8%上升到26．9%，成为服务业中比重最高的行业，而具有比较优势的信息传输、软件和信息技术服务业、科学研究和技术服务业比重分别由21．3%、17．6%下降到13．5%和12．1%；金融街核心竞争力最强的金融业则由71．8%下降到60．1%，而批发和零售业则上升了约4个百分点；商务中心区的租赁和商务服务业比重上升了13个百分点，达到35．6%，批发和零售业由50．8%下降到32．1%，所占比重仍然较高；经济技术开发区工业比重显著下降，但批发和零售业由20．5%上升到36．3%；临空经济区工业比重增长约4个百分点，达到42．3%，依托首都机场具有明显发展优势的交通运输、仓储和邮政业比重下降4．4个百分点；奥林匹克中心区批发和零售业比重基本保持不变，约占64%左右，工业和房地产业比重有所下降。

运用产业结构熵来描述产业结构系统演进的状态。其计算方法见公式：

式中：H为产业结构熵； Pi表示第i产业的权重，本文以各行业营业收入占总营业收入的比重作为权重；n为行业数。H值越大，则产业部门越多，各产业部门所占百分比相差越小，区域产业结构向多样性和均衡方向发展；反之，则各部门产值相差越大，区域产业结构趋向于专业化生产。结果表明：中关村国家自主创新示范区、金融街、商务中心区、经济技术开发区、临空经济区和奥林匹克中心区的产业结构熵分别为1．50、1．07、1．22、1．00、1．23和1．02，即经济技术开发区专业化程度最高，形成了以医药制造业、计算机、通信和其他电子设备制造业、汽车制造业为主导的现代制造业产业集群；中关村国家自主创新示范区由于“一区十六园”范围较大，制造业、批发和零售等传统服务业以及信息传输、软件和信息技术服务、科学研究和技术服务等现代服务业均有所发展，且营业收入占比都超过10%，专业化程度最低。

2．区域产业结构同构明显

从“六高”内部产业结构变化情况来看，产业同构现象较为明显。在营业收入占比位居服务业前五位的行业中，批发和零售业各功能区均有发展，其营业收入在中关村国家自主创新示范区、金融街、商务中心区、经济技术开发区、临空经济区和奥林匹克中心区中分别占到 26．9%、21．7%、31．1%、36．3%、10．3%和63．4%；交通运输、仓储和邮政业主要分布在临空经济区、金融街、中关村国家自主创新示范区和经济技术开发区；金融业主要分布在金融街、商务中心区和奥林匹克中心区，并且商务中心区单位数达到金融街的1．5倍，从业人员数、营业收入和利润总额分别达到金融街的23．3%、20．1%和15．5%，金融业发展较快。

3．发展效率偏低

从各功能区收入利润率（即各功能区利润总额与营业收入总额的比值）来看（见表1），金融街收入利润率较高，中关村国家自主创新示范区、北京经济技术开发区、临空经济区和奥林匹克中心区收入利润率均低于10%，表明在“六高”产业结构中传统产业仍占据重要地位，高端产业中低附加值环节较多，导致收入利润率偏低，制约高端产业引领作用。

从“六高”人均产出效率来看（见表2），金融街人均营业收入、人均利润和人均税收最高，分别达到276．2亿元/万人、126．8亿元/万人和57．8亿元/万人，经济技术开发区、临空经济区和奥林匹克中心区人均利润均低于10亿元/万人，中关村国家自主创新示范区、经济技术开发区、临空经济区和奥林匹克中心区人均税收均低于5亿元/万人，最低的经济技术开发区仅有2．0亿元/万人。与上海市外高桥保税区、浦东机场综合保税区和洋山保税港区三大高端产业功能区相比较，仅金融街具有一定优势；外高桥保税区和浦东机场综合保税区的人均利润低于金融街，而浦东机场综合保税区人均税收远高于金融街，达到109．4亿元/万人，是金融街的1．9倍。

表1　“六高”2008-2014年收入利润率比较

表2　 2013年“六高”人均产出效率与上海市比较

（二）产业融合发展加快

当前，产业融合作为世界新技术革命和国际产业结构升级的深刻反映，成为全球经济增长和现代产业发展的重要趋势。随着“互联网+”、云计算、物联网、大数据、智能制造等新技术、新模式、新工艺在各领域的应用不断深入，北京市互联网金融、科技金融、文化金融、文化科技、电子商务等新型业态快速发展。如围绕以金融业、信息传输、软件和信息技术服务业为依托的互联网金融业，先后成立石景山互联网金融产业基地、中关村互联网金融产业园、国家科技金融功能区等载体，积极培育并集聚第三方支付、网络借贷（P2P）众筹融资、征信、商业保理等新型互联网金融机构，既带动了信息传输、软件和信息技术服务业快速发展，也加快科技、金融、互联网与文化创意产业的融合发展。2015年，北京市信息传输、软件和信息技术服务业、文化创意产业增加值分别实现2372．7亿元、3072．3亿元，增速分别达到12%、8．7%。

（三）空间面临优化与整合

随着2012年中关村国家自主创新示范区空间规模和布局进行调整，形成“一区十六园”发展格局，特别是随着商务中心区东扩、金融街西扩等工程实施，“六高”在空间布局上亟待优化与融合。首先，“六高”区域空间存在交叉。中关村国家自主创新示范区空间范围包括顺义园和大兴—亦庄园，其中顺义园包括航空北区、航空南区、临空地块、空港西区、空港东区、实创高新北区、实创高新南区、北方新辉地块、非晶地块9个区域，总规划占地面积12．07平方公里，航空南区又属于临空经济区范围；大兴—亦庄园包括大兴生物医药产业基地、经济技术开发区、新媒体核心区等14块区域，规划占地面积98．27平方公里，即经济技术开发区主体均属于大兴—亦庄园范围。其次，“六高”区域空间接壤，面临统筹与对接发展。如金融街西扩过程中，需要对接中关村国家自主创新示范区西城园展览路地区；奥林匹克中心区需要考虑与西部的中关村国家自主创新示范区朝阳园中的健翔园，以及北部中关村国家自主创新示范区海淀园的西三旗地区对接发展。此外，从业人员空间分布来看，根据北京市第三次全国经济普查数据显示，90%以上的法人单位、从业人员、营业收入集中在六环内，其中从业人员五环内的占比达到60．9%。“六高”作为全市就业核心区域，在确保2020年2300万常住人口“天花板”和城六区人口减少15%目标下，“六高”中的传统产业，特别是耗能、耗水、聚人多的传统产业将面临疏解和转移。因此，优化“六高”空间布局，推进“六高”空间协同发展将成为非首都功能疏解的重要手段，也是目标之一。

表3　“六高”管理体制比较

三 北京高端产业功能区融合发展的主要障碍

（一）管理体制仍以“辖区”管理为主，容易出现“一亩三分地”思维

作为全市层面高端产业功能区，“六高”在管理体制上仍以“辖区”管理为主（见表3）。中关村科技园区管理委员会作为市政府派出机构，仅负责对中关村科技园区（十六园）发展建设进行综合指导，各园区均有相对独立的管理机构，如中关村科技园区顺义园管理委员会为顺义区政府派出机构。由于金融街企业央企多，西城区金融服务办公室作为西城区政府工作部门，协调制定金融街建设、城市管理等专项规划，其服务管理能力十分有限。北京商务中心区管理委员会、北京经济技术开发区管理委员会、北京临空经济核心区管理委员会和北京奥林匹克公园管理委员会作为市政府派出机构，主要由所在区域的区政府代管。在现行体制和考核机制下，“辖区”管理体制容易出现“一亩三分地”思维。在编制区域规划、制定产业发展政策时往往从辖区自身发展出发，忽视与周边区域协调与产业协同，容易出现“争政策、争项目、争资金、争人才”、“比总量、比速度”等现象，融合发展难度较大。

（二）区域差距明显，要素流动仍呈集聚态势

从“六高”各区域综合实力比较来看，尽管都是所谓市级高端产业功能区，但区域差距较大，经济体量明显属于不同“能级”。在规模以上法人单位数量、营业收入和利润总额中，2014年中关村国家自主创新示范区分别占“六高”全部的56．0%、60．2%和36．3%，商务中心区、经济技术开发区、临空经济区和奥林匹克中心区利润总额仅相当于中关村国家自主创新示范区的33．5%、8．3%、12．8%和6．6%。在公共服务和综合配套上，处于城六区的中关村国家自主创新示范区、金融街、商务中心区、奥林匹克中心区，其就业、教育、医疗、科技、文化等公共配套资源明显优于处于平原地区的经济技术开发区、临空经济区。此外，经济技术开发区和临空经济区配套产业发展滞后，产城融合有待进一步加强，容易导致人才、资金、信息等要素资源进一步向中关村国家自主创新示范区、金融街、商务中心区和奥林匹克中心区集聚。2014年，中关村国家自主创新示范区、金融街、商务中心区和奥林匹克中心区所属的海淀区、西城区和朝阳区，其城镇在岗职工平均工资分别达到11．6万元、14．8万元和11．2万元，而经济技术开发区、临空经济区所属的大兴区、顺义区均仅有8．7万元。特别是在当前非首都功能疏解背景下，制造业低端环节、交通运输、仓储和邮政业等加快疏解。如果处理不好“疏解”与“发展”关系，就有可能导致“六高”区域内部差距进一步拉大，融合发展难度将更大。

（三）区域创新体系不健全，产业融合内生动力不足

区域创新是实现产业融合、推进区域融合的先决条件和根本保障。区域创新体系不健全，“六高”尚未建立协同创新机制，严重制约产业转型与“六高”融合发展。从“六高”区域创新发展现状来看，尽管创新资源丰富，但企业在创新中的主体地位不突出，尚未成为创新的决策主体、研发主体、投资主体和利益分配主体，缺乏创新的内在动力。2014年北京市研发经费投入中，企业仅占36．5%，规模以上工业企业平均研发经费仅有2048万元；在限额以上信息传输、软件和信息技术服务业企业中，有研发活动的企业数仅占13．1%。在产学研合作模式上，仍以项目合作开发、委托开发等低层次合作为主，共建技术中心、技术开发机构和战略联盟等协调创新较少。创新成果产业化程度较低，“六高”科研成果数量较多，但转化率较低，往往在上游形成“堰塞湖”。另一方面，由于土地、人力、商务等成本上涨较快，高新技术产业扩张受限，在科技成果转化链条中处于关键环节的中小企业压力较大，创新成果在长三角、珠三角等外区域产业化现象增多。2014年技术合同成交额中，流向外省市的占54．9%。此外，“六高”创新资源分布不均匀，创新能力差距明显，区域创新合作难度较大。中关村国家自主创新示范区作为全国首个国家自主创新示范区，汇集了大量高校科研院所，2014年其专利授权量达到25065件，而经济技术开发区专利授权量仅占其9%。

四 加快北京高端产业功能区融合发展的基本路径

（一）以明确区域功能定位为先导，建立顶层设计协调机制

围绕“四个中心”的城市战略定位和建设国际一流的和谐宜居之都战略目标，根据京津冀协调发展纲要和全市“十三五”规划，结合北京市城市总体规划编制，着力加强“六高”融合发展顶层设计，全市统筹、属区共同参与抓紧编制“六高”战略发展规划，明确在“六高”的功能定位、产业分工、空间布局、设施配套等重大问题，从技术、市场、资金、人才和信息等方面构建“六高”融合发展的具体模式和机制，并从财政、投资、建设用地指标、项目安排、人才引进等方面提出具体措施，培育各具特色的优势产业集群，加快形成“六高”“一盘棋”和“一张蓝图”，引领“六高”科学发展、协调发展。在顶层设计时，要因地制宜，充分考虑“六高”区域综合实力差距及其区域划分原则、经济集聚模式、产业运行特征、现实发展状况、历史发展进程和环境资源禀赋等条件，探索创新“六高”各区域发展新模式、新思路，确保顶层设计的现实性与可操作性。

（二）以产业提质增效为抓手，建立协同创新机制

着力推进“六高”协同创新共同体建设，贯通产业上下游链条，构建科技功能分工明确、产业链与创新链高效衔接、创新要素有序流动与共享的区域创新驱动发展格局。一是理顺产业发展链条，着力加快推进产业对接协作，形成区域间产业合理分布和上下游联动机制，避免同构性、同质化发展。二是要提升高端产业发展水平，加快构建高精尖产业结构。在非首都功能疏解背景下，根据各功能区功能定位与产业定位，一方面通过政策导向努力吸引产业链中的高附加值环节在“六高”区域内集聚；另一方面，积极引导有条件的企业向产业链高附加值两端转化，逐步实现高端产业内部结构的深度优化，提升高端产业的质量和发展水平。三是整合“六高”创新资源，加快构建“六高”区域创新体系，不断增强“六高”融合发展内生动力。深化创新体制改革，加强“六高”在科技、教育、经济、社会等“一揽子”协同改革设计；搭建“六高”开放共享创新平台，推动企业主导、联合高校科研院所单位协同创新，鼓励“六高”企业参与国家科研项目和创新决策，提升区域创新能力；充分发挥中关村国家自主创新示范区创新资源优势和辐射带动作用，引导企业与高校科研院所组建“六高”产业技术研究院等协同创新机构，构建联合开发、优势互补、成果共享、风险共担的产学研用合作机制；加快营造利于大众创业、万众创新的市场环境，激发“六高”广大小微企业的创造性，增强市场主体活力。

（三）以非首都功能疏解为依托，建立倒逼联动机制

在京津冀协同发展和非首都功能疏解大背景下，要根据“六高”功能定位，在全市新增产业禁止和限制目录基础上，单独编制“六高”新增产业禁止和限制目录，建立增量控制监测及评估机制，严把企业登记、项目审批准入关。推动中关村国家自主创新示范区、金融街、商务中心区、奥林匹克中心区内涵、集约、高效发展，强化科技创新、金融辐射、文化交流、国际交往等服务功能，促进金融管理、信息服务、商务服务等生产性服务业专业化、高端化发展，改造提升传统服务业，进一步提升生活性服务业发展品质；经济技术开发区、临空经济区要围绕首都核心功能，主要承接和集聚国际交往、文化创意、科技创新等高端资源，重点发展生产性服务业、战略性新兴产业和高端制造业，更好地支撑首都城市战略定位。有序退出“六高”范围内区域性物流基地、区域性专业市场等部分第三产业。要善于运用市场机制，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，实施更加严格的用水、用地、用能等产业准入标准，推进各类散小低端行业的整治与升级，构建“六高”倒逼联动机制，加强高端产业功能区政策集成，强化非首都功能疏解“一盘棋”，避免“按下葫芦浮起瓢”。同时，要跳出“北京”，不断提升“六高”在京津冀协同发展中的地位和作用。由于“六高”空间资源有限、创新成本不断上升，可以考虑在津冀地区打造“六高”融合发展示范区

（四）以“大城市病”治理为重点，建立空间优化调控机制

推进“六高”融合发展是治理“大城市病”的必然要求。要以功能分区引导发展方向，以布局优化提升发展质量，着力推动“六高”内部功能重组，促进资源、人口、产业和功能合理分布，有助于缩小区域差距，推进“六高”区域融合发展，带动全市逐步形成以“六高”为基础的合理产业空间布局，对于“大城市病”治理具有重要意义。一是明确“六高”各区域空间范围与用地边界，加强与周边地区功能统筹，建立健全协同管控机制，避免无序建设和盲目开发。二是要推动中关村国家自主创新示范区、金融街、商务中心区、奥林匹克中心区等地区教育、科技、医疗等部分社会公共服务功能向外围有序疏解；盘活存量土地资源，深入研究、科学设计城市更新改造、功能疏解、城中村整治等项目。三是要发挥经济技术开发区、临空经济区条件优、发展基础好、发展空间大的优势，加快产城融合，完善产业发展、公共服务、人口居住功能，推进产业园区向城市综合型经济园区和新区、新城全面转型，吸引人才、科技、信息等创新资源和配套服务功能集聚，逐步缩小“六高”内部区域发展不平衡，缓解中关村国家自主创新示范区、金融街、商务中心区、奥林匹克中心区功能过度集聚的压力。

注释：

[1]A.J.Scott，“Flexible Production Systems and Regional Development: the Rise of New Industrial Spaces in North America and Western Europe”，International Journal of Urban and Regional Research, vol.12, no.2 (1988), pp.171-186.

[2]W.J. Coffey, A.S. Bailly,“Producer Service and Flexible Production: an Exploratory Analysis”，Growth and Change, vol.22, no.4 (1991), pp.95-117.

[3]R. Aranya,“Location Theory in Reverse? Location for Global Production in the IT Industry of Bangalore”， Environment and Planning A, vol.40, no.2 (2008), pp.446-463.

[4]吴福象、朱蕾：《技术嵌入、产业融合与产业结构转换效应——基于北京与上海六大支柱产业数据的实证分析》，《上海经济研究》2012年第2期；周振华：《产业融合：产业发展及经济增长的新动力》，《中国工业经济》2003年第4期。

[5]王朝阳、夏杰长：《制造业与服务业区域融合：对京津冀地区的一项分析》，《经济与管理研究》2008年第10期。

[6]汤尚颖、孔雪：《区域空间形态创新理论的发展与前沿》，《数量经济技术经济研究》2011年第2期。

[7]李秀伟、路林：《北京产业发展空间特征及利用策略》，《北京规划建设》2011年第6期；谭峻、苏红友：《北京城市功能区土地利用协调度分析》，《地域研究与开发》2010年第4期。

[8]赵桂林、郑瑞芳：《首都六大高端产业功能区发展情况分析展望》，《前线》2016年第5期。

[9]寇静、朱晓青：《北京生产性服务业的升级与疏解》，《新视野》2016年第1期。

[10]周晔：《我国产业区域融合发展现状及政策走向》，《宏观经济管理》2011年第6期。

责任编辑 马相东

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1006-0138(2016)06-0102-07

北京市自然科学基金项目“北京市六大高端产业功能区融合发展研究”（9144029）

谢天成，中共北京市委党校经济学教研部副教授，理学博士，北京市，100044。