食品安全城市建设的公共政策手段探析

●梁琪苑

食品安全城市建设的公共政策手段探析

●梁琪苑

从“舌尖上的中国”到“舌尖上的安全”，食品行业的安全监管问题历来让执政者和广大公民所忧心。近日，在国务院食品安全办的批准下，重庆、南宁等城市发起创建国家食品安全城市，并对外公布具体的工作方案。这无疑是一个对地方食品行业、消费领域以及相关政府部门产生重大影响的地方性政策。

毋庸置疑，在高压的舆论和前几年一连串的食品安全事件的冲击下，政府部门积极作为，直面问题，适时推进国家食品安全城市创建工作，是符合社会的发展要求的，也是得到广大人民群众的大力支持的。尽管这一政策有着强大的合法性资源，我们从政策理性的角度出发，还需要认真审视，创建国家食品安全城市这一影响广泛的政策，在多大程度上有助于解决食品安全问题。

一、利益驱动：创建国家食品安全城市的动力与阻力

建设国家食品安全城市，是一个重要的区域性、地方性的政策，它直接关系到食品行业的生产者、消费者和监督者，牵涉面广，利益调整的范围广、程度深。只有明确了为什么要建设国家食品安全城市，“不忘初心”，才能指引具体的政策从制定到执行不致于偏离方向，也才能为相关政策实施效果的预测和评价提供基本的价值尺度。

那么，究竟为什么要建设国家食品安全城市？

（一）地方政府的利益诉求

1.建设国家食品安全城市，首先是维护社会公共安全的需要。所谓“民以食为天，食以安为先”，食品安全事件往往造成严重社会影响，威胁人民的生命安全，政府必须全力堵塞漏洞，防患未然。

2.建设国家食品安全城市，是提升政府合法性的需要。过去出现的毒大米、毒奶粉、僵尸肉等一系列重大食品安全事件可谓影响恶劣，引发舆论高度聚焦，社会广泛质疑政府对于食品行业的监督管理能力，相关责任人被严肃处理。餐桌上的安全是普通百姓普遍关注的话题，这一问题的解决直接关系到民心向背。

3.建设国家食品安全城市，是地方政府政绩的显现。食品安全问题已经被证明不是个别地区、个别企业的问题，而是全国普遍存在、贯穿整个产业链条的问题。因此，能否解决食品安全问题，创建国家食品安全城市，直接关系到一任领导特别是相关的食品药品监督部门的政绩，是个人官僚政治能力的基本体现。

4.建设国家食品安全城市，是地方食药监局、食安办扩权显能的需要。试点成功申报本身就是一种政治能力的体现。而根据国家食品安全城市的建设基本规范，食药监局、食安办的行政力量得到极大强化，其人员、经费和执法手段都将得到进一步充实。权力具有扩张性的基本特征，它会自动扩张至其最大限度，因此，食药监局和食安办往往有着内在的建设食品安全城市的冲动。

因此，基于上述动因，我们可以看到政府相关部门对建设食品安全城市有着强大的积极性。这种积极性表现在具体的行动之中，例如：积极申报部署国家食品安全城市创建试点工作；试图将创建食品安全城市工作纳入地方的“十三五”规划；制定专项的食品安全监管行动计划；食安办、食药监局开展外地经验学习考察、专项调查研究、实施方案起草制定等工作，并召开创建工作动员大会。

（二）食品行业相关企业的利益诉求

食品安全问题直接关系到食品企业的发展。任何政策的出台都要寻求民意支持，否则将导致执行的过程中阻力重重。企业作为组织化的市场主体在其中发挥着重要的作用。

对于相关企业而言，受到的影响主要可以概括为三类：

1.利益必然受损的企业。主要是一些不符合行业标准、或者受到政策调整的食品企业或市场。例如农产品批发市场的升级改造，食品生产加工小作坊、食品摊贩的逐步规范化管理，农产品规模化、标准化建设对落后企业的冲击等等。这些企业总体上看往往具有小、多、散的特点，牵涉社会就业面也比较广，其不合法的利益诉求往往被直接加以规范。

2.利益必然受益的企业。主要是标准化建设和规模化经营，为一些中型大型的企业带来利好消息。例如许多城市出台鼓励和支持发展食品及食用农产品加盟连锁、统一配送等现代经营模式，农产品流通和餐饮服务经营业态规范化和现代化。行业规范往往是参照一些企业的标准来制定，因此食品安全的相关政策可以促进食品行业生产的进一步集中。

3.政策导致利益损益呈现不确定性的企业。所谓公共政策导致利益损益的不确定性，主要是指两种情况：

一是一些企业面对规范化的行业要求时存在的不适应性，因为这些规范可能没有考虑到其利益诉求，导致一部分企业被排除，不得不追加成本进行技术和管理的升级；有些企业也可以抓住有利时机，借机加强自身的品牌建设，从而在一个地方引领行业的发展。

二是一些企业受到政府监管部门的干预，在我国特殊的政治发展传统下，政策执行的过程中难免出现一些权力寻租的情况，因此客观上会加重一些企业的负担。监管部门的工作人员每来一次，企业就要“接待”并“配合执法检查”。当然也有一些企业可以借机和政府监管部门表达紧密合作意向，向政府更加频繁地表达自身的利益诉求。

（三）消费者的利益诉求

消费者在食品安全城市建设的过程中，虽然由于食品安监力度加强导致政府支出的扩大（从而用于民生改善等其他方面的政府支出会相应减少），以及一些企业提档升级导致食品价格上涨，但是综合来看，鉴于食品安全的重大意义，消费者主要还是受益的。并且随着食品行业的整体规范化发展，商品价格还会以为竞争者的加入而下调。

我们可以用一个形象的“天平图”来模拟表示这种利益诉求的大小及其可能的均衡（如图所示），从而可以发现，关于国家食品安全城市的公共政策往往在制定和执行的过程中，呈现出一边倒的趋势，可以说阻力并不是特别大。

图 不同市场主体对食品安全政策的利益诉求与均衡

如果说阻力可能出现的情况，可能是在于为食品行业制定相关的标准和规范时，由于标准直接涉及产品和市场的准入，而不同企业对于行业标准又有着特定的期望，可能容易引发冲突。不过这种冲突是有限范围的，并且不是绝对的利益对立，政府可以进行有力的协调，协调的成本也并不会太高。

二、路径依赖：创建国家食品安全城市的手段和资源

根据图1对于食品安全政策中的相关方利益的描述，不难看出，在这种类型的政策中，由于行动的支持性较强，从而使得政策的合法性和权威性都极大提升。

（一）创建的手段

在权威性资源足够的条件下，特别是对于食品安全这类容易引发公共危机的问题，政府往往倾向于选择最直接见效的方式去解决——行政手段。

例如，根据试点地区的执行方案来看，在创建食品安全城市的过程中，主要的推动方式是：

1.严格监督执法：包括日常检查、监督抽检、食用农产品源头治理、小摊贩小作坊等的专项治理、风险防控、惩治违法犯罪、地沟油整治等。

2.落实企业主体责任：主要是落实企业的全过程责任，建立追溯机制，建立应急管理机制，人员管理（主要是健康证明管理和准入，对从业者的业务培训等）、量化分级管理等。

3.应急管理：主要是信息报送、应急事件处置以及舆情处置。

（二）依赖的资源

上述列举的手段都属于行政手段。这些手段在食品安全城市的建设中，几乎占据了一半以上的内容。不难看出，政府主要运用的手段是以刚性的执法、监督、管理、控制为主。而高效的行政手段往往依赖于：

1.物质准备：必要的财力（财政经费）、物力（检验检疫设备和设施、交通工具、通信器材、网络化设备等）。

2.组织准备：考虑到以前的食品安全监管呈现“九龙治水”的格局，因此需要一个强力的政府领导或机构来组织协调指挥，不同事项有专人负责（从而可能需要扩大编制或者编外人员）。而被领导者也必须有足够的沟通能力、反馈能力和成绩来吸引领导者的注意力，使领导者持续投入精力和注意力推动政策。

3.权威准备：必须有一个宣传动员的过程，获取社会对政策执行的支持。

4.信息准备：需要摸排具体的整治对象，了解食品行业的企业分布和生产经营的实际情况。

5.政策监督：主要是防止政策在执行的过程中走样，对企业的正常经营产生不利影响。

从上述五个方面来看，地方政府在建设国家食品安全城市的过程中，前面四点都是做的比较充分的，物质和组织的准备、权威的营造是既有政治体制的强项；而信息准备，如前所述，由于食品安全监管政策是受到广大消费者的欢迎的，因此只要投入足够的人力物力，信息准备也可以比较好地实现。

但是，纵观中央政府颁布的国家食品安全城市建设的基本标准和目标要求，重庆、南宁、张家口等多个城市的食品安全建设方案中，都很少正式提及“对监督者的监督”的问题。在此，我们不得不考虑一个问题——政府行动的路径依赖。任何政府都有其特定的政策路径依赖。有的政治统治方式，往往直接影响着新政策的价值取向范围、政策资源和执行操作的空间。

在过去，党和政府包揽一切，很多事情往往直接由政府予以调控，而基本上没有对政府的行政行为予以监督。尽管现有的行政诉讼法使得民告官的成功率较大地提升了，但司法程序往往是成本高昂。如果缺乏有力的救济途径，而只讲究严格监管，那么对于食品安全问题的执法，很容易成为一场打击食品行业的运动，或者打击部分企业而保护另一部分企业的选择性执法。例如：可能会存在对企业的吃拿卡要现象；企业可能会同执法人员联合起来，制定出有利于己的标准；政府强制性的转移市场、企业，对于企业利益的损害可能无从弥补。

这提示政策的制定者和执行者：务必要管控好激烈的行政手段，减少破坏和对企业的不当干预；要积极给企业以救济的途径，建立健全监督机构或者畅通利益表达的途径；应当多倾听新媒体的声音，而不是只依靠传统媒体来把控舆论，要善于吸纳意见和建议；执法监督的过程必须是透明的，便于开展监督管理。

只有通过设置新的渠道来打破路径依赖，切实压缩基层执法者的过大裁量权，以促使食品安全城市的建设不沦为一场运动，而成为一个利用公平公正的公共政策来推动行业升级的有效工程。

目前的政策中对于食品行业的风险预警机制的推行还比较薄弱。风险防范与管理，对于降低食品安全隐患来说是很有必要的。许多发达国家都在这方面有过丰富的经验和教训，值得我们吸取。

三、突破惯性：创建国家食品安全城市应当健全市场机制

通过比较一些地区的国家安全城市建设，加上路径依赖的影响，我们不难看出——这场创建行动主要是依赖于政府看得见的手来进行调控，而对于看不见的市场之手，则显得力量薄弱。在具体的实施方案中，涉及市场手段的政策措施，一般只有社会共建共治一个大的行动项，其中主要包括：

（一）一社会手段

1.人大和政协监督。

2.第三方调解。建立健全食品领域矛盾排查化解工作体系和运行机制，以及行业协会的成立。

3.动员社会人员参与网格化监管。结合行政区划科学划定监管网格，明确监管岗位和责任人。

（二）二市场手段

1.最核心的是大力开展诚信体系建设。

2.其次是行业标准和规范的建立，产业的重新布局。

除了诚信体系建设是一种典型的市场机制，具有深远而持续的影响之外，加上有限的行业规范标准的出台、产业布局，政府对于市场手段的运用明显不足。过于依赖看得见的手，可能会导致一些不良的后果：市场发育缓慢而不完善；企业容易处于弱势地位，无法形成对政府的平等主体地位，因而也就难以制约政府的行业监管行为；容易滋生特定的利益集团。

因此，从长远来看，国家食品安全城市的建设，还需要通过市场制度的创新建立健全市场调节的机制。为此，地方政府应该因地制宜地探索市场经济的制度创新，特别是要加强与经济有关的合同制度、企业制度、产权制度的创新，利用互联网等多种手段完善市场制度，减少对传统行政手段的“路径依赖”的负面影响。严格实行“优胜劣汰”，防止不正当竞争。

传统的行政手段的优点，在于高效执行和迅速动员，有利于攻克一些热点难点问题，输出高效的政绩和行政结果。只有通过透明的制度执行、健全的法律保障，才能遏制市场经济行为机会主义倾向加重，防止社会矛盾的加剧。

（作者单位：广西电网桂林培训中心）