共享发展视域中的基本公共服务：困境与突破

文／孙晓莉

共享发展视域中的基本公共服务：困境与突破

文／孙晓莉

基本公共服务问题事关社会公众的切身利益，直接影响社会公众对于改革成果的获得感和幸福指数，对于国民经济和社会发展具有重要意义。基本公共服务问题还事关执政党的执政根基，是执政党获取社会公众支持、增强政治合法性的重要渠道。我国基本公共服务发展取得巨大成绩的同时，也还存在着影响实现共享发展的一些障碍:包括发展的动力源、发展的不均衡以及发展的不匹配等问题。应当通过合理化的发展定位、差异化的发展战略以及精细化的发展策略来解决这些问题，从而真正实现共享发展。

共享发展；基本公共服务；均衡发展

基本公共服务问题的研究是近年来学界研究的一大热点，政治学、经济学、公共管理学、社会学等多个学科都有不少研究成果。理论研究来源于现实需求，基本公共服务问题事关社会公众的切身利益，直接影响社会公众对于改革成果的获得感和幸福指数，对于国民经济和社会发展具有重要意义。基本公共服务问题还事关执政党的执政根基。从世界范围来看，绝大部分国家和地区的执政党既要关心经济发展，也要关注民生事业。这是执政党获取社会公众支持、增强政治合法性的重要渠道。但现实中的我国基本公共服务发展还面临着种种问题，鉴于此，本文聚焦于分析影响基本公共服务发展的若干重要瓶颈，并提出若干解决问题的思路。

一 何谓基本公共服务：概念的检视和分析

所谓基本公共服务，按照《国家基本公共服务体系“十二五”规划》的解释，是指在一定的经济条件下和发展时期内，由政府主导提供，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。一般包括保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务，广义上还包括与人民生活环境紧密关联的交通、通信、公用设施、环境保护等领域的公共服务，以及保障安全需要的公共安全、消费安全和国防安全等领域的公共服务。这一概念上的界定综合了学术界和实务界有关基本公共服务的研究成果和思考结晶，但是严格推敲起来，仍然存在子项交叉，不够周延，乃至范围扩大化等问题。基本公共服务与公共服务的区别在哪里？笔者认为，两者之间的差异至少体现在三个方面（见表1）：

表1　“公共服务”与“基本公共服务”的区别

（一）是“权利”还是“需求”的区别

基本公共服务从本质意义上来说，是与公民的社会权利联系在一起的，不管他/她是否提出需要，也不论其现实的经济和社会能力如何，只要他/她是一国的公民，就有权利享受到该公共服务。换言之，基本公共服务意味着权利人有请求的权利（在不能维持“最低限度生活”时），也有不请求的权利，即使权利人不愿、不想从而不请求国家救济，或想请求但没来得及请求或不懂得如何请求，他们也仍然享有“最低限度生活”的权利，国家也不能免除相应的救助义务。[1]而公共服务则与公众的需求紧密结合，同时受制于公众的现实能力。

（二）强公益性和公私混合性的差异

这一差异实际上与上述的区别是密切联系在一起的。基本公共服务的公益性质突出，强调的是政府责任和投入。政府应当负责明确基本公共服务范围、内容、相应的保障措施和工作机制，具体的服务提供以公共部门为主，可以适当采取外包或者购买的方式进行服务提供，但是政府监管必须要跟上。而公共服务则带有公私混合的性质，其提供主体除政府之外，市场化组织（企业）、社会组织（公众）都可以成为公共服务的提供主体。正是因为公共服务与基本公共服务在公益属性程度上的区别，所以派生出公共服务与基本公共服务的另一个区别，即在受益范围上基本公共服务本身是包容性的，而公共服务具有一定的排斥性。

（三）标准方面的差异

基本公共服务因其覆盖人群广、公共财政负担为主等特点，所以相对而言门槛比较低，如最低生活保障、义务教育年限等，体现的是底线思维。当然，门槛低不等于低质量。而公共服务则由于多样化的需求、费用使用者共担等原因，相对而言使用者接受到的服务更加个性化和多元化。

正是在上述理解的基础上，笔者将“基本公共服务”界定为：为实现社会公众的基本社会权利，满足社会公众的基本生存发展需求，以公共部门为主提供的公益性很强的公共产品。这些公共产品有些以物化的、有形的方式存在，有些以非物化的、服务的方式存在。从描述性的角度来讲，基本公共服务包括以下一些类型：第一，与公民生存权联系在一起的，如基本医疗卫生、基本社会保障、保障性住房以及公共安全等四种；第二，与公民发展权联系在一起的，包括义务教育、科技文化、公共就业、环境保护以及基础设施等五种。

二 现实困境：基本公共服务发展面临的突出问题

本文探讨基于这样一个前提，即共享发展涵盖的应当是基本公共服务的发展，而不是一般意义上的公共服务发展。从这样一个前提出发，目前基本公共服务发展还面临的突出问题主要表现在：

（一）基本公共服务发展的动力源

动力源可以分为激励因素、约束因素以及保障机制几个方面。基本公共服务的发展受到政治意愿、考核机制以及财政保障等方面因素的影响。

中国共产党一直将“为人民服务”作为政治合法性的重要源泉，基本公共服务发展的定位在这一理念的影响下，日趋合理化，被看作是党以人为本的执政理念在实践中的体现。例如，中国梦把国家梦、民族梦的宏大叙事与老百姓的教育、就业、收入、社会保障、医疗卫生、居住、环境保护等微观生活很好地结合起来，“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”，[2]起到了用愿景激励人心、用民生凝聚人心的效果。

执政理念的影响和中央层面的关注，对于基本公共服务发展来讲无疑是个有利的影响因素，直接表现就是对基本公共服务的财政投入呈现不断增加的趋势。在整个“十二五”期间，尽管经济下行压力突出，但中央和地方大幅度压缩了行政开支，增加了与公共服务相关的投入。基本公共服务公平问题也日益被广泛接受，基本公共服务均等化的观念逐步深入人心，“十二五”规划中提出建立“符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系”，各省跟进制定了本省的基本公共服务均等化纲要，并在实践中采取了一些相应举措。党的十八届五中全会首次提出“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，以保障实现全面建成小康社会的目标。其中，共享发展的理念，对于公共服务尤其是基本公共服务问题的关注达到了一个新的高度。在经济下行的压力下，基本公共服务的发展还被赋予了刺激内需、拉动经济的色彩。这些都构成了基本公共服务发展的动力源之一。

从地方官员的考核和晋升来看，辖区内经济发展状况成为地方主官政治上晋升的重要参考，从而可能造成地方主官重视能尽快产生经济效益的领域，忽视或不那么重视周期长、见效慢的公共服务发展。不仅如此，这种体制还可能导致基本公共服务发展方面的另外两个不足：即与城市基本公共服务相比较而言，农村基本公共服务投资不足；与短期的基本公共服务建设而言，需要长期建设的基本公共服务项目投资不足。[3]也有学者通过实证研究指出，地方官员需要关注多种目标，既包括经济型目标，也要重视教育等非经济性公共品的供给。即使某项支出（如教育）对于经济增长并无直接帮助，但如果中央重视该项支出，则地方官员也会增加该支出。[4]上述两种分析中反映出来的问题在于，无论是重视经济发展，还是考虑到民生促进，其背后主要的动力源都将地方发展对于公共服务发展的偏好与地方官员的政治升迁联系在一起。

实践中，随着发展阶段的变更，更重要的是由于发展理念的变化，“不唯GDP”、“不简单地以GDP论英雄”、“解决好民生问题也是政绩”等思想被吸收到官员政绩考核中，一些地方政府探索改善长期以来的片面化考核问题，对于促动地方官员发展基本公共服务的内生动力提供了支撑。

上述社会发展理念、政治因素都是有利于基本公共服务发展的正向激励，但对于如何从制度和体制上保证基本公共服务的财政投入，财政收入增量中多少用于基本公共服务投入，如何通过转移支付等体制设计保证发展相对较慢地区的基本公共服务水平，等等问题，还缺乏明确设计和清晰规定，这些对于基本公共服务的进一步发展起到了阻滞作用。

（二）基本公共服务发展的非均衡

均等化并非意味着无差异化，均等化本身并不追求结果的均等，也不意味着需求的均等，而是更侧重于机会的均等。将均等化与基本公共服务结合在一起，就有了“基本公共服务均等化”的命题，这一命题成立的合理性在于，从本质属性上来讲，基本公共服务是一项公民权利。从社会公正的角度而言，基本公共服务均等化成为政治合法性的重要源泉之一。基本公共服务机会的均等化意味着通过制度保障公民有公平享有基本公共服务的权利，同时在某种程度上这也意味着公民具有选择或拒绝某项基本公共服务的权利。[5]

尽管我国在推进基本公共服务均等化方面做出了很大努力，也取得了不少进展，但仍面临比较严重的基本公共服务失衡的问题。对于当前我国基本公共服务的非均等化，学界一般从三个角度进行分析，包括城乡间失衡、区域间失衡，以及人群间失衡，即由于社会身份、户籍、职业等多种因素伴生而来的差距拉大的现象。从类型的角度来看，基本公共服务内部也存在着发展不平衡的问题。如基础设施一方面事关社会公众的发展权，是否享有可及的水、电、交通等基础设施影响着公众的生活质量；另一方面，基础设施不仅可以满足公众的生活需要，也可以满足地方的生产需要，对于地方的经济发展是有直接相关性的。所以地方官员发展基础设施的积极性相对更高，也因此可能形成对此类基本公共服务的重视和投入程度要明显更强的情况。

基本公共服务的发展状态绝非是一个自然演进的过程，相反，其中有很多观念、制度、政策造成的影响。之所以会出现基本公共服务机会方面的非均等化，梯度发展的现实策略与共同富裕的最终目标之间的冲突是个重要因素。在相当长的一段时间内，“效率优先、兼顾公平”的思想影响着公共政策的制定和实施。为尽快提升国家综合实力，“让一部分人先富起来”，“先富带后富，最终实现共同富裕”的梯度发展战略成为现实选择。梯度发展战略与共同富裕目标从本质上来讲并不矛盾，因为任何事物的发展都是一个过程，过程由有机联系的一定阶段组成。但就其现实性而言，在发展的不同阶段上是有差异的。这一差异就体现在区域、城乡之间的发展不平衡，人群之间的利益分化和贫富差距上。东部地区的不少城市由于地方财力相对雄厚，所以在基本公共服务方面做了很多探索。如将国家规定的9年制义务教育，延长到12年；最低生活保障的标准不断提高，并进而实现城乡最低生活保障水平的一体化等等。但在财力较弱的中西部地区，基本公共服务的发展和改善就殊非易事了。再加上转移支付制度的影响，导致了基本公共服务在区域、城乡以及人群之间的阶段性结构失衡。

（三）基本公共服务发展的不匹配

这里的不匹配指的是基本公共服务供给和需求之间的不匹配。影响基本公共服务供给状况的决定性因素大体上可以分为趋势性因素、周期性因素与随机性因素等三大类。

趋势性因素包括社会发展阶段、人均GDP水平以及社会发展理念等等。周期性因素主要指的是基本公共服务发展与社会经济发展水平有密切关系，但又不是完全取决于经济发展水平。经济发展有周期，基本公共服务发展有没有周期？基本公共服务发展与经济发展之间是正相关关系，还是有很多变量影响着基本公共服务的发展水平？历史上一些发达国家建立起全面普适的社会保障体系时，该国的经济并不是处于蒸蒸日上的上行通道，相反，不少国家面临着经济下滑的问题甚至是处于经济危机期间。对这一问题还需要继续深化实证研究。随机性因素，包括政策释放出来的信号，配套机制的落实与否，政治经济生活中的重要事件，以及地方的主动创新等，都会对基本公共服务的供给产生影响。如有学者指出，晋升激励较强的官员并未偏好基本建设等经济性支出，而中央对待教育和文化卫生支出的差别使得地方领导重视前者而忽视后者。[6]受制于上述三大类因素，基本公共服务供给和需求之间的不匹配主要分为几种情况：

1．普遍需求与不充分供给之间的矛盾。对于安全食品、洁净空气等的需求是社会成员普遍需求，但是供给不充分。在一线大城市以及一些相对发达的“人口倒挂”城市，外来务工人员的社会保障问题和子女义务教育、基础医疗卫生服务等问题没有完全解决。

2．变化需求和滞后供给之间的矛盾。如在人口流入地，人口的快速增长带来了大量基础设施和公共服务的需求，而供给却相对不足。特别是在特大城市，现有的基础设施和公共服务供给往往是根据十多年前对现在的人口规划来投资的，而实际上的人口增长远远超过了多年前的预测。在人口流出地，大量的基础设施投资、新城和工业园建设已经出现过剩，房地产库存严重，出现了大面积住房闲置的情况。

3．多样需求与单一供给之间的矛盾。基本公共服务出现需求细化的情况。同样是基本医疗服务，在工业园区附近，流动人口比较多的区域，年轻人比较多，对医疗卫生的需求一定不同于以老年人聚居为主的城市社区。

4．需求结构升级和供给低水平之间的矛盾。据统计，中低收入群体的收入增速高于高收入群体，按照传统经济学理论，居民的边际消费倾向扩大。社会公众的基本公共服务需求结构已经升级，已经进入从“保基本”到“提质量”的阶段。供给能力和供给方式还远远不能适应社会公众的基本公共服务需求升级，出现供给制约需求实现的特殊矛盾。

三 发展选择：推进基本公共服务发展的基本路向

正是出于对基本公共服务本质属性的理解，以及基本公共服务对于一国政治经济的重要意义，所以进一步推进基本公共服务发展，克服上述实践中存在的发展动力源不足、发展不均衡以及供给需求不匹配等问题，就成为势所必然。

（一）合理化的发展定位

合理定位是事物维持平衡状态的关键。首先是基本公共服务的角色定位。应当把基本公共服务定位为我国公共服务体系中主要的组成部分，是国家公共服务体系的有机构成。

其次是时代定位。抓住全面建成小康社会决胜之年的时代契机，以“十二五”期间我国基本公共服务发展的经验为借鉴，推进基本公共服务在“十三五”期间的大发展。

再次是价值定位。充分认识基本公共服务的战略价值，尤其是对于全面建成小康社会的战略作用，对于全面脱贫的重要意义。从政治学的角度看，财政行为是国家行为的最好表征，将财政预算资金用于A行为而非B行为不仅仅是一个预算问题，更是一个重要的政治问题。而从根本而言，政府财政行为的主要目标是为了提升或巩固公众对执政者的支持与信任，而这一目标实现的关键在于政府的财政支出与公共物品供给能在多大程度上符合公众的预期。所以，才会出现公众的政治信任度会随着更多的财政资源用于社会再分配目的而提高，而让经济发展领域继续吸收大量财政资源将损害公众政治信任的局面。[7]尽管经济增长仍然是政治合法性、政治信任的重要来源，但民生福利和纯公共产品正赶上并超越经济增长，成为向公民提供政治信任的新源泉。从经济学的角度看，基本公共服务的发展是经济发展的新生动力。学界基于对民生财政与居民消费支出之间关系的研究认为，扩张性政府支出会促进私人消费需求的增加。也就是说，如果财政支出中用于教育、卫生医疗、社保及就业补助支出较多，居民个人用于此方面的消费占比就会下降，居民会将较多的可支配收入用于其它消费，并引致和拉动居民潜在消费。[8]换言之，基本公共服务的发展不仅是一个社会问题，具有政治价值，还具有经济意义。

最后是目标定位。通过发展，实现基本公共服务的均衡化，以及基本公共服务的优质化。

（二）差异化的发展战略

均等化是实施差异化发展战略的前提。系统解决制度障碍是实现基本公共服务均等化的前提。现在讨论基本公共服务的相关制度不是讨论完善的问题，而是构建的问题。这主要表现在基本公共服务均等化缺乏明确的法律规制，相关法律制度不健全，目前基本公共服务均等化的实施主要以各种政策、决定以及地方性条规为主，立法层次很低，还没有上升到基本法规范的高度。制定一系列基本公共服务均等化的法律细则或条例，在核心法律规范的统领下，制定一些涉及基本公共服务标准、服务类型、供给模式、准入标准、政府责任、公众参与、监管机制等可操作性的法律细则或条例。

建立起基本公共服务的国家标准。这样的标准要更科学，应该有最低限度的要求。与此同时，简单地增加基本公共服务并不能有效解决我国社会长期稳定发展的基础问题。正如普遍的财产性收入增加会进一步扩大收入的不平等程度，单纯增加财政性收入总量的举措不但不会减少收入的不平等，反而会扩大贫富差距一样，[9]基本公共服务发展的差异，要通过差异化的发展战略予以解决。

差异化发展战略的总体思路是补后发地区，补重点人群。首先，要推动中西部地区的基本公共服务发展水平，国家层面加大对落后地区的财政转移支付力度，适当借鉴德国等发达国家经验，探索先富地区对后富地区的转移支付制度，突出发展落后地区教育、医疗卫生和社会保障等事业。这对于精准脱贫，尤其是区域性脱贫，会产生直接影响。其次，是要补低收入群体，尤其是提升义务教育水平，提高低收入群体的教育水平。按照阿马蒂亚·森的观点，这是一种“赋能”，是基本公共服务中的关键一环。再次，是补流动人群。基于较长一段时间内我国还将处于发展中国家的国情，人口流动还继续成为一种常态，流动人口的基本公共服务问题也要引起足够的重视。

（三）精细化的发展策略

基本公共服务并不意味着低质量的公共服务。基本公共服务在保证数量的同时，应该更强调质量。在注重基本公共服务供给普惠性的同时，也要注重基本公共服务供给的精细化。在基本公共服务标准化同时，更要注重基本公共服务的个性化和人性化。

第一，实现基本公共服务资源可以随着人口流动而携带，促进人口流入地的基本公共服务均等化。如，针对劳动力大量跨区域流动的现实，可由中央财政统一划拨各地基础教育经费，加大对人口流出地的教育转移支付力度，实现教育资源跨地区共享。通过多种渠道，增加教育资源总量，促进流动人口子女在父母就业地区平等就学。探索医保异地结算的人性化和便捷化等问题。

第二，减少基本公共服务供需矛盾的正确做法是增加供给，改善供给结构，而不是减少需求。在供给方式上，加大政府投入的同时，继续大力放宽社会资本进入基本公共服务领域，降低门槛，制度保障，政策推动，共同发力。让各种资金、各种投资主体提供差别化多层次的服务。在具体推进过程中，需要解决好政策配套的问题，如现在全国各地推行的政府与社会资本合作提供公共服务模式中，一些具体问题阻碍了这一合作模式的深化，如项目投入周期长、投入资金量大、回报率低，如何引导社会资本积极性，加强相应的监管等问题都需要在政策上破题。

第三，建立起以人为中心的基本公共服务需求表达和评价机制。基本公共服务发展的精细化源于对用户需求的准确把握和对服务质量的不断提升。制定基本公共服务发展计划要基于服务对象的现实需求。可运用大数据分析技术，结合城乡和地区发展规划、环境要素禀赋等深入分析人口流动变化趋势，建立社情民意数据库，并据此制定基本公共服务均等化推进策略和公共财政投入方案。[10]

总之，实现共享发展是发展理念的创新，是基本公共服务大发展的重要机遇。从本质上说，共享发展的目标就是实现基本公共服务均等化，反之，基本公共服务水平的提升又充实了共享发展的内涵。只有通过基本公共服务的不断发展，排除发展过程中的阻碍因素，才能真正实现共享发展的局面。

注释：

[1]马岭：《生存权的广义和狭义》，《金陵法律评论》2007年第2期。

[2]《习近平在十八届中共中央政治局常委同中外记者见面时强调：人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标》，《人民日报》2012年11月16日，第4版。

[3]常修泽：《中国现阶段基本公共服务均等化研究》，《中共天津市党校学报》2007年第2期。

[4]杨良松、庞保庆：《省长管钱？论省级领导对地方财政支出的影响》，《公共行政评论》2014年第4期。

[5]常修泽：《中国现阶段基本公共服务均等化研究》，《中共天津市党校学报》2007年第2期。

[6]杨良松、庞保庆：《省长管钱？论省级领导对地方财政支出的影响》，《公共行政评论》2014年第4期。

[7]游宇、张光：《事与愿违：财政支出导向与政治信任》，《开放时代》2015年第1期。

[8]杨子晖、温雪莲、陈浪南：《政府消费与私人消费关系研究:基于面板单位根检验及面板协整分析》，《世界经济》2009年第11期;李霞：《民生财政支出结构对城乡居民消费的效应研究》，《商业研究》2015年第2期。

[9]宁光杰、雒蕾：《我国转型期居民财产性收入不平等成因分析——基于内部构成和家庭特征的视角》，《经济研究》工作论文第961号。

[10]王岳龙：《大数据背景下基本公共服务均等化研究》，《中国财政》2015年第2期。

责任编辑 余 茜

D61

A

1006-0138(2016)06-0064-06

中国行政体制改革研究会基金项目“发展新常态下领导治理能力研究”（2016CSOARJJKT013）

孙晓莉，国家行政学院政治学教研部副主任、教授，北京市，100087。