城市经营性租赁房屋征收中承租人的利益保护

焦和平

摘要：城市经营性租赁房屋的补偿一直是房屋征收中法律关系最复杂、利益纠葛最多、也最容易引发纠纷乃至恶性群体性事件的问题，其中的核心是如何补偿承租人。对此，1991年和2001年两部《城市房屋拆迁管理条例》都有明确规定，使承租人得到一定保护并减少了纠纷发生，但2011年颁布实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》将这些规定全部删除，表面上似乎简化了法律关系，但却留下了纠纷产生的隐患。对承租人利益保护具有充分的法理依据和现实背景，现行《国有土地上房屋征收与补偿条例》应当修改完善，从赋予承租人以当事人的法律地位、参与征收补偿协议签订权利、重新订立租赁合同及相关法律救济权利等四个方面保护承租人的利益。

关键词：租赁房屋征收；承租人利益保护；立法完善

中图分类号：D922.33 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2016）09-0123-07

近年来，随着旧城改造和城市公共基础设施建设步伐的加快，在城市国有土地上征收房屋已经成为一项常态性的活动，而其中经营性租赁房屋的征收补偿是法律关系最复杂、纠葛利益最多、也最容易引发纠纷乃至群体性事件的问题：一方面，在补偿项目上，经营性租赁房屋除了应补偿房屋本身的价值以外，还涉及停产停业等间接损失的补偿，官方的调研数据显示，非住宅房屋的停产停业损失是近年来房屋征收拆迁中群众反映较为突出的问题之一；另一方面，在补偿对象上，经营性租赁房屋的征收除了对房屋所有权人进行补偿外，还应补偿实际使用房屋进行商业经营的承租人，而此种情形下承租人的利益诉求与房屋所有权人的利益往往并非一致，甚至冲突，因此法律关系更为复杂。鉴于此，在城市经营性租赁房屋征收中，协调好征收人、房屋所有权人与承租人的利益关系，并对承租人进行妥善、公平、合理的安置不仅事关各方当事人的自身利益，而且对于预防社会不稳定事件发生和城市开发建设的顺利进行都具有重要意义。而有效解决此类现实问题最根本的路径就是在立法上作出明确而具体的规定，为当事人的行为提供清晰的规范指引，为法院处理此类纠纷提供有效的适用依据。但是与现实的迫切需求相比，我国现有立法并未对此类问题予以足够的回应和关注，甚至在2011年颁布实施的专门用以调整和规范城市房屋征收法律关系的行政法规——《国有土地上房屋征收与补偿条例》中，对于征收城市经营性租赁房屋中如何补偿承租人竟然只字未提，由此造成了此类问题在立法上的无法可依，也不可避免地造成了司法实践中法院无法适从、各行其是的混乱局面，进而加剧了租赁房屋征收中各方当事人的矛盾和冲突。

一、保护承租人利益之正当性基础：法理依据与现实背景

1.法理依据：承租人在租赁房屋征收中的独立利益

与单纯作为住宅用途使用的房屋相比，城市经营性租赁房屋在价值上具有以下明显特点：前者纯粹为生活资料，其价值全部体现为作为房屋本身的静态财产价值；后者为生产资料，具有资本的性质，其价值不仅包含有作为房屋本身的静态财产价值，而且还有动态的商业经营价值：相应地，对于后者的征收在价值补偿上。应当既包括对静态房屋财产利益的补偿，也包括对动态商业经营利益的补偿。在房屋所有人自己使用被征收房屋从事商业经营的情形下。由于所有权的各项权能完全由房屋所有人自己单独行使，因此这些静态财产价值和动态使用价值的补偿应完全归属于房屋所有人自不存在疑问。但是，在房屋所有人将房屋出租给他人用于商业经营时，房屋的所有权权能就发生了分离，即占有、使用和收益三项权能由承租人行使，房屋所有人仅保留表征所有权本质的处分权能；与此相应，由不同权能行使所产生的价值利益也应归属于不同的主体，即因占有、使用而产生的动态价值利益应归属于承租人。因房屋本身所产生的静态价值利益（如房屋增值）归属于所有权人。可见，在租期未满时征收经营性租赁房屋不仅意味着对房屋所有人财产所有权的剥夺，而且也是对承租人基于占有使用房屋而形成的用益权利的剥夺，而后者的利益是完全独立于前者的，由此就决定了承租人在租赁房屋被征收时享有独立的法律地位和补偿利益。

因此，在征收城市经营性租赁房屋时，有一部分补偿费用应该是专属于承租人的，这些费用一般包括：（1）搬迁补助费。该项费用用于补偿因征收拆迁导致房屋实际使用人无法继续使用房屋。需要将房屋内的财物搬迁到其他地方所花费的费用。在房屋存在租赁关系的情况下，实际占有使用房屋的是承租人，需要搬迁的自然也是承租人，因此该项“搬迁补助费用”应当支付给承租人。对此我国1991年颁布实施的《城市房屋拆迁管理条例》第31条明确规定：“被拆除房屋使用人因拆迁而迁出的，由拆迁人给付搬家补助费。”2001年颁布实施的《城市房屋拆迁管理条例》则更是直接将承租人明确规定为此项费用的补偿对象之一，即第31条规定的“拆迁人应当对被拆迁人或者房屋承租人支付搬迁补助费”。（2）固定设施拆除及装修损失。在租赁房屋用于商业经营的情形下，由于不同行业对于房屋的装饰、装修有不同的要求，因此在承租房屋用于商业经营的情形下，几乎所有的承租人都要对房屋进行装修改造。以适合特定的行业经营风格。对此《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）第223条第1款规定：“承租人经出租人同意，可以对租赁物进行改善或者增设他物。”因此在经出租人同意而对租赁房屋进行装修并修建了固定设施的情况下，对于租赁房屋征收的补偿应当包括这一部分添附物的价值。而补偿的对象就是承租人，因此如果承租人与房屋所有人就此项添附物的补偿无特别约定或约定不明，则此项“固定设施拆除及装修损失”就应当支付给承租人。（3）停产停业损失。在租赁房屋用于商业经营的情形下，租赁房屋在租赁期未满时被拆除，则意味着承租人无法继续生产经营。必然会产生停产停业损失，对此2001年《城市房屋拆迁管理条例》第33条规定：“因拆迁非住宅房屋造成停产、停业的，拆迁人应当给予适当补偿。”因此在实际生产经营人为承租人的情形下，该部分“停产停业损失”的补偿费用应当归属于承租人。（4）临时安置补助费（过渡费）。此项费用用于在房屋安置情形下，对房屋拆迁至新的安置房屋交付期间房屋实际使用人的补偿，租赁房屋在租赁期内被征收时，根据“买卖不破租赁”的原则，租赁合同仍继续有效，承租人有权继续使用新的安置房屋，对于承租人在此期间自行安排使用房屋的。征收人应当支付安置补助费。对此1991年《城市房屋拆迁管理条例》第31条规定：“在规定的过渡期内。被拆除房屋使用人自行安排住处的，拆迁人应当付给临时安置补助费。”2001年《城市房屋拆迁管理条例》更是以多个条文对此予以明确，例如，第31条第2款规定：“在过渡期限内，被拆迁人或者房屋承租人自行安排住处的，拆迁人应当支付临时安置补助费。”第32条第2款规定：“因拆迁人的责任延长过渡期限的，对自行安排住处的被拆迁人或者房屋承租人，应当自逾期之月起增加临时安置补助费。”因此在租赁房屋被征收并以产权调换方式进行安置的，如果承租人在过渡期间自行安排使用房屋，则该部分“临时安置补助费”应归属于承租人。（5）提前搬迁奖励。在征收拆迁实践中，为了鼓励被征收人提前搬迁，一般都对被拆迁人或者房屋承租人在搬迁期限内提前搬迁的行为给予搬迁奖励。例如，《北京市城市房屋拆迁管理办法》第32条就规定：“被拆迁私有房屋和已购公有住房的所有权人或者租赁房屋的承租人在规定的搬迁期限届满前搬迁的，拆迁人可以给予提前搬家奖励费。”可见此项费用是专门支付给房屋实际使用人的。在征收租赁房屋时，房屋的实际使用人系承租人，因此该项补偿费用应当归属于承租人。

2.现实背景：承租人利益被漠视的具体表现

虽然承租人在征收拆迁中享有独立于房屋所有权人的利益、地位和权利，但与房屋征收人和房屋所有权人相比，其无疑处于弱势地位，由此导致在征收拆迁过程中，承租人的补偿利益经常被漠视甚至剥夺。主要有以下两种表现：

（1）承租人在房屋所有权人与征收拆迁人的“踢皮球游戏”中无所适从。虽然我国2001年《城市房屋拆迁管理条例》多个条文将承租人作为征收补偿的对象，并且规定在对出租人进行安置前应先行对承租人进行补偿。但在征收拆迁实践中，征收人和房屋所有权人经常互相推诿，都拒绝向承租人履行安置或补偿义务：征收人以承租人不是补偿对象为由将其推给房屋所有人，而房屋所有人以自己也是受损人无义务向承租人补偿为由将承租人推给征收人。实践中因此类相互推诿引发的纠纷乃至暴力恶性事件时常见诸于报端。例如，2010年发生在陕西省西安市的“拆迁自焚事件”中，承租人温某爬上一写字楼的13楼楼顶将汽油倒在自己身上欲自焚，原因是温某承租的商铺租期还不到一半就要被拆迁，而“拆迁办”对承租户的补偿请求不予理会。认为补偿只针对被拆迁房屋的所有人，不与承租商户直接协商，要求承租人去找房屋出租人按照房屋租赁合同索赔。而房屋所有人西安某公司表示：“我是房东只是出租房子，至于那些商户的损失，我不可能赔偿，赔偿是拆迁办的事情。”在几十次找“拆迁办”和出租人均无结果的情况下，温某最终无奈走上了汽油自焚之路。此种境况不能不让人感到寒心，其实在我国当今的征收拆迁现实中，温某的遭遇绝不是个例，而只是众多承租人弱势地位的缩影；每每遇到承租房屋被征收拆迁时，承租人除了不断地被通知尽快搬走之外，无人关注其损失如何补偿，而承租人自己处在征收人和房屋所有人的夹缝中，不知究竟该向谁主张自己的合法权益。从而在“踢皮球游戏”中一步步被逼成“钉子户”。

（2）在征收人与房屋所有人的“暗箱操作”中利益被侵害。在城市租赁房屋征收拆迁中，不仅存在征收人与房屋所有人“互踢皮球”、置承租人利益于不顾的现实，而且还经常发生征收拆迁的实施单位故意绕开承租人，直接与房屋所有人串通起来以损害承租人利益的方式换取房屋所有人尽快达成拆迁协议的情形，其中不乏因此引发纠纷而诉诸法律的案例。例如，2009年4月27日发生在吉林省长春市的全国首例给被拆迁房屋承租人赔偿数额达总补偿款60%的判例就是此种现实的典型表现。在该案中，承租人自2003年起便租赁长春市朝阳区房屋经营洗车养护店，征收实施单位长春市一家房地产开发公司在拆迁该房屋时故意绕开承租人，同房屋所有人互相串通私下达成了120万元的安置协议，其中包括了停产停业等应归属于承租人的补偿费用，但房屋所有人拒绝向承租人支付任何费用。而征收人也以所有补偿款已经全部支付给房屋所有人、承租人再无权主张为由拒绝向承租人支付任何补偿费用，无奈之下，承租人将征收单位和出租人起诉至长春市朝阳区人民法院，要求分得应属于自己的拆迁补偿款。2010年3月5日，法院做出民事判决，判令拆迁单位给付被拆迁房屋承租人经济补偿款共计人民币567540元，占总补偿款的60%。给被拆迁房屋承租人60%的拆迁补偿在全国尚属首例，到目前也是最高比例的补偿。但实际生活中，承租人能够得到如此高的赔偿非常罕见。而且这也是通过艰辛的诉讼方式争取的结果，大多数情况下，承租人的利益都被湮没在征收人和房屋所有人两方私下达成的“协议”中，承租人的结果是要么被“净身出户”，要么只能得到象征性的“补偿”，很少能得到公平合理的补偿。

二、现行《国有土地上房屋征收与补偿条例》对承租人保护的缺失

2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》删除了补偿承租人的有关规定。表面上看似乎简化了法律关系。但实际上造成了对承租人保护的缺失。

1.承租人的法律地位被不断弱化直至消除

基于承租人在征收拆迁中的弱势地位和利益被漠视的现实，我国的征收拆迁立法历来都赋予了承租人在拆迁补偿法律关系中当事人的法律地位，使其有机会直接参与到征收拆迁法律关系当中，以便于其维护自己的合法权益。在1991年《城市房屋拆迁管理条例》中，承租人被明确列为被拆迁人，与房屋所有人同等享有被拆迁入所应享有的权利。例如，该条例第3条规定：“本条例所称的被拆迁人是指被拆除房屋及其附属物的所有人和被拆除房屋及其附属物的使用人”，而其中的“被拆除房屋及其附属物的使用人”一般指的就是承租人。在2001年《城市房屋拆迁管理条例》中，承租人虽然未被规定为被拆迁人，但仍然是征收拆迁法律关系的当事人。而且该条例至少以七个条文的内容规定了承租人的实体权利和程序权利。可见，1991年和2001年两部征收拆迁立法在制度设计上都对承租人的利益保护问题给予了关注，但即便立法做了如此规定，在征收拆迁现实中承租人利益被漠视和损害的现象仍然比较严重，因此此后的立法要解决的问题是应当如何进一步加强对承租人利益的保护，以改变立法规定在现实中难以得到真正落实的状况。但令人遗憾的是，2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》不但未沿着这一立法方向加强对承租人的保护，而且全部删除了此前两部旧条例中对承租人保护的规定，整个新条例对承租人只字未提，结果是将承租人完全排除于征收拆迁法律关系之外。这一对承租人态度的变化在三个条例的立法目的上也均有体现，1991年《城市房屋拆迁管理条例》将“保护当事人合法权益”作为立法目的之一，2001年《城市房屋拆迁管理条例》也将“维护拆迁当事人的合法权益”作为立法目的之一，这两部条例中的“当事人”都包括承租人，但2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》却将“保护、维护当事人合法权益”改为“保障被征收房屋所有权人的合法权益”，即在立法目的上就将承租人直接排除在保护对象之外。这一做法明显是一种严重的倒退，遭到了学界普遍的批评和反对。

2.承租人在补偿协商中的参与权利被剥夺

在城市租赁房屋征收中，被征收的客体是房屋所有权，而房屋所有权是属于房屋所有人的，与承租人并无直接关系，在是否同意征收这一问题上，房屋所有人具有绝对的发言权，承租人对此并不享有实体权利。因此也无需征求承租人的意见。但是在如何补偿这一问题上，承租人是应当享有发言权和参与协商权的，因为补偿不仅是对房屋本身静态价值的补偿，而且还涉及房屋动态使用利益的补偿，而后者是属于承租人的，由此也就决定了对于该部分究竟应该如何补偿承租人应当享有参与协商的机会和权利。对此2001年《城市房屋拆迁管理条例》第13条就规定：“拆迁租赁房屋的，拆迁人应当与被拆迁人、房屋承租人订立拆迁补偿安置协议。”根据此项规定，对于存在租赁关系的房屋被征收的情况下。征收拆迁人应当与被拆迁人和房屋承租人签订三方协议。而不得单独与被拆迁人签订补偿协议。值得注意的是，该条规定使用的表述是“应当”而不是“可以”，从法律解释的角度而言，该条规定属于必须遵守的强制性规定而不是可以选择适用的任意性规定。由于条例的颁布部门是国务院。因此这一规定在性质上应当属于行政法规的强制性规定，根据《合同法》第52条关于“违反法律和行政法规强制性规定的合同无效”的规定，在征收租赁房屋中，如果签订安置补偿协议时没有承租人的参与。将被视为违反了行政法规的强行性规定而归于无效。这就从程序上保障了承租人在补偿协商中的参与权，但是2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》却删除了承租人参与补偿协商的条款，将与房屋征收部门订立补偿协议的另一方当事人仅限定为“被征收人”，而按照该条例第2条的解释，“被征收人”仅指房屋所有权人而不包括承租人。这样的规定等于是剥夺了承租人在房屋征收补偿协商中的参与权，使其丧失了表达意见的权利和机会。

3.承租人的法律救济权利被剥夺

因征收拆迁租赁房屋而产生的停业停产损失、搬迁费用等补偿费用应归属于承租人，因此对于这些费用的补偿方案和评估办法的确定、以及评估机构的选择应当有承租人的实质性参与，而且在就这些问题无法达成协议的情况下，应当进一步赋予承租人以相应的行政救济权和司法救济权，从程序上保证承租人的利益不受侵害。对此1991年《城市房屋拆迁管理条例》第14条规定：“拆迁人与被拆迁人对补偿形式等经协商达不成协议的，由批准拆迁的房屋拆迁主管部门裁决，当事人对裁决不服的，可以向人民法院起诉。”这里的“被拆迁人”包括房屋承租人，可见在该条例中，承租人享有申请行政裁决权和司法诉讼权。2001年《城市房屋拆迁管理条例》第16条规定：“拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的。经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。”2003年《城市房屋拆迁估价指导意见》第6条也规定：“拆迁估价机构的确定应当公开透明。采取被拆迁人投票或拆迁当事人抽签等方式。”这里的“当事人”包括承租人，因此上述条例和指导意见也赋予了承租人相应的程序参与权、申请行政裁决权和司法救济权。但是这些规定在2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》中都荡然无存，完全被删去，结果是不但使承租人输在立法的“起跑线”上，也不符合新条例第3条规定的房屋征收应当遵循“程序正当”原则的要求。

4.将征收人与房屋所有人之间的“踢皮球游戏”合法化

由于在拆迁过程中，房屋所有人与征收人经常相互推诿，无人愿意主动面对承租人的补偿问题，因此必须在立法上将对承租人的补偿作为一项法定义务予以明确规定，才能杜绝“踢皮球游戏”现象的发生。对此，1991年《城市房屋拆迁管理条例》第27条规定：“拆迁人对应当安置的被拆除房屋使用人，依照本条例规定给予安置。”据此，作为房屋实际使用人的承租人属于明文规定的被安置人。2001年《城市房屋拆迁管理条例》第27条规定：“拆迁租赁房屋，被拆迁人与房屋承租人解除租赁关系的，或者被拆迁人对房屋承租人进行安置的，拆迁人对被拆迁人给予补偿；被拆迁人与房屋承租人对解除租赁关系达不成协议的，拆迁人应当对被拆迁人实行房屋产权调换：产权调换的房屋由原房屋承租人承租，被拆迁人应当与原房屋承租人重新订立房屋租赁合同。”该条例将承租人的利益是否得到维护作为是否给予作为被拆迁人的房屋所有人安置的前提条件，具体而言，房屋所有人只有在符合以下两种情况之一时才能得到补偿：一是与承租人经过协商就原租赁关系的解除达成一致：二是虽然未就租赁关系协商一致，但是对承租人进行了妥善安置。可见，处理好与承租人的关系是房屋所有人获取补偿的前提条件，这就从立法上要求房屋所有人不能不顾承租人的利益而径行与征收拆迁人达成协议损害承租人利益。但是在2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》中，这些规定全部被取消，使得房屋所有人在对承租人没有进行任何安置补偿的情况下即可径行先得到补偿或安置。如此一来，房屋所有人在获得补偿前首先必须安置好承租人的这一法定义务被取消，导致的结果只能是房屋所有人更加漠视承租人的利益，更加肆无忌惮地与征收人互相串通损害承租人的利益。

三、保护承租人利益的思考：完善《国有土地上房屋征收与补偿条例》的建议

1.以立法形式保护承租人之根据

正如2001年《城市房屋拆迁管理条例》起草者所言：“虽然承租人不是被拆迁房屋的所有权人，但拆迁活动也会影响他们的生产、生活，给其带来损失，如果不能给予其利益强有力的保护，有可能带来严重的社会影响，不利于社会稳定。”因此在征收租赁房屋时“既要保护房屋所有权人的利益，也要兼顾房屋承租人的权益”。值得注意的是，这一认识在2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿）》中也曾得到了体现，该征求意见稿第15条和第28条的规定中明确使用了“利害关系人”的概念，使得承租人可以被纳入其中；第29条、30条也有“房屋承租人”的相关规定，虽然这些内容与2001年《城市房屋拆迁管理条例》相关规定如出一辙，没有新的突破，但至少仍然承认了承租人作为拆迁法律关系主体的法律地位。但最后正式颁布的文本还是删除了所有与承租人有关的内容，全部条文对承租人只字未提。完全将承租人排除于征收拆迁法律关系之外。为何要如此？立法者给出了以下两点理由：第一，“征收导致所有权的丧失，从法律关系上讲，给予补偿的应当是被征收房屋所有权人，而不应对承租人补偿”；第二，“私房承租是私有房屋所有权人和承租人之间形成的民事法律关系，在因征收不能实现合同目的的情形下，对承租人如何进行补偿，可以在租赁合同中约定”。据此，“综合上述情况，没有对承租人的补偿作出规定。对私房承租人的问题，则应依据相关的法律规范来解决。”

笔者认为，这些理由不足以成为将承租人排除于征收拆迁法律关系之外的根据：其一，在房屋存在租赁关系的情况下，征收不仅导致静态所有权的丧失，而且还导致动态租赁权的丧失，因此，补偿的对象不仅是被征收房屋的所有权人。还应当包括被征收房屋的租赁权人；给予前者补偿的是房屋本身所有权灭失造成的损失，给予后者补偿的是合法租赁权被剥夺造成的损失。正如2001年《城市房屋拆迁管理条例》起草者所言，虽然承租人不是被拆迁房屋的所有权人，但拆迁活动也会影响他们的生产、生活，给其带来损失，如果不能保护其利益，有可能带来严重的社会影响。不利于社会稳定，因此在征收租赁房屋时“既要保护房屋所有权人的利益，也要兼顾房屋承租人的权益”。其二，虽然房屋租赁是一种基于合同而产生的民事法律关系，但承租人获得补偿安置的依据并非是其与房屋所有权人之间存在合法的租赁关系，而是其对被拆迁房屋的合法占有和使用。而且，在房屋存在租赁关系的情况下，除了房屋本身的价值补偿以外，其他补偿都属于应当支付给承租人的，因此基于此种直接利益关系，承租人应当成为征收拆迁法律关系中的利害关系人，参与到征收拆迁补偿活动中。其三，在因征收不能实现租赁合同目的的情形下，如何补偿承租人的损失虽然“可以在租赁合同中约定”，但是如果当事人在租赁合同中对此没有约定或者约定不明时该如何解决？实践中大量存在的纠纷就是因为没有约定引起的，立法不能对此视而不见。其四，按照立法者的理由，在没有约定的情况下“对私房承租人的问题，则应依据相关的法律规范来解决”，这里的“相关的法律规范”具体是指哪些法律规定，立法者没有任何的指引和提示。笔者认为，除了合同法以外，现有的法律体系中并没有能够适用于此种情形的“相关法律规范”，因此“依据相关的法律规范来解决”完全是一句空话。其五，立法者认为，根据《合同法》第94条的规定，因不可抗力致使不能实现合同目的的，当事人可以解除合同，国家征收导致租赁合同无法继续履行的，作为出租人的被征收人对租赁关系享有法定的单方解除权，可以直接根据《合同法》第96条的规定通知承租人解除合同。自通知到达承租人时合同即解除。这些认识表明，在立法者看来，由于房屋征收而导致合同解除属于不可抗力的法定解除情形，也就意味着此种情况下的解除合同出租人无需承担赔偿责任，那么如果租赁合同对补偿问题没有约定，承租人该向谁主张损失补偿呢？此时承租人面临着两难：一方面，出租人解除合同是基于不可抗力，因此可以免于承担赔偿责任。从而使得承租人向出租人主张损失赔偿没有合法根据：另一方面。虽然按规定要对搬迁费、停产停业损失等属于承租人的损失进行补偿，但由于承租人既不是被征收人也不是当事人，因此无法直接从征收人处直接获得补偿。这样一来，承租人将被置于更加不利的境地，导致其补偿费用的确定由征收人和房屋所有人两家“说了算”，为房屋所有人与征收人“恶意串通”或“踢皮球”损害承租人利益提供了机会和可能。

2.完善《国有土地上房屋征收与补偿条例》的建议

在城市租赁房屋征收中，承租人参与征收法律关系具有充分的法理依据和现实背景，但仅依《合同法》和租赁合同不足以保护承租人的利益，有必要在征收立法中对承租人的利益予以适当保护。

（1）在征收拆迁法律关系中赋予承租人以当事人的法律地位。在1991年《城市房屋拆迁管理条例》中，承租人被明确列为被拆迁人，该条例第3条规定，“本条例所称的被拆迁人是指被拆除房屋及其附属物的所有人和被拆除房屋及其附属物的使用人”，对于其中的“被拆除房屋及其附属物的使用人”，该条例进一步解释为“是指在拆迁范围内具有正式户口的居民和在拆迁范围内具有营业执照或者作为正式办公地的企事业单位”。可见，在我国第一部房屋拆迁立法中。承租人和房屋所有人具有同等的法律地位，都是征收拆迁法律关系中的“被拆迁人”。在2001年《城市房屋拆迁管理条例》中，承租人虽然未被规定为被拆迁人，但仍然是拆迁法律关系的当事人。因此，有必要在未来征收条例修改中继续明确承租人的法律地位，具体模式可以有以下两种选择：一是明确规定承租人为被征收入，使其在涉及针对房屋使用权补偿中享有与房屋所有人同等的法律地位；二是可以不将其规定为被征收入，但至少将其视为征收法律关系的当事人，明确赋予其相应的实体和程序权利。值得注意的是，2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿）》第15条和第28条曾经使用了“利害关系人”的表述，第29条、第30出现了“房屋承租人”的表述，可见，将承租人作为征收法律关系当事人曾经是立法者的选项之一。

（2）赋予承租人参与征收补偿协议签订的权利。在征收租赁房屋时，因剥夺房屋使用权产生的补偿应当属于承租人，因此承租人与该部分费用的补偿具有最直接的利害关系，那么就该部分费用在签订补偿协议时必然应有承租人的参与。过去的征收拆迁立法一直坚持了此项原则，例如，2001年《城市房屋拆迁管理条例》第13条规定：“拆迁租赁房屋的，拆迁人应当与被拆迁人、房屋承租人订立拆迁补偿安置协议。”根据该条规定，涉及租赁房屋征收拆迁的，在房屋所有人未与承租人就补偿达成协议的情况下。拆迁人不能撇开承租人直接与房屋所有人签订补偿协议，而是应由拆迁人、房屋所有人和出租人签订三方协议，这样就通过法律明文规定的方式赋予了承租人的缔约参与权。2001年《城市房屋拆迁管理条例》还将房屋所有人与承租人达成补偿协议或者先行安置承租人作为拆迁人向房屋所有人补偿的前提，该条例第27条规定：“拆迁租赁房屋，被拆迁人与房屋承租人解除租赁关系的，或者被拆迁人对房屋承租人进行安置的，拆迁人对被拆迁人给予补偿。”这样的规定就促使房屋所有人积极与承租人达成补偿协议，而不是将承租人推给拆迁人。随着城市租赁房屋征收拆迁工程越来越多和我国法治社会建设的不断加快，立法应对承租人在此方面的参与权利进一步加强，在未来的立法修改中对承租人的协议签订参与权利予以恢复并进一步完善。

（3）在以产权调换方式补偿时赋予承租人重新订立租赁合同的权利。在租赁合同未到期的情况下，如果征收人以产权调换的方式为房屋所有人提供新的安置房屋，该新房屋应视为是原房屋的替代物，如果承租人愿意继续承租，房屋所有人应当继续与承租人签订租赁合同，在民法原理上，这是“买卖不破租赁”原则的要求。这一原则在1991年、2001年两部征收拆迁立法中都有体现，但这两部征收拆迁条例都将产权调换安置方式作为房屋所有人与承租人不能达成协议情况下的唯一选择，不甚合理。对于具体的补偿方式应当由房屋所有人选择。只要充分照顾到了承租人补偿利益就可以了，而不宜强制规定补偿方式，否则有对承租人利益保护过度并干涉房屋所有人对补偿方式选择之嫌，如果房屋所有人选择了产权调换的补偿方式，则应继续与承租人建立租赁关系，但由于现行2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》未规定承租人的此项权利，在未来的修改完善中应当规定在以产权调换方式补偿的情况下，赋予承租人重新订立租赁合同的权利。

（4）赋予承租人相应的法律救济权利。“无救济则无权利”，由于承租人对因剥夺房屋使用权而产生的补偿费用享有独立的请求权。因此当承租人对该部分补偿费用有异议时，应当赋予其相应的救济权利，从程序上保障承租人的利益不受侵犯。这些救济权利包括行政裁决申请权和司法程序起诉权。承租人的这些程序性救济权利在此前的立法中也得到确认，例如，2001年《城市房屋拆迁管理条例》第16条对此就有明确规定：首先，在拆迁人、被拆迁人与房屋承租人不能达成拆迁补偿安置协议的情形下，承租人有权申请房屋拆迁管理部门就此争议进行行政裁决。如果房屋拆迁管理部门自己是被拆迁人的，该争议应提交同级人民政府进行裁决；其次，行政裁决的期限，即应当自收到承租人申请之日起30日内作出，以避免裁决部门久拖不决；再次，承租人对行政裁决不服时进一步的诉讼救济权，即承租人对行政裁决不服的，可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉。而2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》则完全无视承租人经常被架空的现实，取消了承租人享有的多项救济性权利。因此在未来征收条例修改中应当赋予承租人相应的救济权利，具体而言，在征收拆迁中，承租人享有的行政复议权或行政诉讼权主要有三个方面：一是承租人对征收租赁房屋的决定本身不服可以申请复议或提起诉讼；二是承租人对行政部门就征收租赁房屋争议作出的行政裁决不服，也可以申请行政复议或者提起行政诉讼；三是承租人如果认为房屋征收行政主管部门在租赁房屋征收中具有不履行或怠于履行法定职责的情形，也可以申请行政复议或提起行政诉讼。

与此同时，承租人在租赁房屋征收拆迁中也享有相应的民事救济权利。主要体现在四个方面：一是承租人认为其与房屋所有人签订的房屋租赁合同就征收拆迁补偿安置约定不明的，有权提起诉讼请求人民法院明确与此相关的权利义务：二是承租人认为征收人与作为被征收人的房屋所有人之间签订的征收拆迁补偿安置协议损害其合法权益的，有权提起诉讼请求人民法院确认征收拆迁补偿安置协议全部无效或部分无效：三是承租人认为虽然其与征收人、被征收人已签定征收拆迁补偿安置协议，但有证据证明该协议的签订并非其真实意思表示的。有权提起诉讼请求人民法院撤销该协议：四是承租人认为虽然已签订征收拆迁安置补偿协议，但征收人或被征收人拒不履行该协议的，有权提起诉讼请求人民法院责令征收人或被征收人履行。

（责任编辑 李涛）