浅谈PPP模式在我国公共基础建设中的应用与发展

廉萌

【摘要】21世纪以来，我国经济出现了前所未有的飞速发展，公众对于国家基础设施建设的需求也在不断的增加。从而导致有限的财政资金投入与公共设施需求之间矛盾也在不断的加深。PPP模式能够将政府部门和私人企业紧密的联系起来，共同为我国公共基础设施建设作出贡献。在一定程度上缓解了公共基础建设存在的资金和其他问题。但是，我国的PPP模式在很多方面都不够完善，最终导致了很多PPP项目的失败。所以，建立健全的PPP运作系统对于我国的经济发展具有重要的作用。

【关键词】PPP模式 公共基础设施建设

一、PPP模式概述

（一）含义

PPP是英文“Public—Private—Partnership”的缩写。是指政府部门通过与私人企业建立合作关系，以特许经营权的方式将部分政府责任转移给社会主体，为社会公众提供公共产品和服务的行为。

PPP有广义和狭义上的区别。广义上的PPP模式含有多种运作方式，例如BOT、TOT、BTO、BOOT和BOO等。其中，最常见的是BOT模式，也就是“Build-Operate-Transfer”的缩写，“即建设-经营 -移交”。是目前我国公共基础建设中最常用的模式。而狭义的 PPP模式着重强调在公共基础建设时的公私合作。我们今天讨论的就是狭义的PPP模式。

（二）特点

伙伴关系。PPP的伙伴关系是PPP模式中最重要的特点，在PPP模式中，政府与私有企业目标一致，为达到最终目标分工合作，提高项目建设的效率。

利益共享。在PPP模式运营过程中，政府与私有企业达到利益共享的同时，也要控制私有企业的最高盈利。禁止在私有企业在执行过程中获取形成暴利。

风险共担。在PPP模式运营中，政府和私有企业共同承担风险。不过，在这个过程中，政府承担了绝大多数的风险，力求为私有企业提供一个稳定的环境。而非政府部门则负责提供项目建设过程中需要的服务和资金等。最终实现政府部门和非政府部门双方的共赢。

二、PPP模式的发展背景

随着全球经济的不断发展，人们对于公共基础建设的需求也在日益增加。但是，建设这些公共基础设施需要大量的资金，仅仅靠财政收入是不足够的。所以世界各国就开始探讨一种新的融资模式，以此来弥补财政上的不足。

早在几百年前，欧洲的一些国家就授予“特许收费权”给一些“公路养护人”，以此达到公私合作共赢。到20世纪70年代，发达国家开辟了一种新的模式——BOT模式，即“建设，经营，移交。”是指国家以特许经营权的方式授予私有企业建造某项公共基础设施的权利，并且签订相关合同来规定非政府部门的经营年限。非政府部门在经营期间通过“向使用者收费”来获得盈利。在规定年限到期之后，再将所建造的公共基础设施的使用权移交给政府。到20世纪80年代末，出现了一场私有化的浪潮。美国的里根总统和英国的撒切尔夫人上台之后，对公共基础设施的建设实施了大规模的改革，主张由市场全权操作基础设施的建设。但是，这样一来，政府就是去了对该项目的掌控权，私有部门往往会为了利益而抬高市价，导致使用基础设施的成本变高，难以保障其公益性。到20世纪90年代，英国率先提出了PFI模式，即在公共基础设施建造期间，由国家财政付费，以此来吸引一些私人企业投资建设。这也是PPP模式正式开始形成阶段。但是，这项模式仍然存在着很大的弊端，对于财政的消耗过大，导致政府难以承担。后来政府逐渐改进PPP的运作模式，更加强调政府与私有企业的合作关系。政府不是将所有权利都交给市场，政府也加入PPP模式的管理之中，提高了PPP的效率。这样的PPP模式现在被广泛运用。

三、PPP模式的发展及现状

（一）PPP模式在国外的发展

PPP模式兴起于20世纪90年代初，最早在英国出现，并且被应用到交通运输，公共服务等领域，得到了初步的发展。后来在欧洲、澳大利亚和美洲等国家进一步发展，得到广泛应用并取得了显著的效果。它的经验逐渐被其他各个国家借鉴和模仿，最终在世界各地都诞生出了有广泛影响力的PPP模式项目。例如英国伦敦的地铁、法兰西的体育场和墨尔本的皇家儿童医院等。

（二）PPP模式在国内的发展

PPP模式自1995年被引入中国。它在中国的发展大致可以概括为三个阶段。

探索阶段（1995年——2003年）。在这一时期，PPP模式作为一种新的融资方式被引入中国，这正好符合当时中国经济发展的需求。所以，从1995年开始，我国相继开展了几个重大的PPP项目。例如成都的自来水六厂、长沙电厂等。但是，由于PPP模式当时刚被引进，国外的一些PPP模式在中国并不能够适用。这也导致了一些PPP项目的失败，即便是有的项目成功了，也没有起到示范性的作用。

尝试阶段（2004年——2013年）。邓小平曾经说过“黑猫白猫，抓到老鼠就是好猫”那么对于PPP模式在中国的发展也一样。在这一阶段，PPP模式的主导部门不再局限于一个计划发展部门。而是不断扩大其范围，建设部门，交通部门以及地方政府在内都可以参与PPP模式的建设。无论是“黑猫白猫，只要能够抓住老鼠的都是好猫”。

规范阶段（2014年至今）。2014年3月份，财政部副部长王保安就PPP推广模式的原因和方式发表了讲话。提出要从立法方面，组织方面和项目试点方面进行PPP模式的推广。2014年5月份，正式成立了PPP领导小组。在立法方面也有了很大的发展，2014年11月份《基础设施和公用事业特许经营法》的征求意见稿就已拟定完成。至此，PPP模式的制度化规范化建设正式提上议程。

（三）PPP模式的现状

10月13日，包括财政部、工信部、环保部在内的20个部委发布了《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》。这一通知确定了第三批PPP示范项目。项目一共包含516个项目，计划投入的总金额有1.17万亿元，相比第二批示范项目环比增长77%左右。根据财政部发布的数据显示，本次PPP项目投资金额在100亿以上的有22个，累计涉及的金额达到4863.87亿元，占总投资额的41.54% 这一次PPP示范项目规模如此之大，在一定的程度上说明PPP模式在我国已得到认可。

四、PPP模式在我国的应用范围

目前，我国还没有制定专门针对于PPP模式的法律，由于我国在法律方面的缺失，导致PPP模式在应用范围方面还没有国家层面的规定。但是，我们国家专门成立了PPP研究小组。针对PPP模式的性质、适用范围和可能存在的各种问题进行研究。经过长期研究所得，PPP适用的范围有自然资源的开发、公共基础设施建设和公用事业项目。

第一类项目是自然资源的开采，因为自然资源的需求量比较大，例如煤炭、石油等，这些资源一旦被开采出来，就能够在很短的时间内售出，然后被应用到生活的各个方面。

第二类是一些通信项目，例如电线，电缆等。这些项目相较于其他的项目有一个明显的优势，就是它多半是高科技项目。且需求量高，利润大。这就导致其竞争力比较大。所以在实施这类项目时要着重注意一些新技术的产生和后来出现的竞争者。

第三类项目是一些厂房建设类项目，例如水厂、电厂、垃圾处理厂等。这一类项目的优势在于一般由政府承购，在采用PPP模式进行建造时，承担该项目的公司只需要和当地政府进行打交道和洽谈业务。但是同时，该公司需要确保政府有能力支付运营时产生的成本和利息，并且通过和政府的协商，制定严格的支付和保障机制。

第四类是隧道、公路等，这一类项目的投资和施工难度相对较大，而且，短期内很难收回成本。但是，这一类项目可以通过建立收费站来进行收费，虽然收费不高，但是从长远来看，还是非常可观。

第五类是铁路和地铁，这类项目在修建时投资额大，技术难度较高，且在运行阶段的收费普遍偏低，这就导致它在作为PPP模式实施的时候存在的风险很大，资金的回收也比较困难。

第六类是港口和机场等大型的项目。这一类项目相较于铁路来说，规模更大，技术要求更高，所以，它在实施时面临着和铁路项目相同的问题，同时，这一类项目还受到国际政治形势的影响。不确定性太大且控制起来也相对的较为困难。

第七类是与国家安危相关或者是比较敏感的项目。例如我国的国防安全建设或者是核电站等危险的项目。这些项目不适合采用PPP模式建设，而是需要政府来进行全权操作。

五、PPP模式存在的优缺点

（一）PPP模式的优点

（1）PPP模式有利于转换政府职能，减轻财政负担。PPP模式实际上是一种新的融资模式，它的实施引进了多种资金来源。在实施PPP模式以前，政府是建造基础设施的主力，这耗费了政府很多的财政资金。随着我国人们对于基础建设的需求不断增加，一味由政府承担只会导致政府财政入不敷出。而PPP模式恰好解决了这一方面的问题。政府的职能由建造者转为监督管理者，减轻了财政负担。

（2）PPP模式将项目建设过程中的风险进行合理的分配。在BOT模式中，政府将项目建设完全交给私有部门，这导致在建设过程中的风险没有办法被分担。而，在PPP模式，项目开始的初期，政府部门就有参与。同时承担了大量的风险，给私有部门提供了一个相对稳定的环境。

（3）通过PPP模式，政府能够取长补短。政府在项目建设的各个方面都存在着不足之处，通过PPP模式同私有企业建立合作关系之后，政府部门可以取长补短。和私有部门形成长期的合作关系，以最合理有效的成本为民众提供公共设施。

（二）PPP模式存在的缺陷

（1）存在“剃头挑子一头热的行为”。相较于政府部门表现出来的过分热情，非政府部门表现的比较冷静。截止目前为止，在各政府推出的项目中只有大概百分之十与社会资本达成初步的意愿。民营资本进入难和不敢进。

“进入难”表现为：一是地方政府在“稳增长”的压力下，优先推出的往往是大型或特大型公共设施和公共服务项目。一般来说这些项目的融资需求大多都在几十亿到上百亿之间，而民营企业一般都不具备这么强大的融资能力，最终导致被拒之门外。二是现在的PPP合作中，不少地方政府还停留在传统的思想中，认为在PPP模式中，政府出于主导地位，是政府“批准”给社会资本方做PPP项目，而不是双方之间平等的合作。这样老旧的观念在一定的程度上束缚了社会资本的手脚。

不敢进”主要表现为：首先，PPP项目多是公益性质，投资收益率偏低。本着“盈利不暴利”的原则，地方政府纷纷压低了投资回报空间，国有企业因融资成本较低，比民营企业对低回报率承受力更强，有些项目的回报率甚至低至5%，民营企业根本不敢进入。与此同时，从立项签约到投资取得回报存在一定时滞，投资收益对民营企业不具备吸引力。

（2）PPP模式项目运作不规范。运作PPP模式时透明度不够，没有做到信息公开透明，很多项目也没有竞标就决定让哪个企业去操作。负责PPP模式的公务人员经常会发生调动，职位不稳定，专业知识和重视度不够。

（3）监管不到位，法律制度存在缺陷。截止到到目前为止，我国在PPP模式的建设和管理上还没有专门的法律文件进行约束，只有部分的地方政府出台了一些相关的文件和制度。这就导致在实施PPP模式相关项目的过程中，没有足够的法律法规进行监管。

六、PPP的改进措施

（一）建立健全的法律法规制度

PPP模式作为一种有效的投融资方式，需要有一套完整的法律法规体系对它的运作过程进行监督，以确保PPP项目能够更好的开展。而针对于PPP模式的完整法律体系对于PPP的有效实施有着至关重要的作用。所以，为了更好的实施PPP模式，我国应该建立完整的关于PPP模式运作的法律体系，从法律上进行约束。

（二）对政府部门的职责进行明确的规定

在PPP模式的实施过程中，对政府各个部门的职责进行明确的规定，哪个部门负责哪一块都要进行明确的规定，并且进行系统的培训，防止运作过程中出现不专业的情况。并且要明确制定奖惩措施，对政府部门的不规范行为进行惩罚，并且严格执行。

（三）规范PPP模式的运作

在PPP模式的运行中，要做到信息的公开公正。增大PPP模式的信息公开程度，做到公平公正的进行竞争。同时重视在PPP模式的运作过程，参与项目的工作人员都具有专业的知识。以此，来规范PPP模式的运作程序。

参考文献：

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