国家治理观的内涵阐释、历史考察、价值选择

李祥祥

（福州大学 马克思主义学院，福建 福州 350116）

国家治理观的内涵阐释、历史考察、价值选择

李祥祥

（福州大学 马克思主义学院，福建 福州 350116）

国家治理观的内涵丰富，包括权力观、法治观、效率观和公正观。在人类历史的宏观视野中，农业社会形成的是统治型的国家治理观，工业社会形成的是管理型的国家治理观，而现代信息社会应形成服务型的国家治理观。三种类型的国家治理观分别在权力观、法治观、效率观和公正观上有不同的表征，为全面深化改革时期我国国家治理观的价值选择提供了启示和借鉴。

国家治理观；历史考察；价值选择

自党的十八届三中全会提出“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的总目标后，关于“国家治理体系和治理能力现代化”的讨论和解读一直是学术界的热点话题。学者们提出了很多有价值的观点和见解，从哲学、管理学和政治学等学科视角对国家治理体系和治理能力现代化的基本概念、结构要素、建构原则、基本特征、衡量标准、治理方式、实现途径等相关问题展开了研究[1]。梳理既有的研究成果发现，推进和实现国家治理现代化的核心问题是国家治理观问题，它要求我们对“什么是社会主义的国家治理”、“为什么要实现社会主义国家治理的现代化”以及“如何实现社会主义国家治理的现代化”等问题做出回答。这些问题关乎国家治理的性质和方向，关乎国家治理的顶层设计与基层实践，关乎中国的政治发展乃至整个社会主义现代化事业，具有重要的理论地位和现实意义。而目前，学者们只是在研究中间接地涉足到国家治理观问题，未对其展开详细的、深入的探讨，本文拟就国家治理观的科学内涵、历史形态以及当前我国国家治理的价值选择进行探微。

一、国家治理观的基本内涵

“观”在《现代汉语字典》中被释义为“对事物的看法和认识即观点”，我们所熟知的“人生观”、“世界观”多采用这一解释。所谓“人生观”意指人们对人的生存的意义和价值的认识和看法；“世界观”是人们对世界的总的根本的看法。鉴于此，我们认为，所谓的“治理观”可以解释为人们对各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的行为方式和价值取向的看法和认识。现代国家治理主体的多元性决定了治理观的差异性，多元主体在治理中行为方式和价值取向的多样性决定了治理观在内容上的丰富性。国家治理观就是特定执政党或统治阶级对不同治理主体的治理观在内容上进行高度抽象概括和集中凝练所形成的对国家治理的总的看法和根本观点。它是一种治国理政的理念，表现在执政党或统治者治理国家的一系列政策主张和原则立场上。

国家治理观在性质上具有阶级性和历史性。在中国传统的封建社会，国家治理就是统治阶级对国家和人民的统治管理，国家治理实行高度集权的专制统治和一整套宗法等级制度，国家治理观的实质是占统治地位的地主阶级的专制统治观，“王权至上”成为国家治理不可违背的首要准则，然后依靠君王权威和“忠君”的道德规范维护国家的统治体系。“普天之下莫非王土，率土之滨莫非王臣”、“君君、臣臣、父父、子子”等治理原则和纲常构成了传统国家治理观的雏形。在西方，资本主义社会的治理理论主张政府放权，弱化甚至消除政府权力，增强社会的治理权，实现多元治理主体之间的合作共治，要求治理遵循“合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效、参与、稳定、廉洁、公正”为标准和规范的“善治”理念[2]。其实质内容是在资产阶级自由主义观的指导下对政府权力的减缩、甚至是取消政府的作用，主张完全的社会自治。而社会主义中国的国家治理既不同于中国传统封建社会的国家统治，也与西方资本主义国家治理理论的政治主张和价值取向相异，社会主义中国的国家治理是中国共产党领导下的国家治理，其国家治理观遵循马克思主义的国家理论学说的逻辑，在此前提下，积极探索党的领导和多元治理主体参与的统一、法治和德治的统一、管理与服务的统一、常态治理与非常态治理的统一等问题，国家治理的总体战略是党的领导、人民当家做主和依法治国的有机结合。因此，社会主义中国的国家治理观是“在中国特色社会主义道路的既定方向上，在中国特色社会主义理论的话语语境和话语系统中，在中国特色社会主义制度的完善和发展的改革意义上，中国共产党领导人民科学、民主、依法和有效地治国理政”过程中所形成的总的观点[3]，它包含着国家治理的总目标即完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化。

国家治理观在内容上具有明确性和具体性。现代治理对统治和管理的超越性决定了国家治理观内容的丰富性。治理对统治和管理的超越体现在：第一，权力的主体不同。治理讲求主体的多元化与合作共治，统治与管理的主体是单一的。一般而言，国家治理的主体除政党、政府之外，还包括企业组织、各类社会组织以及人民群众等，有学者将国家治理的主体归纳为“党、政、企、社、民、媒”六位一体[4]；第二，权力的来源和行使方式不同。治理的权力来源于法律或各种社会契约，权力的行使更多地依靠协商、对话、合作，讲求法治；而统治和管理的权力来源于统治阶级或国家法律授权，其权力行使方式多以命令、控制和规制为主，带有明显的强制性和“人治”色彩；第三，取得的效果有差异。统治和管理的强制性使得权力行使的短期效果明显，容易“立竿见影”，但会积累更多的后期问题，其头痛医头，就事论事的做法也会降低效果；治理更加注重整体的发展性、协调性和系统性，具有长远眼光，取得的效果更佳；第四，价值趋向的差异。统治和管理主体的狭隘性和手段的强制性往往会带来利益分配的不均，无法确保社会资源配置的公平性；而治理则容易实现利益的最大化，维护社会的公平正义。现代国家治理观克服了传统统治观和管理观的局限，现代治理主体的多元化决定了国家治理要适当、科学地分权，形成现代化的权力观；现代治理方式的民主化和法治化决定了国家治理要坚持法治观；现代治理结果和体系的发展性、整体性、系统性、协调性决定了国家治理要具有正确的效率观；现代治理的价值归宿是实现社会的公平正义，决定了国家治理要树立公正观（见图1）。

图1 国家治理观的结构示意图

国家治理的权力观、法治观、效率观以及公正观同样具有丰富内涵，在推进和实现国家治理现代化中具有重要地位。所谓的权力观是指人们对国家治理权力的总的看法，包括对权力的来源、权力的分配、权力的行使方式、运用权力的目的等问题的认识和态度；所谓的法治观是指人们对法律在国家治理中的性质、地位、作用等的认识和看法；效率观是指人们对治理成效及其影响的认识，包括有效地利用社会资源达到“善治”目标、局部治理成效在整体治理中的作用等的认识；公正观指的是国家治理要以实现社会的公平正义为价值导向，做到于法有据、于情有理，确保每个社会治理主体承担应承担的责任，得到应有的利益。其中，正确的权力观是实现国家治理现代化的前提，现代化的法治观是实现国家治理现代化的保障，科学的效率观是实现国家治理现代化的核心，全面的公正观是实现国家治理现代化的价值归宿，四者缺一不可。

二、国家治理观的历史考察

按照不同历史阶段社会生产的典型特征划分，人类社会先后经历了传统农业社会、近代工业社会以及现代信息社会三个阶段，分别形成了统治型的国家治理观、管理型的国家治理观、服务型的国家治理观。

传统农业社会的国家治理是一种统治型的国家治理模式，统治阶级是国家治理的主体，形成的是以人的等级关系为基础的“单中心”的国家统治观。在农业社会，严格的等级制是其重要的社会特征。奴隶主和奴隶、地主和农民、君与臣、以及公、侯、伯、子、男等都是等级森严的表征。这种社会等级一层层顺延下去就形成了庞大的金字塔式的等级体系，位于金字塔最上方的一般为等级最高的贵族和君王，金字塔下层为等级卑微的平民和奴隶。等级的势差意味着权力，而且势差越大权力差别就越大，最上层的贵族或君王往往依靠武力和军事征服获得最大的权力，实行独裁的、专制的权力行使方式，以维护和巩固自己的统治地位。在农业社会，国家也会制定一定的律令和规则来规范社会秩序，但大多的律令无法称为“法”，因为这些律令仅仅出于部分利益集团的个人或团体的需要而制定，不是人民的意志的表达，只是为维护统治阶级的专制独裁而服务，国家治理的实质仍然是人治。这种人治的国家治理模式纵然能够形成快速的决策、执行，但却不具有高效的国家治理效率。一方面是因为生产和管理技术落后，制约了治理的效率，国家治理投入大量社会成本，而产出并未实现最大化；二是传统社会的国家治理是片面的效率观，注重短期效果，忽视长远发展，必然积累诸多矛盾与弊端，为国家治理的“重返”埋下隐患。所以，统治型国家治理观是一种独裁型、片面性、低效率的治理观，必然阻碍生产力的发展和社会的进步，最终导致社会生产关系的变革。

近代工业社会的发展推动了管理型国家治理模式的建立，政府管理取代王权统治，市场力量崛起，政府和市场成为国家治理的主体，形成的是一种“双中心”的国家管理观。在工业社会背景下，商品交换的活跃带动了市场经济的发展，资产阶级力量开始壮大。资产阶级为追求自由、民主、权利等价值理念打破了传统的等级社会的封建统治体系，建立了资本主义社会。在资本主义社会里，资产阶级政府和市场成为国家治理的两大重要主体。为了限制专制独裁的出现，建立权力制衡和监督机制，在政治上，资产阶级国家普遍建立起了“分权制衡”的政体结构，以保障国家权力的运用受到约束；在经济上，资本主义社会充分发挥市场在社会资源配置中的决定性作用，培育社会治理的市场主体，以监督国家治理权力的行使。与此同时，“自由”、“平等”、“权利”等价值观念又决定了国家的管理不能单纯依靠权力的行使，需要借助法律等为代表的社会规范体系推动国家治理。于是，管理型国家治理模式下法律的作用不断凸显，法的精神逐渐深入人心，法治开始取代人治成为社会治理的方式。但由于近代工业社会，法治建设还不够完善，体现为法律体系不够健全、公民的法律意识不够强等，也制约了国家治理的法治化程度。而这一时期，由于商品和市场的快速发展，各种为提高社会生产和管理的方法和制度被创新并运用到国家治理中，如美国弗里德雷克·泰罗的科学管理理论、马克斯·韦伯的行政组织理论以及后来的人际关系学说、权变理论、决策理论等，使得国家治理的效率显著提高。但是，在管理型治理模式下，效率至上的国家治理原则却忽视了社会的公平，造成资本主义贫富差距拉大，先后爆发经济危机和政府治理危机，归根到底是资本主义工业社会畸形发展和根本矛盾作用的结果。

第三次科技革命将人类带入到信息社会，信息社会最大的特点就是将人从繁重的工业生产中解放出来，成为自由、自主、自为的公共人，公共治理成为现实的呼吁，它客观上要求政府、市场和社会都是国家治理的主体，理应形成“多中心”的服务型国家治理观。在服务型国家治理模式下，国家治理的主体是多元的，每个主体都享有社会治理的权力；治理的方式主要依靠民主协商、对话合作，讲求法治化；国家治理的结果注重成本消耗，通过最小的社会成本投入获取最大的治理绩效；国家治理追求各社会治理主体利益的最大化，建构一个公正、和谐的现代化社会。服务型国家治理观的形成不是空穴来风，现代信息社会的发展为服务型治理模式的形成奠定了基础，主要体现在：信息社会条件下，社会分工更加复杂，进一步促进了社会利益主体的多元化，国家、市场、社会（包括各类社会组织和公民）成为独立的利益主体；科技的进步又使得多元主体从繁重的工业生产中解放出来，投身于社会公共领域，成为公共人，不同的利益主体为维护和实现自身利益积极参与国家治理，实现了国家治理主体的多元化；网络社会的发展促进了现代国家民主政治的进步和公民理性意识的增强，有利于推动国家治理方式由强制命令走向协商合作，政府不得不更加依靠法律的规则约束和保障治理主体的权力和权利，实现国家治理方式的法治化；正是因为国家治理主体的多元化和方式的法治化促进了国家治理效率的提高，使得国家治理能够在短期效益与长远发展之间寻求平衡，在个体利益与公共利益之间达成共识，实现社会治理效果的最大化和治理目标的公平公正，形成一种全面、科学的效率观和公正观。

三、当前我国国家治理观的价值选择

人类社会不同时期的国家治理观的生成内容和实践绩效给当前我国国家治理现代化建设的价值选择提供了重要的启示意义。

（一）树立公共治理的权力观，构筑预防腐败的牢固防线

国家治理的权力观内涵丰富，包括对权力的来源、权力的分配方式、权力的目的、权力的边界等问题的认识。第一，从权力的来源上看，我国的国家治理权力来源于人民。我国是人民民主专政的社会主义国家，人民是国家的主人，国家治理的权力属于人民，这是国家政权合法性的基础，也是国家治理权力观的最基本问题；第二，从权力的分配方式上看，国家治理主体的多元化要求权力的分配要在坚持党的领导的前提下，政府适当分权于市场和社会。具体来说，政府要打破计划经济时代和市场经济发展初期大包大揽的治理机制，学会放权于市场和社会，减少对市场和社会的行政管制和约束，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，发挥社会主体在国家治理中的核心力量；第三，从权力的目的上看，国家治理权力的行使要以服务人民为主旨。任何治理主体都不应将国家治理的权力用来以权谋私、滥用权力，为所欲为，而是要把国家治理的权力运用到为国家、社会、人民谋福利上来，做到谨慎用权、依法用权，要为人民群众办实事，谋利益；第四，从权力的边界上看，权力是有边界的，绝对的权力容易导致绝对的腐败，只有有限的权力，只有相对的权力。这意味着国家治理要在合理分配权力的基础上，防止权力的越位、缺位、错位。政府要扮演好国家治理的“掌舵人”角色，市场和社会要充分发挥好“划桨人”的作用，让国家治理权力的行使向着正确的轨道前进。

当前，我国国家治理存在严重的腐败现象，其思想层面的根本原因就是权力观问题。首先，部分领导干部不能深刻认识到治理权力的来源，将权力的获得归结为靠领导关系的恩赐、凭真才实学换来等，这些错误的认识导致“反仆为主”，公权私用。其次，部分地方政府对国家治理权力大包大揽，限制市场和社会的发展，甚至个别地方存在“办事找关系”、“审批靠金钱”等畸形的权力文化。最后，我国公民尚未完全认识到国家治理权力来源于自身，没有起到积极的监督作用，纵容了腐败行为的产生。这些错误的权力观的实质就是国家治理的主体没有正确认识国家治理权力的来源、目的、边界等问题。因此，为有效制约国家治理权力，防止权力的滥用，国家治理的多元主体都要树立正确的权力观，把权力关进“笼子”里。具体来说，政府要实行权力公开，规范权力运行；市场和社会要加强权力监督，创新监督机制；党和人民要严惩权力腐败，营造反腐倡廉的文化氛围。

（二）树立文明治理的法治观，夯实全面依法治国的思想基础

国家治理的关键是要形成正确的法治观。体现为：一是要在全社会树立起宪法的权威，任何部门法律和地方法规都不得和宪法相悖；各类国家治理主体都要树立法律至上的观念，无论国家机关、人民团体、企事业单位，还是社团组织、中介机构和公民个人在做决策、解决问题时，都要遵从法律、依法办事，如违反法律，就要受到法律制裁。二是要发挥司法在维护社会公平正义中的作用。法律是维护社会秩序、规范群体行为的重要武器，要想获得社会的尊重，除了立法的公正外，还要司法公正，让法律真正发挥出应有的社会作用，让守法者畅所欲言，让违法者寸步难行。如果司法缺乏公信力，那么社会公正就会遭到质疑，社会和谐秩序将会无法保障，因此，司法是维护社会公平正义的最后防线。三是要树立法治思维。所谓的法治思维是基于法治的固有特性和对法治的信念，认识事物、判断是非、解决问题的思维方式。它要求思维主体要懂法、守法和用法，将法律作为解决国家治理问题的工具。根据法治思维在不同领域、不同治理主体、不同问题上的运用，可分为三个层次：“一是认知判断层次，即运用法治原理和法律规定对社会问题进行观察、认识，自行得出初步判断。这是普通社会成员应具备的法治思维。二是逻辑推理层次，即运用法治原理和法律规定，对社会问题进行分析判断、综合推理，得出相应结论或者拿出解决办法。这是法律职业人员应具备的法治思维。三是综合决策和制度建构层次，即在上述两个层次基础上，结合经济、政治、文化、社会等因素进行综合衡量，作出符合法治要求的决策或者建构法律制度，对更宏观的问题提出长远的解决方案。这是领导干部应具备的法治思维。”[5]

国家治理的法治观要求国家治理的多元主体要克服传统的野蛮的、人治的治理方式，倡导文明的、民主的法治方式。这意味着，国家治理的不同主体要充分认识到宪法和法律在社会治理中的地位和作用，树立法治思维。具体要做到：国家治理的多元主体遇到治理难题，要学会依靠法律程序和内容解决和处理各种社会问题；意识到每个主体都平等地享有参与社会治理的权利，法律保护每个公民和社会组织、团体依法合理地表达自己意愿的权利；国家治理应是平等主体之间对话、协商、合作、共识的过程，而不应基于特殊主体的权威而限制其他主体的话语权。简单地说，国家治理主体要深化法治认识、树立法治信仰、克服特权思想、提高法治修养、增强程序意识、坚守法治底线。

（三）树立科学治理的效率观，打造全面发展的新常态

任何国家治理都必须注重效率问题，我国的国家治理更是如此。国家治理的效率是国家治理的各项活动展开的目标追求之一，也是国家治理的出发点和落脚点。国家治理的效率观是国家治理过程中人们对治理效率的主观认识，树立正确的效率观就是要正确处理好成本消耗与产出的关系问题、发展速度与发展质量的关系问题、局部发展和全面发展的关系问题。按照“三个关系问题”的判断标准，人类社会的国家治理效率观可分为片面治理的效率观和全面治理的效率观，片面的效率观意指国家治理只注重预期目标的实现，忽视了社会资源成本的投入，往往以过度的人力、物力、财力的大量消耗获得微薄的治理效益；而且带来诸多负面治理结果，造成国家治理整体的失衡，制约国家、社会的长期发展，实质上是一种低效率的治理观。全面的治理观既要注重治理的效益即最低成本获取最大收益，也要注重国家治理整体发展的系统性、协调性，追求社会长期的、可持续的发展，实质上是一种科学的治理观。

当前，我国的国家治理应选择科学的、全面的效率观。具体来说：一方面，国家治理要尽可能地实现低社会成本条件下的治理效益的最大化，减少人力、物力、财力等资源的浪费。这就需要我们不断实现国家治理机制的创新，合理设置治理机构，恰当地分工治理任务，树立德法并重的治理理念，培养富有公共精神的治理主体。另一方面，坚持全面的效率观，克服历史上存在过的片面的效率观。国家治理是个全方位、系统的工程，需要注重效率，但不能完全视效率为一切，忽视社会发展的系统性和协调性，忽视其他的治理理念。就当前来说，国家治理要坚持效率的同时，更加关注人与人、人与社会、人与自然的和谐共治，更加关心短期治理效率与长期发展愿景的取舍问题。

（四）树立和谐治理的公正观，践行国家治理的核心价值理念

公平正义是人类社会的价值追求和美好憧憬。国家治理要把实现这一愿望作为一切治理活动的价值归宿，以公平正义为道德诉求。我国是社会主义国家，人民的利益是最高的利益，实现国家治理的公平正义就必须把维护广大人民群众的利益放在首位。具体来说，就是要“逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会保障体系，努力营造公平的社会环境，保证人民平等参与、平等发展的权利”[6]。坚持和谐治理的公正观必须全面认识权利公平、机会公平、规则公平的深刻内涵。所谓的权利公平是指每一个公民都平等地享有宪法和法律赋予的权利和利益，它包括政治权利平等、经济权利平等、社会权利平等等诸多方面，是公平正义最为基础和核心的内容；机会公平是指每一个公民参与政治、经济、社会事务的机会以及获取各种社会资源的可能性是一致的、平等的；规则公平是公平正义的重要保障，意为广大人民群众、社会所有成员都必须遵守法律、法规，所有行为都必须受到法律的约束。坚持和谐治理的公正观就是要实现权利公平、机会公平、规则公平的统一，打破传统国家治理模式下的权利失衡、机会垄断、规则特权等壁垒，彰显社会主义的公平正义。

当前，就我国国家治理的现实问题来说，树立和谐治理的公正观必须认识到：公正是国家昌盛、社会稳定的基础，是马克思主义的终极追求。社会主义现代化的国家治理必须把公正放在首位。因为和谐稳定是一切国家治理活动的基础，社会的和谐离不开公平正义。任何社会都是矛盾的统一体，社会群体之间、个人之间、群体与个人之间的矛盾与冲突是不可避免的。国家治理的现代化就是要妥善、合理、科学地协调、平衡和解决各类社会冲突与矛盾，稳定社会秩序。而最有效的治理途径就是实现资源分配、利益协调之间的公平公正，让冲突与矛盾无据可循、无理可闹，以营造积极、健康、向上的社会氛围。社会主义公正观的理想目标是要把公平正义的阳光洒向每一个角落，让公平正义比太阳还要光辉。

[1]刘志丹．国家治理体系和治理能力现代化：一个文献综述 [J]．重庆社会科学，2014（07）：33.．

[2]俞可平．治理与善治[M]．北京：社会科学文献出版社，2000：269．

[3]王浦劬．国家治理、政府治理和社会治理的基本含义及其相互关系辨析 [J]．国家行政学院学报，2014，2（03）：12.

[4]陶希东．国家治理体系应包括五大基本内容 [N]．学习时报，2013-12-30（06）．

[5]汪永清．法治思维及其养成 [J]．求是，2014（12）：39．

[6]胡锦涛．坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗 [N]．人民日报，2012-11-18（01）．

ViewsofNationalGovernance:Concept Interpretation,Historical Research,Value Choice

LIXiang-xiang
(College ofMarxism,Fuzhou University,Fujian Fuzhou 350116,China)

The views of national governance have rich contents,including power view,law view,efficiency view and fairview.Bymacro vision ofhuman history,the agriculturalsociety is formed to rule-based governance concept,the formation of industrialsociety is formed bymanagement-based governance concept,and the formation of themodern information society is formed by service-oriented conceptof governance.Three typesofgovernance viewshave differentcharacteristicsin view ofpower,law,efficiency and justice.Ithasprovided inspiration and reference for thevaluechoiceofnational governance views in the period of comprehensively in-depth reforms in China.

nationalgovernance view;historical investigation;value choice

D64

A

1674-7356（2016）-01-0087-06

2015-06-07

李祥祥（1990-），男，安徽阜阳人。硕士研究生，研究方向：道德伦理和社会发展研究。

时间：2015-11-11

http://www.cnki.net/kcms/detail/13.1396.G4.20151111.0941.004.htm l

10.14081/j.cnki.cn13-1396/g4.2016.01.015