委托代理、道德风险与国有资本经营的预算约束

许梦博　戚振宇

摘要：国有资本经营预算是促进国有资本配置优化、国有经济结构调整、国有经济整体效益提高的有效工具，信息不对称会使得国有资本经营委托代理链中存在严重的道德风险。即代理人会编制容易执行的质量较低的国有资本经营预算，并在预算执行中挪用、侵吞预算资金，从而会严重影响国有资本经营预算作用的发挥。本文对信息对称及信息非对称条件下的国有资本经营委托代理博弈进行了分析，博弈分析的结果表明：信息对称条件下不会有激励机制的存在。信息非对称条件下需要建立激励机制；信息非对称条件下代理人的努力程度必然会低于理想水平，也即必然存在偷懒行为，因此需要建立约束机制以减少道德风险。实施国有资本经营预算可通过对国有资本实行增量分配和存量调整，有效引导新增国有资本投入到战略性新兴产业和关键领域中去，同时引导一般竞争性国企通过兼并收购、售股变现、破产清算等方式退出市场，从而促进国有经济的产业结构优化升级，增强国有经济的竞争力，推动国有经济整体效益不断提高。

关键词：国有资本；经营预算；委托代理；道德风险；激励约束机制

中图分类号：F121 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2016）09-0005-07

一、引言

建国以来，依靠国有化改造、财政的持续投入和国企的自我积累，我国国有资产总量不断增大并跃居世界首位。如何减少我国存量巨大的国有资产的流失，确保国有资产的保值增值成为政府、国企和学者一直关注的重大课题。长期以来，我国一般公共预算收支与国有资本经营收支没能实现有效分离，政府具有社会管理者与国有资产出资者两种身份，结果不仅使得政府对国有资产的监管不到位，难以划分清楚各方的权利、义务和责任，国有经济布局和产业结构变得很不合理，国有资产流失现象时常出现，还会导致政府对国有企业的经营管理进行过多的行政干预，阻碍了现代企业制度的建立。随着我国市场经济体制的逐步完善和政府职能的转变，越来越有必要建立独立于一般公共预算的国有资本经营预算来掌握国有资本的保值增值状况，并使得国有资本的再投资能够有计划、有针对性地进行。

国有资本经营预算激励约束机制是国有资本经营预算有效发挥作用的重要保障。在国有企业的实际经营过程中，作为代理人的国企经营者和作为委托人的国资委的利益目标往往不一致。在信息不对称及缺乏有效监督的情况下，很容易出现经营者偷懒、欺骗、损人利己等道德风险问题。也就是说，国企经营者很有可能会编制挑战性较小、任务较少、容易执行并且对优化国有经济结构和提高国有资本经营效益的促进作用较小的国有资本经营预算，企业经营者会向预算审批者夸大预算执行中的困难，由于信息的不对称，这种低质量的预算很可能通过审批：在预算执行过程中经营者也很有可能挪用、私吞预算资金。不只是国有企业，国资委也会存在类似的问题，这些道德风险问题会严重影响国有资本经营预算作用的发挥。科学合理的国有资本经营预算激励约束机制既能有效减少各级预算编制和执行者的偷懒、欺骗等不当行为，又能激励他们努力编制并严格高效执行有助于优化国有资本配置与国有经济结构、有助于提高国有资本经营效益的高质量国有资本经营预算，所以有必要建立和完善国有资本经营预算激励约束机制。

二、国有资本经营委托代理链中的道德风险

1.国有资本经营中的委托代理链

各级国资委并不是真正的国有资产出资人，而是出资人的代表，真正的出资人是全体人民。国有资产真正的所有者与最终的国企经营者之间存在着长长的委托代理链。即全体人民——政府——国资委——国有企业。其实，在国资委和国有企业之间还可以添加“国有资本运营公司”，如此国有资本经营中的委托代理链会更长，鉴于不少地方还没有组建国有资本运营公司，掌握央企股权的国有资本运营公司也没有建立，所以本文在分析时暂不考虑国有资本运营公司。

由委托代理理论可知，该委托代理链可以划分为三个层次：第一个层次为政治委托。我国国有资产的所有权属于全体人民，政府是全民所有制财产的代理人。政府的代理权是以国家政治权力而非以契约为基础的，所以这种委托代理是建立在国家政治权力基础上的具有必然性的委托代理，故属于政治委托。第二个层次为行政委托。由于政府的行政权与对国有资产的所有权不断分离，政府不再直接行使对国有资产的所有权，而是委托国有资产监督管理委员会代表国家履行出资人职责，行使对国有资产的所有权。国资委是政府利用行政手段建立的，所以这一层次的委托代理属于建立在行政权力基础上的行政委托。第三个层次为经营委托。国资委将全体人民所有的国有资产交给国有企业并委托其进行经营，作为市场经济主体的国有企业，以实现国有资产的保值增值为目的进行生产经营活动，而国资委并不直接参与国有企业的日常经营管理，所以该层次的委托是一种经营委托。

2.国有资本经营委托代理链中的道德风险

国有资本经营委托代理链中的后两个层次的委托代理对国有资本经营预算作用的发挥影响很大。其中，国资委是第二层次委托代理中的代理人，同时也是第三层次委托代理中的委托人。委托人和代理人都是追求个人利益最大化的理性经济人，当它们的目标函数不一致时，由于长长的国有资本经营委托代理链使得信息极不对称，代理人往往会采取能够最大化自身利益的行为，而不顾委托人的利益，此时便产生了道德风险。在国有资本经营中，由于信息不对称导致的问题主要是道德风险，即事后机会主义行为。

一是政府——国资委委托代理关系中的道德风险。我国政府委托各级国资委以出资人的身份对国有资产进行监督管理：国资委中的国有资产管理人员也是有限理性经济人，当国有资产剩余索取权所带来的公共利益与国有资产剩余控制权可能带来的自身利益产生冲突时，国资委中的管理人员就可能采取自利行为，而损害公共利益，导致了道德风险的出现。具体到国有资本经营预算的编制和执行，国资委执行的国有资本经营预算并不是政府下达的，而是由国资委自己编制并报请政府审批形成的。作为代理人的国资委的利益目标和作为委托人的政府的利益目标常常不一致，国资委为了能够轻松地执行预算，会编制挑战性较小、任务较少、容易执行的国有资本经营预算，这种预算自然对优化国有资本配置和国有经济结构的促进作用较小。国资委会向政府夸大预算执行中的困难，由于信息的不对称，这种低质量的预算很可能通过审批。同时，在预算执行过程中也很有可能出现很多问题，比如预算资金被挪用、私吞，国有资本经营预算收入和支出完成程度较低。

二是国资委——国企委托代理关系中道德风险。国资委和国企经营者的利益目标常常难以趋同，国资委追求的利益目标是实现国有资产的保值增值，提高国有资本经营效益，最大化国有资本收益；而作为代理人的国有企业经营者的利益目标是多样的，除了货币收入最大化外，还有声誉、权力等利益追求。在信息不对称及缺乏有效监督的情况下，国企经营者难免会降低自己的努力程度，不能尽到应尽的责任，他们甚至会利用手中的经营权假公济私，将国有资本经营收益据为己有。造成国有资产的流失。具体到企业级国有资本经营预算的编制和执行，国有企业不仅会编制挑战性较小、任务较少、容易执行的企业级国有资本经营预算，还会为了本企业的利益而设法增加预算支出项目，从而向国资委争取尽可能多的预算资金：同时国有企业也会向国资委夸大本企业面临的困难，夸大预算支出项目的意义，由于信息的不对称，这种对优化国有资本配置、提高国有资本经营效益促进作用很小，却能极大增加企业私利的低质量预算很可能通过国资委审批。在预算的执行过程中同样也很有可能出现预算资金被挪用、私吞，国有资本收益没按时足额上缴，预算资金没按时落实到位等等问题。

显而易见，以上这些道德风险问题会严重影响国有资本经营预算作用的发挥，所以应该建立适当的激励约束机制以减少国有资本经营委托代理链中的道德风险。

三、国有资本经营的委托代理博弈

1.信息对称条件下的委托代理博弈分析

这里的“信息对称”的含义是指委托人完全清楚代理人工作的努力水平，同时也完全明白需要支付给代理人的与其努力水平相对应的报酬；代理人也完全清楚他能获得的与自己努力水平相对应的报酬。委托人与代理人此时的博弈属于完全信息静态博弈。委托代理问题就转变成了委托人对代理人的监督与激励的问题。我们通过建立完全信息静态博弈模型来分析代理人的努力程度与委托人的激励程度间的关系。

因为信息是对称的，所以在这一模型中委托人和代理人各有两种策略可以选择：激励与不激励、努力与不努力。设S。为代理人努力工作时的产出，S₂为代理人不努力工作时的产出，I₁为代理人努力工作时获得的报酬，I₂为代理人不努力工作时获得的报酬，P为激励代理人所需的费用。同时假定代理人的产出、获得的报酬与其工作的努力程度成正比，所以有S₁>S₂，I₁>I₂。在信息对称的条件下，作为博弈双方的委托人和代理人的收益矩阵如图1所示。

在本博弈模型中，如果代理人选择努力，委托人选择不激励，则委托人获得的收益S。大于其选择激励时的收益S₁-P；而如果代理人选择不努力。委托人选择不激励，则委托人获得的收益S₂大于其选择激励时的收益S₂-P。所以对于委托人来说。不激励是他的占优策略，也就是说，无论代理人选择努力还是不努力，理性的委托人必会选择不激励。另一方面，如果委托人选择激励，代理人选择努力。则代理人获得的收益I₁+P大于其选择不努力时的收益I₂+P；而如果委托人选择不激励，代理人选择努力，则代理人获得的收益I₁大于其选择不努力时的收益I₂。所以对于代理人来说，努力是他的占优策略，也就是说，无论委托人选择激励还是不激励，理性的代理人必会选择努力。

2.信息非对称条件下的委托代理博弈分析

上述博弈模型假设委托人完全清楚代理人工作的努力程度，这显然是对实际情况的一种简化。事实上，委托人和代理人之间信息对称的情况并不多见，而信息不对称的情况才是广泛存在的。在信息非对称的条件下。委托人不能完全观测到代理人的行为，代理人很有可能利用自己的信息优势来寻求自身利益的最大化而不顾委托人的利益。所以在信息非对称的条件下，为了最大化自己的利益，委托人需要设计出有效的激励机制以使代理人以符合委托人利益的方式行事，最终使委托人和代理人的利益目标趋同。信息非对称的情况下，委托人虽然不清楚代理人工作的努力程度，但可以依据实际产出水平来判断代理人工作的努力程度，委托人也可以根据产出水平来确定支付给代理人的报酬。

下面进行接近现实情况的假设。来分析委托人和代理人之间的博弈。假设：（1）代理人工作的努力程度不能被委托人直接观测到；（2）代理人的产出主要是由其工作的努力程度决定的，但也受外生随机变量的影响；（3）委托人可以选择代理人的报酬函数；（4）代理人的努力程度是连续变量；（5）代理人是风险规避者；（6）代理人具有正值的保留收入，即代理人在不接受此委托而做其他工作时所能获得的最多收入。我们在这些假设条件下来分析信息非对称条件下的委托代理博弈。

假设代理人的产出与其努力程度呈线性相关关系：y=ke+s，其中，k>0，表示代理人的能力水平，v表示代理人的产出，e为代理人的努力程度，8是随机干扰项，且ε-N（0，σ²）。假设代理人的报酬s（y）=α+βy，其中α是代理人的固定薪酬，β是代理人分享的产出份额或者委托人对代理人的激励系数。则委托人的期望收益E[y-s（y）]=E（y-α-βy）=-α+（1-β）ke。

四、国有资本经营预算激励约束机制的构建

激励机制起到类似于“发动机”的作用，约束机制起到类似于“刹车”的作用，两者密切相关，缺一不可；而国有资本经营预算绩效评价是国有资本经营预算激励约束机制有效运行的前提和基础，因此，建立高效的国有资本经营预算激励约束机制需要从以下三个方面着手。

1.开展有效的国有资本经营预算绩效评价

国有资本经营预算绩效评价是指运用科学全面的评价指标体系，对一段时间内国有资本经营预算的编制质量与完成情况以及国有资本经营情况进行全面客观的考察、分析和评价。国有资本经营预算绩效评价的内容应划分为三个部分：一是国有资本经营预算的编制质量，二是国有资本经营预算的执行情况，三是国有资本的经营绩效。国有资本经营预算的编制质量指的是各级代理人编制的国有资本经营预算对优化国有资本配置和国有经济结构、技术创新和节能减排、产业升级和发展、国家经济安全、国有资本经营效益提高等方面的促进程度：国有资本经营预算执行情况指的是国有资本经营预算收入和支出的完成程度，国有资本经营预算在预算年度内能否完成将关系到国有经济结构战略性调整的阶段性目标能否实现；国有资本经营绩效主要指的是某一经营期间内的国有企业经营绩效。提高国有资本经营绩效是实施国有资本经营预算的核心目标之一，所以国有资本经营绩效也应该是国有资本经营预算绩效评价的内容之一。国有资本经营预算绩效评价内容的三个方面是紧密相联的。国有资本经营预算的执行情况侧重于国有资本经营预算“量”的方面，国有资本经营预算的编制质量和国有资本的经营绩效侧重于国有资本经营预算“质”的方面；高质量国有资本经营预算的顺利执行有助于国有资本经营绩效的提高，而国有资本经营绩效的提高是高质量国有资本经营预算顺利执行的重要支撑和微观基础。

开展有效的国有资本经营预算绩效评价本身也能起到激励和约束作用，这是因为定期开展严格客观的国有资本经营预算绩效评价并将绩效考评结果公开发布，能够使各级代理人从思想上重视高质量国有资本经营预算的编制和严格规范地执行：绩效评价结果是各级代理人管理能力的一种反应。将会影响他们的声誉，进而会影响他们的职业生涯。有效的国有资本经营预算绩效评价应包括以下几个步骤。首先，要明确国有资本经营预算绩效评价的主体、客体和内容。国有资本经营预算绩效评价的主体分别为财政部门、国资委；国有资本经营预算绩效评价的客体分别为国资委、国有企业。也就是说，各级财政部门对本级国资委的国有资本经营预算编制质量、收入及支出完成程度和国资委所监管企业的整体经营绩效进行考核评价，各级国资委对其所监管国有企业的国有资本经营预算编制质量、收入及支出的完成程度和国有企业的经营绩效进行考核评价。其次，要设计科学合理全面的国有资本经营预算绩效评价指标并赋予各具体指标适当的权重。国有资本经营预算绩效评价指标应包括定量指标和定性指标两大类，定量指标和定性指标相结合才能全面准确地反映国有资本经营预算绩效。要对国资委和国有企业从国有资本经营预算编制质量、执行情况和国有资本经营绩效三个方面分别选取具有代表性和针对性的具体指标。再次。要搜集全面客观真实的国有资本经营预算绩效评价资料。有效的国有资本经营预算绩效评价是建立在全面客观真实的评价资料基础上的，所以搜集绩效评价资料也是国有资本经营预算绩效评价的一个关键环节。在搜集绩效评价资料时，既要参考国资委和国有企业编制和执行的国有资本经营预算、它们上交的国有资本经营预算执行情况报告和国有资本经营情况报告，又要向国资委和国有企业派出专业审计人员核实情况并搜集更详尽的资料。最后，整理、分析评价资料，进行客观准确的国有资本经营预算绩效评价并将评价结果公之于众。

2.建立合理的国有资本经营预算激励机制

现实生活中的信息是非对称的，这就意味着要使国有资本经营预算得到顺利高效的执行，提高国有资本经营预算支出绩效，提高国有经济整体效益，实现国有经济结构的战略性调整。就必须建立国有资本经营预算激励约束机制，促使各级代理人最大化其努力程度。根据非对称信息博弈论，可以建立以下几种具体的激励机制。

第一，实行基本薪酬加业绩奖金的薪酬制度。基本薪酬是代理人报酬中的固定部分，用以维持代理人劳动力的再生产，不能起到有效的激励作用。基本薪酬不宜太高也不宜太低，太高的话会使得代理人产生惰性，激励效果降低，太低又会影响代理人的工作积极性，因为代理人大都是喜欢确定性收入的风险厌恶者。基本薪酬标准的制定主要依据企业经济效益和生产经营规模，同时考虑企业的行业类别和企业职工的平均工资。业绩奖金是参照国有资本经营预算绩效评价的结果向代理人发放的浮动薪酬，业绩奖金能够使代理人充分享受到努力工作的好处，激励他们努力提高国有资本经营预算绩效，从而自觉减少偷懒、欺骗、损人利己等不当行为。国资委管理人员和国有企业经营者均适用这一激励机制。需要注意的是，国资委是政府的特设机构，并不是普通的行政机构，所以应该把国资委管理人员的薪酬与国有资本经营预算绩效评价结果挂钩，使其不完全受公务员待遇标准的限制。

第二，提高业绩突出的代理人其他形式的福利待遇。业绩奖金这种激励形式的缺点是不够直观、显眼，因而需要和其他激励形式结合起来使用。应设法提高国有资本经营预算绩效评价结果一贯较好的代理人的各种福利待遇，比如提供宽敞舒适的办公室和各种高档的办公用品，发放健身俱乐部会员资格、多种保险、旅游津贴、节日礼品，提高他们的差旅补贴标准。这样就能使绩效突出的代理人和绩效平平的代理人在各种待遇方面都形成鲜明、直观的对比，在各个方面都进行区别对待，从而就能全方位提高绩效出众的代理人的满足感和优越感，使绩效突出的代理人切身体会到努力工作给他们带来的实实在在的好处。从而激励代理人努力编制并严格规范地执行高质量的国有资本经营预算，努力提高国有资本经营效益。

第三，实施股票期权激励。股票期权激励是一种长期激励机制，而基本薪酬和业绩奖金属于中短期激励机制。对于短期委托代理合同，以基本薪酬和业绩奖金为主要内容的薪酬激励具有较为显著的激励作用。而薪酬激励具有较明显的缺陷，因为它容易导致代理人只顾追求当前利益，所以在长期委托代理合同中不宜作为主要的激励方式。此时股票期权激励的效果会显著优于薪酬激励。股票期权激励是指公司给予代理人的在一定期限内按照某一事先约定的价格购买一定数量本公司股票的权利。只有当公司股票的实际价格高于行权价格时，代理人才有可能通过行权获利，因此代理人就会自发地努力提高公司的长期效益，以期能够提高公司股票的价格而从中获利、如此就能在一定程度上避免了薪酬激励所导致的代理人的短期行为。股票期权激励的作用机理实际上就是委托人通过让渡部分剩余索取权给代理人，使代理人与委托人能够共享利益、同担风险，从而调动代理人的工作积极性。国有企业经营者非常适用这一激励机制。与此同时，为确保股权激励的有效性，还应大力发展和完善资本市场，完善资本市场的信息披露制度，建立健全股东“用手投票”和“用脚投票”机制，使企业股票价格能够相对准确地传递企业生产经营方面的信息。目前我国资本市场尚不完善，证券市场不够成熟规范，其中投机成分很大。同时政治与宏观经济状况对股价的影响很显著，使得资本市场的噪音非常多，股价的升降不能准确反映国企经理经营业绩好坏，国企经营者很容易采取不正当手段来虚抬股价而从中受益。因此，当前情况下，股票期权这一长期激励方式尚不能起到令人满意的激励效果，所以应该采取措施尽快完善资本市场。

第四，实施精神激励和社会地位激励。根据马斯洛需求层次理论，当人的较低层次的基本需求得到充分满足后。人会产生较高层次的尊重和自我实现需求，也就是说人会追求别人的认可、声望、社会地位、成就感：此时金钱和物质等激励方式将不会再产生很好的激励效果了，精神激励和社会地位激励才能产生理想的效果。所以可以对国有资本经营预算绩效评价结果一贯较好的代理人进行通报表扬，授予荣誉称号；可以选拔业绩出众的国企经营者为政协委员或人大代表，或者提拔他们到规模更大、更重要的国有企业担任高管，可以提高绩效突出的国资委中的相关人员的行政级别和职位：更高、更重要的职位有助于他们实现个人理想、施展抱负，能够满足他们的自我实现需求，从而可以有效激励他们。

3.构建有效的国有资本经营预算约束机制

第一，降低委托人和代理人之间的信息不对称程度。委托人和代理人之间的信息不对称程度越低，则代理人的偷懒行为越少，代理人越努力工作，降低委托人和代理人之间的信息不对称程度能够有效约束代理人的行为。为了降低信息不对称程度，国资委应选聘专业水平较高的高素质人员担任其监管的国有企业的派出董事，这些专业水平较高的派出董事能够客观准确地评估国有企业的财务状况和经营环境，并将这些信息反馈给国资委。当国有企业经营者因偷懒而编制并上报挑战性较小、任务较少、容易执行并对优化国有资本配置和国有经济结构的促进作用较小的低质量国有资本经营预算时，掌握相关信息的国资委可以拒绝批准这类预算并责令国有企业重新编制，直到上报的企业级国有资本经营预算通过审批为止，这样就能有效提高国有资本经营预算的质量；同时，派出董事还能将国有企业真实的国有资本经营预算完成情况和国有企业经营绩效反馈给国资委，从而可以减少国企经营者的偷懒和欺骗行为，促使其努力工作。同理，政府也可以派出专业人员常驻国资委，以降低两者之间的信息不对称程度，从而约束国资委管理人员的行为，促使其努力工作。

第二，加强预算执行监督，加大对代理人不当行为的惩罚力度。严格规范的执行是国有资本经营预算有效发挥作用的关键，即便是编制质量很高的预算。如果执行不力的话也不能收到理想的效果。要进一步提高国有资本经营预算各个环节的透明度，各级预算监督部门要在显眼的地方公布自己的电话、电子邮箱等联系方式以便于知情者进行匿名举报，并及时调查核实举报信息。各级审计部门要加强国有资本经营预算执行审计监督，还应聘请社会独立审计机构对预算执行情况进行公开公正的审计：如果发现预算资金没有严格用于规定的用途或者被侵吞的情况，应采取减少或取消奖金、降低其他福利待遇等经济处罚，并视情况严重程度对相关责任人进行停止提升、降职、免职或解聘，严重时还应追究其法律责任。

第三，大力培育和完善职业经理人市场，建立国企经理的市场竞争选聘机制。长期来看，只有培育和完善职业经理人市场，建立国有企业经理的市场竞争选聘机制，才能成功建立有效的国企经营者约束机制。因为这样能够引入竞争机制，如果国企经理的不当行为致使企业经营绩效不佳，国有企业董事会很容易从经理人市场中找到优秀的替代者，这种竞争的压力可以有效约束国企经理的行为，减少道德风险。要大力推进国有企业人事制度改革，改变政府指派国企高级管理者的非市场化做法，国有企业经理都应该由国企董事会从职业经理人市场中选聘。为促进国企经理的市场竞争选聘机制建立，还应该尽快取消国企高管的行政待遇。此外，政府还要重视职业经理人市场相关法律法规的建设，建立有效的监管制度。以确保职业经理人市场的健康发展。

第四，建立职业经理人市场声誉激励约束机制。在建立国企经理的市场竞争选聘机制的基础上，还应建立职业经理人市场声誉激励约束机制。解决非对称信息导致的道德风险问题，声誉能够有效发挥作用。职业经理的市场价值很大程度上取决于其市场声誉和过去的工作业绩，而其市场价值又决定了其未来收入。因此，作为理性的代理人，职业经理通常会希望通过努力工作来提高自己的工作业绩，通过诚实守信的职业行为塑造出很好的市场形象，形成良好的个人声誉，从而提升自身的市场价值和未来收入水平，所以职业经理总有积极性为自己塑造出良好的市场声誉。声誉激励约束机制能够对经理人员产生很好的约束作用，使其为了自己的长期利益而避免采取偷懒、欺骗、损人利己等不当行为，从而有助于解决信息非对称导致的道德风险问题。

（责任编辑 陈孝兵）