北京市推进农村基层党建“三级联创”活动的实践与思考

文／中共北京市委党校 北京哲学社会科学党建研究基地

北京市推进农村基层党建“三级联创”活动的实践与思考

文／中共北京市委党校 北京哲学社会科学党建研究基地

党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础，也是党执政的基础。以党的基层组织建设带动其他各类基层组织建设是党的组织建设的一项重要任务，也是党团结带领群众贯彻党的理论和路线方针政策、落实党的任务的有效途径。近年来，北京市在加强基层党组织建设过程中，以扎实推进“三级联创”为抓手，不断提升学习能力、创新能力、服务能力，取得显著成效，为促进首都经济社会发展、维护首都和谐稳定提供了坚强的组织保障和群众基础。

北京市；党的建设；基层党组织；“三级联创”

党的十八大提出，要以服务群众、做群众工作为主要任务，加强基层服务型党组织建设。近年来，北京市在加强基层党组织建设过程中，按照中央《关于深入开展农村党的建设“三级联创”活动的意见》的通知精神，以区党委带动乡镇及村两级党组织建设，以扎实推进“三级联创”为抓手，不断提升区、乡镇和村级党组织的学习能力、创新能力、服务能力，为全面提高基层党的建设科学化水平奠定了坚实的基础。

一 目前北京市农村“三级联创”活动的基本情况

北京市“三级联创”工作起步较早，发展很快，在党的基层组织建设中发挥着重要作用。如何进一步深化和推动“三级联创”工作，特别是农村“三级联创”工作，是我们调研的重点。从目前发展状况来看，北京市农村“三级联创”的工作主要在以下几个方面取得了较大进展。

1.立足基层、拓展思路，探索提高基层党组织的治理能力和治理水平

以改革创新精神全面推进农村党的建设，增强党组织的创造力、凝聚力、战斗力是党对农村工作的基本要求。农村治理的现代化水平是实现国家在推进治理体系和治理能力现代化进程这个国家战略中的重要一环。形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型城乡关系是北京农村地区面临的重要任务。有效地发挥党的政策和引领作用是实现这一任务的关键。提高基层治理能力和治理水平的关键在于抓好基层党的建设，其目的就是用党的建设促进经济发展、社会进步。近年来，各相关区围绕“三级联创”工作，在农村党的建设促进经济发展方面认真地做了文章。在这项工作中，着力探索党的建设在社会治理中发挥的引领带动作用。从实际情况看，在两个方面已经形成了新的发展局面：

第一是以落实党建工作责任制带动发展全局。抓好党建就会促进发展的观念是加强党建责任制的认识基础和实践反馈。在本市农村地区，加强党建促全局的发展观念带来了新的探索思路，也出现了新的成效。比如，昌平区建立区委书记与基层党工委书记谈话机制，并落实基层党建的“四个一制度”，要求领导干部至少每周下一次村，每月听一次村支书汇报，每季度开一次专题会，每年写一篇党建工作调研报告。延庆区委书记亲自担任党建领导小组组长，研究制定“党的建设工作考核办法”，把党的建设考核统筹在全区工作考核的突出重要位置。房山区把党建工作与区域发展定位结合起来，围绕区域发展和群众需要部署党建工作。强调任命干部要看党建的工作，从而强化了党建责任的落实。大兴区提出“抓好党建是本职，不抓党建是失职，抓不好党建是渎职”的基本责任和要求。昌平区建立书记牵头的督查考评体系，区委设立巡视组对区内行政单位进行全覆盖式检查。

第二是基层党组织治理模式不断创新。在基层党组织建设中，不可回避的硬条件是党组织的领导力、战斗力和执行力。这是党的建设成效能够真正深入民心的实质所在。群众眼里看到的是治理的手段和效果，盼望的是生活质量的快速提升，这就要求党组织在基层发挥领导核心作用时不断以新的观念去开拓创新工作模式和治理模式。平谷区建设“农村经济发展创新研究试验区”，是新形势下为全面深化农村改革进行的有益尝试。大兴区探索了以加强和细化村级工作、促进村域共同发展为主要内容的“联村党总支”工作模式，实现了村级事务的总支式管理、组团式服务、共享式发展。“联村党总支”工作模式按照“党委安排部署，总支细化落实，村级组织具体实施”流程推进工作，按照“村级组织提出要求，总支审核把关，业务部门复核批准”方式强化管理，按照“业务部门考核村级组织，村级组织排名决定总支排名”模式对总支进行考核监督，加强和细化对村级工作的服务管理，提高村、镇两级干部的服务能力，促进村域发展水平共同提高。怀柔区按照“聚合力、抓中间、看变化、求发展”的理念，从2011年起，区委开始在农村党组织中推行“评星晋级分类管理”机制，并于2012年底推广到社区党组织。评星晋级，就是用组织领航、发展富民、生态环境、民主法治、文明和谐“五颗星”统领农村发展。密云区研究探索的全程记实系统，为实现信息全域性覆盖、全程化管理进行了初步探索，从最初的记录重大、重点事项，到现在所有事项的全程记录，已经形成了传统。通州区推出下派“第一书记”工作机制，以区域管理的网格化效应作为管理模式，有效地增强了党组织的战斗力。

2.以群众需求为导向，搭建服务保障群众工作的平台

党的根本宗旨就是全心全意为人民服务，党的群众路线教育实践活动和市委下发的《关于进一步加强基层服务型党组织建设的实施意见》，都要求“三级联创”工作要进一步在做好服务群众上下足功夫。各相关区县在服务群众上，着力把群众需求与党的工作结合起来，在建设平台上走出了新的路子。大兴区在“三级联创”实践中，把群众需求、干部热情与党委责任紧密联系起来，推行群众事项党员代理制。各村设群众事项党员代理室，分片建群众事项党员代理站，各镇成立群众事项党员代理工作指导中心。代理制工作流程概括为四句话：群众动嘴，党员跑腿，支部解题，党委托底。通过群众事项党员代理制的推行，进一步畅通了民意诉求表达渠道，群众反映问题、表达诉求更快、更有序，在党组织、党员和群众之间搭建起了沟通的平台，有效解决了群众办事不知该找谁的问题。怀柔区在教育实践活动中开展了“百名干部包村居、千名干部回家乡、万名党员进社区”的“百千万”活动。通过党员干部直接联系服务群众，搭建一个党群干群关系进一步融洽和谐的平台，为党员干部与群众拉近心理距离创造条件；同时，通过串门唠家常、带头交物业费、不乱停车等日常小事，让群众知道党员就在他们身边，感受到党员确实能在日常生活中起到示范作用。平谷区金海湖镇在延伸公共服务上做文章，实施领导干部和一般干部“半日驻村”制度。党政领导利用周末时间，到村里听取意见，与“两委”委员进行交流；相关职能处室一般干部按组织要求到村里现场办公，建立“建账—解决—销账”的7日反馈机制和监督机制。房山区根据“平战”结合思想，在“平”则连心共建，“战”则“次序动员”的模式基础上，探索基层组织与群众之间的“环形互动”机制，从两个方向上着力推动党的基层组织建设工作。

在党建工作中，对于加强群众工作的保障力量有了明显改善。朝阳区制定了《关于加强基层党组织工作和活动经费保障办法》，提高了基层党组织经费保障水平。通州区设立了150万元中期扶持资金和200万元奖励资金作为推优项目，投入600万元专项经费，作为基层党组织保障经费，设立100万元党员关爱基金，划拨300万元党代表工作专项经费，用于专项业务工作。昌平区在基层干部待遇方面，落实农村“一定三有”和社区“三有一化”工作要求，投入8766万元用于村、社区“两委”干部固定工资和补贴；对全区现任村“两委”干部参加职工社会保险给予补贴1300万元，投入119．3万元为全区460名正常离任村党组织书记发放生活补贴。

3.探索民主管理、民主监督的新方式，推动党内基层民主建设发展

农村基层组织在民主管理、民主监督上的探索体现了北京市基层民主建设的特色。围绕如何发挥党员主体地位、加强党组织管理与监督，有关区进行了有益尝试。通州区探索实施了“评党委、评支部、评党员、评村民”四评工作机制，体现了党组织的凝聚力、战斗力。顺义区蓝家营村在运用民主管理、民主监督防止“小官巨腐”上提供了经验。其特点主要包括：村内财务定期公示，大额资金的使用要经过四级监督，即需先由两委会(村党支部委员会和村民委员会)提议，经党员大会讨论同意后交由镇政府审批，获批后进行支出预算，再依次经过党员大会讨论和村民代表讨论决议，镇政府审批，再次获批后才能进行支出。除以上三级监督以外，村内还设有村务监督委员会。这样，对该村村级资金使用的监督达四级。这种监督模式最大限度地发挥了民主监督的力量，从而在很大程度上减少了村级官员贪腐的机会。

基层党组织在民主管理水平上也在不断提高。近年来，党代会年会制、党代表任期制在北京市不断深入推进，顺义、房山等区实现乡镇党代表工作室全覆盖。基层党组织与群众建立起了多渠道的民主联系机制。为了加强民主协商，加大对疑难问题的解决力度，朝阳区推出了“党政群共商共治”机制，出台了《关于统筹推进党政群共商共治工作的指导意见（试行）》，通过区——街乡——社区（村）三级统筹，采取问需、问计、问效、问责“四问”方式，动员群众参加民主事务，使决策过程实现了政府和群众双向互动之后的决策，提高了群众在决策过程中的民主权利。

二 当前北京市农村“三级联创”工作中存在的困难与问题

调研显示，目前北京市农村“三级联创”工作中存在三大难题——“自循环”“链循环”“微循环”难题，成为制约农村经济社会全面发展的主要障碍性因素。

1.怎样破解当前农村党员思想教育中，传统教育模式难以真正走进干部群众思想深处的问题，即“自循环”难题

2015年，习近平总书记在第20次中央政治局集体学习会上强调指出，我们党始终把思想建设放在党的建设第一位，必须毫不放松理想信念教育、思想道德建设。这是对全党思想教育工作的总要求。作为首都涉农地区，加强党的思想建设任务十分繁重。在调研中，我们看到一个很有代表性的现象，即一些基层党组织在“三级联创”工作中，想尽办法创新工作模式，想尽办法为群众办实事，想尽办法进行精细化管理，场面上看得到热闹，经济上看得到收益，但是在如何对群众进行真正有效的思想政治教育上，还缺乏有效的办法。有基层群众反映，现在是制度多了，离老百姓近了，但是很多干部以制度论长短，人却离老百姓远了。当前的一些情况也基本反映了群众这样一种认识。例如，目前在村务管理中，全市农村《村民自治章程》《村规民约》普及率达到100%，绝大多数村都由村委会与村民签订了遵章协议，建立了村民自治管理档案。村务公开等基层民主制度也在不断深化规范，党员联系群众制度也在运行中，等等。但是，在基层党组织中，我们的意识形态教育的方法、手段、意识等都还十分缺乏。具有普遍意义的是基层组织对群众的感情联系出了力却不出彩。而感情问题恰恰又是基层组织联系群众、争取群众、落实党的群众路线的关键点之一。从思想教育工作现状来看，有一个现象需要深化研究，即基层党组织“感情投入”存在的两极化现象：一是以我为主、对群众意见置若罔闻，或小事听得进，大事不由别人。这是对群众感情淡漠的表现形式。二是对特定人群“感情投入”过深，形成利益区间、宗族势力、宗派势力。例如，某区在对软弱涣散党组织统计中，存在班子不团结、内耗严重问题的占44．8%；有的支部书记对群众没有感情，心思和精力都不在支部工作上，在外面开公司、包工程，忙自己的事；有的书记存在“走读”问题；有的地方宗族力量抬头，在涉及换届选举、利益分配时产生负能量。这些党组织尽管有制度、有规定，但由于普遍奉行实用主义，没有能够在思想上树立党组织良好的模范形象，出现这样那样的问题就可想而知。由此，我们看出：一方面，就整体而言，制度建设在农村治理中已经走在了前面，但思想政治教育工作有效形式的探索实践，没有与制度建设形成匹配并同步发展；另一方面，我们现有的思想教育方式大多数仍然停留在“单方向灌输”模式之下，没有跳出管治思维的套路，发挥思想政治教育的实效就会大打折扣。

2.怎样拓宽思路和视野，充分发挥、不断提高基层党组织在引领发展上能力和水平的问题，即“链循环”难题

全市基层党组织在引领本地区经济社会发展上，总体看是积极、有效的，但有一些方面仍需要改进和加强。在引领经济社会发展中，一个突出问题是形式主义创新太多就会干扰阻碍实质性创新。各种亮点工程、政绩工程在主事官员离任或转任后很多都成为“半拉子”工程，一些面子工程或名片工程不能得到人民群众的认可，群众的满意度不高。比如，2013年统计结果显示，全市农民对村务公开的满意度不足50%，这在一个侧面上，提示我们要清醒分析和看待群众的需求与实际工作之间的差距，其中不乏与群众要建立更加顺畅的桥梁来进行工作沟通。

在引领发展中，如何发现、处置好经济效益与社会效益发展链中各要素的平衡，形成高效益的社会化政策体系是一个大的发展难题。我们注意到，有一些领域和动向值得重视，可以借鉴、可以尝试。比如，资源整合就是篇大文章，这是具有牵一发动全身的全局意义的大事。如何在优质资源与一般资源、优质资源与优质资源之间实现区域整合，形成以优带差，或者强强整合，对于全面提升区域化党建具有很大空间。在同一区域内整合或者是跨区域整合中肯定会见到突出成效的，这方面值得大力加强，因为发展的空间很大。密云区在引领创新上有自身的特色，他们的“支部建在项目上”是一种比较有意义的模式，但对这种方式如何进一步在思路上进行扩展，如何形成一个系统化的、带有一定适合区域化发展的更重量层级的模式，还需要在思路上进行创新。我们认为，引领经济社会发展需要资金的投入，需要多项目、多角度的联合，需要打造收入的造血机制，这要求通过组织联动、产业联动、区域联动，最终实现资源优化下的整个资源整合链的循环，即“链循环”，“链循环”的优势在系统化规模下才能够充分显现。目前，农村集体经济收入主要来源是租金收入、上级拨款、征地拆迁补偿，这三项分别占总收入的30．6%，20．6%，18．6%。集体经济结构单一化是制约农村经济发展的瓶颈，依靠自我发展的难度日益增大。改变这种状况需要通过扩大着眼点以求得改革创新。因此，基层党组织的管理创新视野以及在利用资源上的能力和水平是发挥引领作用的关键，同时上一级党委政府部门也应该逐步树立“大跨度整合”的概念，从地理型区域整合向产业、经济发展链型区域整合转变，这样就会从根本上提升引领经济社会发展能力水平，为基层组织开辟一个更为广阔的发展空间。

3.如何调动基层干部和群众“两个积极性”，促进“新型农村社区”建设，形成基层组织内部各要素间良性循环的问题，即“微循环”难题

如何做好北京市农村基层干部保障问题是农村党的建设实际工作中的一个突出问题，这直接关系到基层干部积极性的发挥，形势迫切严峻。

在基层，党组织由于担负着引领经济社会发展的重担，所以千方百计把工作方法、机制的创新放在第一位。但是作为推动实践创新的主体——农村地区“两委”，多年来存在着待遇报酬偏低的问题，这也是一个非常突出的问题。从相关统计资料上看，目前全市村“两委”干部人数约为2万人。这些人中，工作报酬主要来自于乡镇奖励和村级自筹，市、区县财政补贴的标准是10年前制定的，需要尽快研究调整政策，特殊区域个别经济薄弱村还存在延迟发放工资现象。这样的现状从长期发展上看，不利于农村干部工作积极性的发挥。

而对于村民群众来说，群众积极性的发挥和引导也是一个重要问题。在调研中，我们感到群众需求固然很重要，但不能简单地以多样化的需求作为制定政策的出发点，而要对群众意见进行分析、引导，形成党组织引导下的真正需求，才能优化需求，才能形成有效需求，也才能形成有利于本地区发展的需求。如何做好群众的统一思想工作？这是个难题。而我们一些地区和单位一味强调以满足群众需求作为政策制定的根本依据，其政策的科学性是不足为信的。

另一方面，北京市农村基层组织建设中面临着一个新的发展形势和任务，就是大规模拆迁过后涌现出的新型农村社区的治理与建设问题。党组织和群众面临着相互联系分散化、利益关系多样化、生活方式城镇化三个基本转变。这些转变发生期间，群众在社会角色上出现了一些变化，一部分人由农民转为非农人口，转变为“城市人”。这对于农村治理而言，就形成了新的课题。怎样创建新型农村社区的自主运行模式是当前需要研究的前沿问题之一。

三 北京市农村进一步推动“三级联创”工作的思考与对策

1.在思想教育方式上，由“单方向灌输”向“多角度关怀”转变，强化“自循环”，探索新方式、力争新突破

在思想教育方式上，坚持传统的思想教育方式方法是做好这项工作的基础，只能加强，不能削弱。同时，还要注重尝试探索一些新方法、新模式。北京市在基层思想政治教育的成功经验中，有一些是有特色的，可以坚持做下去。比如，大兴区推行的农村“四二二一”家访制，就是比较典型的做思想工作的模式。但是，在新的形势下，这种囿于“行为关怀”的思路已经不能从根本上提高和推进党的思想政治教育工作了，迫切需要在工作思路上有所创新。从“四个全面”战略布局提出来以后，有学者从政党治理角度进行了相关研究，提出了跳出“行为关怀”旧圈子，以加强职业规划、职业管理、人文关怀为内容的“职业关怀”新角度。这对于北京市研究探索新形势下思想政治工作具有普遍的借鉴意义。这些方式方法对于突破“单方向灌输”，走向“多角度关怀”，进而形成全面的思想政治教育模式是有探索价值的。

2.念好“联”字诀，在整合中建立通联体系，捋顺“链循环”，打造“村支部＋”新模式

十八大报告提出加强基层党建资源整合，这就要求基层党组织在引领发展的能力上下功夫，在破解“链循环”难题中争取主动。从近年来经济社会发展的基本情况看，发展瓶颈、发展需求诸问题的解决都需要从引领中寻找答案。对这个问题而言，系统化建设是比较好地解决这个问题的方向。

所谓系统化方向是要建立相应的区域性通联系统，只有把区域化的“通联”做实、做大，才会在整个发展链条上产生整体性效应。要实现“联”的效果，需要从两个渠道入手，一是要有一个区域性发展的整体规划设计，人财物的调拨转能够形成区域流动是整合的关键；二是“联”的基站是村党支部，只有村党支部主动与支部外地区、单位建立共同发展的“联系点”“联系网”，才能形成、发挥“联”和“通”的强大创新动力。在具体工作中，能否尝试支部书记的区域化流动机制？能否尝试支部领导与群众沟通交流机制？能否尝试落后支部与先进支部联姻机制？能否建立区域性经济发展互助机制？这些机制的建立对于解决农村基层一些长期积压的问题会有较突出的效果。在这些尝试中，村党支部可以以多种形式参与政治活动和经济活动，建设一个类似于“互联网＋”的“村支部＋”模式。这种模式的最大优势在于资源占有的区域分享，利于优劣互补——有利于先进村的优势扩大，有利于落后村工作的改进，有助于提升村级整体上的两个文明建设水平。

3.有效调动“两个积极性”，科学合理设置基层党组织，“打通微循环”，强化提高基层组织内部管理能力和水平

有效调动“两个积极性”，即基层党组织干部和基层群众的积极性。这是做好整个农村工作的关键一环。两个角色的积极性关注层面不同，因此调动的策略、手段和措施也是有差异的。这里面主要涉及两个基本问题，一个是要尽快解决提高基层干部的待遇问题，这是从做好这项工作最现实的角度上考虑的。第二是人民群众的积极性表现在基本权利的真实享有，有效需求的真正满足。

基层党组织设置要科学合理地进行，特别在拆迁村、农村社区这种地区、组织中，要把“老方式”和“新方法”结合起来，发挥各自的优势。在设置过程中，要坚持两个基本原则：一个是有利于为完成基层党组织和所属党组织承担的任务服务；二是机构设置要从本地区的实际出发。设置的党组织机构应能体现区域性、特色性、历史性、功能性等特征，可以考虑组成行政级别高一级的区域治理协调机构（领导小组），设置同级内协调机构（联席会），充分发挥机构设置的科学性、合理性，建设畅通的循环渠道。

4.研究推进党的基层组织建设与经济社会发展的“三个融合”

党的基层组织建设水平离不开经济社会的全面协调发展。实现党的基层组织建设与经济社会发展的有效融合，首先必须加速实现新科技与农村基层党的建设的融合进程。在新技术条件下，意识形态工作触角已经深入到社会细胞的方方面面。微信公众平台的大量使用，使得信息快捷传播的同时，信息的真实性、完整性、可靠性均无法厘定，特别是对一些突发事件的信息传播更是难于管理。因此，用新技术建立老百姓关心的、身边实用性强的信息发布平台，很有必要。其次，党的基层组织建设必须与服务型党组织建设密切融合。党的基层组织建设以建设服务型党组织为主要任务，在服务创新体系、组织设置、组织资源配置等方面得以进一步加强，优化基层党组织的布局，增强其凝聚力和公信力。最后，党的基层组织建设要在引领社会主义新农村建设上发挥主导性作用。社会主义新农村建设是彻底改变农村面貌的历史性举措，党的基层组织既是新农村建设的组织力量，又是新农村发展成果的直接受益者，所以引领新农村建设的重担责无旁贷，一定要以“担当、忠诚、干净”为根本原则，以党的政治规矩和政治纪律为戒尺，在充分体现民主集中制的基础上，真正在社会主义新农村建设的过程中更加突出地体现战斗堡垒作用。

5.进一步加大保障体系建设，不断开创首都农村“三级联创”工作新局面

保障有力是我们各项工作取得好成绩的前提条件。从以往的发展历史和进展的态势看，首都农村各级党组织高度重视抓好抓实“三级联创”工作，同时工作中的积极性和创造性都很高，保障力度正在日益增大。这说明首都农村“三级联创”工作是有很大持续发展能力的，也是需要继续进一步发挥带动示范作用的。因此，抓紧研究、建立统一的服务保障体系和服务保障管理系统，从制度上规范农村“三级联创”工作的环节和链条，用制度性的保障来促进“三级联创”工作扎实有效推进。

（执笔人：刘汉峰）

责任编辑 李铁牛

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