少数民族地区精准扶贫问题初探
——以新疆巴里坤哈萨克自治县为例*

2016-11-28 08:34刘占芳肖春梅

新疆社科论坛 2016年5期

刘占芳肖春梅

刘占芳肖春梅

国家“十三五”规划纲要提出要贯彻精准扶贫、精准脱贫的基本方略，坚决打赢脱贫攻坚战。新疆作为边疆少数民族集聚区，少数民族贫困人口所占比重高，由于自然、历史和社会等多方面原因，自我发展能力相对较弱，脱贫攻坚任务比较繁重。因此，研究少数民族地区精准扶贫问题对于新疆实现脱贫攻坚目标、实现2020年全面建成小康社会具有现实意义。本文以巴里坤县为例，具体分析精准扶贫、精准脱贫工作的进展，总结工作中存在的问题，并进行成因分析，从而提出建立动态监测与识别机制、加强扶贫队伍建设、加大财政支持力度、提高自我发展能力和完善脱贫退出机制等政策建议。

精准扶贫少数民族地区巴里坤

一、引言

改革开放以来，我国扶贫工作取得了巨大的成就。但是，截至2014年底，我国仍有7017万贫困人口、592个国家级贫困县、14个集中连片贫困地区，区域性贫困问题仍然没有得到根本解决。2013年习近平总书记首次提出“精准扶贫”的重要思想。“精准扶贫”即精准识别扶贫对象，进行精准帮扶，对扶贫对象进行动态管理，对扶贫效果进行精准考核。①国家“十三五”规划纲要提出要贯彻精准扶贫、精准脱贫的基本方略。通过发展生产、易地扶贫搬迁、生态补偿、发展教育、社会保障兜底(即“五个一批”)实行分类精准扶贫，到2020年实现全部贫困人口脱贫、贫困县摘帽，解决区域性贫困问题。②

国外对于贫困概念的界定、贫困原因的分析、反贫困、贫困标准的测量等方面有较深入的研究。Lee Davidson，Mondher Sahli(2015)探讨了旅游的外商直接投资对消除贫困的影响力度。③Zhizhang Wang，Jing HE(2015)梳理并总结了英国和美国在二战之后的扶贫开发模式、扶贫开发区域和人口等方面的经验。④Jessica Wiederspan等(2015)提出对贫困人口采取负所得税制来使其脱贫。⑤Ritwik Sasmal，Joydeb Sasmal(2016)运用随机效应模型研究了发展中国家的公共支出对经济增长和减贫的影响，认为基础设施建设有利于扶贫和经济增长。⑥

综上可以看出，国内外学者对扶贫都有较深入的研究，精准扶贫的研究成果也在不断累积，但是关于少数民族地区的精准扶贫问题研究的较少，且每个地区的精准扶贫模式、政策等都各有差异。新疆是全国贫困发生率较高的省区之一，绝大多数都分布在少数民族人口集中的南疆四地州和沿边高寒地区，其中南疆四地州是全国14个集中连片贫困地区之一。新疆“十三五”精准扶贫工作将遵循“先易后难、先北后南”的原则，2016年新疆民丰县、察布查尔锡伯自治县、青河县、托里县和巴里坤哈萨克自治县等5县要实现国家级贫困县摘帽。巴里坤县地处沿边高寒地区，人口以哈萨克族为主，2016年作为巴里坤县的脱贫年，精准扶贫工作已经全面展开。本文以巴里坤县为例，调查和研究少数民族地区精准扶贫工作的做法，分析问题，总结经验，对其他地区开展精准扶贫工作具有现实意义。

二、新疆少数民族地区贫困概貌和精准扶贫进展

(一)贫困特征

1．区域集中。截至2015年底，新疆有185万农村贫困人口，2553个贫困村，33个国家级贫困县，其中，南疆四地州作为全国14个集中连片特殊困难地区之一，贫困人口占到全疆总贫困人口的85.58%，是新疆扶贫攻坚的主战场。

2．少数民族占比高。2014年新疆少数民族人口达到1463.04万人，占到全疆总人口的62.99%，其中，维吾尔族和哈萨克族人口居多，分别占到全疆总人口的48.53%和6.88%。新疆贫困人口以少数民族人口为主，占全疆贫困总人口的90.2%，其中维吾尔族人口占绝大部分。

3．边境地区贫困突出。新疆边境地区大多处于山区、戈壁，海拔高、降雨量少，边民生活长期贫困，守边又守穷的问题十分突出。根据2013年底建档立卡资料可知，新疆有17个边境贫困县市，其贫困人口、贫困村数量分别占到全区的31.52%和30.44%。

4．贫困人口主要集中在生态脆弱区。南疆片区贫困人口集中分布在环塔克拉玛干沙漠的干旱荒漠区，北疆片区贫困人口集中分布在沿天山、阿勒泰山的高寒农牧区，这两个地区均为国家四大生态脆弱地带之一，加之灾害种类多、发生频率高，每年贫困地区有50%以上的行政村遭受自然灾害。

(二)精准扶贫进展

1.针对南疆四地州贫困人口集中、贫困程度深的现状，新疆根据人均地区生产总值等经济指标确定了29个北疆经济强县(市、区)，采取对口帮扶南疆四地州贫困县的措施，破解南疆脱贫攻坚的难题。经济强县根据自身经济发展特色，因地制宜制定适合提升帮扶对象经济发展的多种有效措施。

2.新疆紧抓扶贫开发领导小组、“访惠聚”驻村工作组、社会扶贫、援疆扶贫和兵团对口支援等五大举措，协助村“两委”全部摸清贫困人口情况，开展建档立卡工作，做到扶贫对象精准，因地制宜，制定符合当地的扶贫计划，帮助贫困人口脱贫致富。

3.新疆通过推进特色林果业转型升级、扶持特色畜牧产业发展等方式，发展新疆特色农业，做好项目安排精准；根据致贫原因对贫困人口进行分类，分别采取发展生产、转移就业、生态补偿等方式实现脱贫，做好措施到户精准；从减贫成效、精准识别、精准帮扶、扶贫资金四个方面进行考核，做到脱贫成效精准。

4.新疆着力完善基础设施建设，尤其是交通基础设施，“十二五”期间交通基础设施建设总投资达1700亿元，新疆农村公路总里程达到11.42万公里，不断为新疆脱贫攻坚打下坚实基础。另外，新疆加大“互联网+”扶持力度，建设物流配送体系，搭建农产品网上销售平台，帮助贫困人口脱贫致富。在精准帮扶的同时，政府加大“精神扶贫”，从根本上解决贫困人口等、靠、要的陈旧思想，积极引导他们树立勤劳致富的思想。

三、巴里坤县概况及贫困原因分析

(一)经济社会发展概况

“十二五”期间，由于国家对农牧区的政策支持和倾斜，巴里坤县综合实力显著提升，到2015年，县域生产总值完成48.3亿元，是2010年的2.08倍，年均增长15.8%。巴里坤县新型工业化发展迅速，立体化交通网络初步建成，民生建设投入力度加大，农牧民收入水平有了很大提高。2015年巴里坤城镇居民人均可支配收入、农村居民人均可支配收入依次为24462元、10750元，是2010年的2.08倍、2.14倍，年均增长15%、16%。虽然巴里坤县经济得到了较快的发展，农牧民收入得到了较大提升，但是巴里坤县总体落后的发展状态没有从根本上得到改变。农牧民的收入水平仍然较低(见图1)，收入渠道主要来自畜牧业收入和劳务收入，且受气候、环境、地理位置等因素制约，农作物仅以一季小麦为主，增收渠道单一。仅有10.55%的贫困人口外出打工，且均以季节性务工为主。此外，巴里坤县基础设施薄弱、生态环境脆弱问题仍较为突出。

图1 2015年14个重点贫困村农牧民人均纯收入水平

(二)巴里坤县贫困人口现状

1.贫困人口规模

巴里坤县是国家级扶贫开发工作重点县，按照巴里坤县的扶贫标准，贫困人口是指人均纯收入低于3200元的贫困人口。2014年全县确定新一轮扶贫开发重点村14个(见图2)，2015年底全县核实建档立卡贫困人口2192户7703人，占总人口的7.3%，贫困发生率11.26%，其中：14个重点村建档立卡贫困人口1742户6135人，分别占贫困人口的79.5%、79.6%；非重点村建档立卡贫困人口450户1568人，分别占贫困人口的20.5%、20.4%。

图2 巴里坤县14个重点村贫困人口占总贫困人口的比重图

2.贫困人口结构

从民族构成看，巴里坤县贫困人口主要由哈萨克族、蒙古族、汉族、回族构成，其中主要是哈萨克族，贫困人口主要集中在5个牧业乡。2014年巴里坤县哈萨克族占总人口比重的36.08%。从年龄结构及就业意愿看，贫困人口4185人中，18～35岁的有2362人，占比56.44%；35岁以上1823人，占比43.56%；有就业培训意愿的贫困劳动力1113人，其中18～35岁710人，占比63.79%；35岁以上403人，占比36.21%。

3.贫困人口的致贫因素

巴里坤县贫困人口的致贫原因主要有因病、因残、因学、因缺生产技能、因缺劳动力和因缺发展基金和生产资料等六类(见图3)。其中：因病致贫148户505人，占贫困人口的6.8%、6.6%；因残致贫64户222人，占贫困人口的2.9%、2.9%；因学致贫94户385人，占贫困人口的4.3%、5%；因灾致贫3户8人，占贫困人口的0.1%、0.1%；因缺生产技能致贫258户860人，占贫困人口的11.8%、11.2%；因缺劳动力致贫58户205人，占贫困人口的2.6%、2.7%；因缺发展资金和生产资料致贫1567户5518人，占贫困人口的71.5%、71.6%。

图3 巴里坤县贫困人口按致贫原因分类图

(三)巴里坤县贫困的原因

1.地理环境因素

从地形地貌上来看，巴里坤县位于边远高寒地区，草场以荒漠草场为主，不利于牧草的生长和机械化畜牧业的发展，且草原沙化、石漠化问题突出，给草原带来了极大的生态压力。从气候气象来看，巴里坤县自然条件恶劣，早晚温差大，年降水量远远小于蒸发量，不利于发展畜牧业。从地理分布来看，巴里坤县贫困人口主要分布在边远山区以及高寒牧区一线，该县风能、太阳能等清洁能源非常丰富，但是由于交通不便利、人才匮乏等原因不利于资源的开发。

2.历史文化因素

巴里坤县部分贫困户难以转变安贫守旧的观念，还存在“等、靠、要”思想，对扶贫开发工作的配合积极性不够。此外，巴里坤县是一个多民族的地区，由汉族、哈萨克族、维吾尔族和蒙古族等多个民族构成，是一个多民族文化、多宗教文化交汇的地方，文化和生活习惯等方面的差异严重制约着现代文明的传播。

3.人力资本因素

人力资本是转变经济发展方式的关键。根据课题组对巴里坤县的调查发现，该县人均受教育年限很低，接受新观念、新技能致富能力弱，具有增收致富主观能动性不强。从数量上来看，巴里坤县有在校生2490人，“两后”生102人；从村级领导班子的构成来看，农村“两委”班子基本均为40岁以上的留守人员，普遍文化程度不高，综合素质较低，带头致富能力弱，已远远不能适应当前农村经济的快速发展。

4.社会保障因素

巴里坤县社会保障体系还处于初级发展阶段，主要有以下问题：一是社会保障制度不完善，导致精准扶贫对象不精准；二是医疗救助政策不完善，因病返贫现象较多，不能实现健康的脱贫；三是教育资金投入不足，农牧民家庭子女上高中和大学的费用太高，一些家庭因学致贫现象严重。

5.政策因素

我国东西部不平衡的区域发展现状，使西部地区经济发展滞后，加上中央对南疆四地州扶贫政策的倾斜，巴里坤县并没有得到很好的扶持政策，巴里坤脱贫任务艰巨。此外，巴里坤县受金融政策的影响，金融政策选择的一般多为投资风险小、回报率高的地区和行业，而巴里坤县经济以畜牧业为主，投资风险大。

四、巴里坤县精准扶贫、精准脱贫工作进展情况

(一)巴里坤县扶贫对象精准识别工作

对于扶贫对象的精准识别，巴里坤县制定的识别标准是人均纯收入低于3200元的人口，主要采用的是按照到户见人甄别、100%全覆盖和“两公示一公告”的程序，通过群众评议、乡村审核、公示公告，确保识别工作的公开公正，识别贫困人口。并认真审查核实贫困村、贫困户建档立卡工作，多轮多层面核实每一户建档立卡贫困户生产资料、健康情况、低保情况、社保情况、就学就业情况、社会兜底等基本情况，做到村有台账、户有卡、人有表，为精准帮扶提供了决策支撑。

(二)巴里坤县精准扶贫和精准脱贫的具体措施

1.脱贫措施

(1)巴里坤县把实施“五个一批”工程作为实现贫困人口脱贫的基本路径，依托扶贫开发信息系统“大数据”，精准确定各类贫困人口，实现贫困人口脱贫。一是通过发展生产脱贫。依托各类专业合作社，积极扶持当地特色产业，如：发展奶驼、奶驴、民族刺绣等产业，解决贫困农民生产资料短缺问题。二是通过转移就业脱贫。对符合转移就业条件的贫困家庭，积极进行就业技能培训及加大转移就业力度。三是通过环卫和生态管护实现脱贫。设置公益林防护员就业岗位、贫困村环卫清洁工人就业岗位，实现生态保护脱贫。四是通过教育扶持脱贫。全面落实贫困家庭学生救助政策，对贫困学生发放生活及学费补助。五是通过医疗救助和社会保障政策兜底脱贫。通过基本医疗保险、大病保险、医疗救助等途径，遏制和减少建档立卡贫困户因病致贫、因病返贫。

(2)巴里坤县通过成立“十大专项行动”工作组，实现贫困人口脱贫。一是紧贴贫困乡村实际，重点支持当地发展生态绿色种养业等特色产业，促进贫困人口通过发展生产和就地就近转移就业。二是有针对性开展贫困劳动力培训，使符合条件的贫困户家庭能够实现稳定就业。三是坚持把生态环境建设与产业开发相结合，实施生态扶贫，发展生态经济。四是提高教育普及程度和办学质量，推进教育强民、技能富民、就业安民。五是建立和完善以城乡低保和医疗救助为重点的各项社会救助制度，实施社会保障兜底专项行动。六是对贫困户实行特惠政策，解决贫困群众住房问题。七是实施饮水安全工程、信息网络等基础设施建设，进一步改善农民生产生活条件和生态环境。八是配套完善基础设施，助力边境村贫困群众脱贫致富。九是实施金融助推扶贫行动，降低贫困户融资成本。十是抓好精神扶贫工作，引导贫困群众树立辛勤劳动的观念。

2.退出激励措施

巴里坤县严格实行“周督查、月通报、季问责、年考评”制度，对提前出列的乡镇和贫困村，上报自治区给予表扬，奖励资金用于巩固提高脱贫成果，同时保持国家和自治区现有扶持政策不变、支持力度不减，保证实干苦干先脱贫的人口不吃亏。在此基础上，对于先脱贫的人口实施参与技能培训、小额信贷等优先权，激发贫困人口主动脱贫。此外，巴里坤县将脱贫攻坚成效与评先选优、绩效考核、干部提拔使用挂钩，对在帮扶工作中有实招、干实事、见实效的先进单位和个人给予通报表扬，对表现优秀、符合条件的干部可优先提拔使用。

3.后续支持措施

2016年是巴里坤县集中脱贫攻坚年，在2016年底巴里坤县脱贫摘帽的前提下，仍要以“经济强村、产业富村、科技兴村、文明建村、依法治村”为基本思路，保持国家和自治区现有扶持政策不变、支持力度不减，进一步巩固提高脱贫成效。一是要完善整村推进战略，继续加大贫困村基础设施建设。继续投入资金完善路水网等建设，继续安居富民工程，完善“九通”“九有”“九能”状况。二是继续加强扶贫干部队伍能力建设，鼓励和选派优秀年轻干部、致富带头人、外出务工经商人员、退伍军人、高校毕业生等到贫困村工作，向贫困村派驻党支部第一书记，加强基层党组织建设，将重心由脱贫攻坚向致富转移。三是继续加大教育投入力度。农牧民接受新观念、新技能致富能力弱，增收致富主观能动性不强，这是巴里坤致贫的主要原因，教育投入可以从根本上带动人们致富。

五、巴里坤县精准扶贫工作中存在的主要困难

(一)扶贫对象精准识别中存在障碍

一方面是农牧民收入的精确计算比较困难。没有统一的核算标准，有些也不容易进行量化；基层政府没有能力对农牧民的收入进行准确核算，如果请专业机构，成本会很高。另一方面，民主评议出的结果与收入标准有较大差异。村“两委”在进行贫困人口识别时，因为没有确切的收入统计，需要借助民主评议确定贫困人口。尽管民主评议较好的解决了贫困户识别中可能存在的矛盾，但是评选出的结果与收入标准存在较大差异，导致一部分低于3200元收入的农牧民没有评选上，而高于3200元收入的农牧民却在评选的结果中。

(二)扶贫队伍建设不足

扶贫队伍建设的质量高低直接关乎是否能带领一个村达到脱贫致富的效果。巴里坤县扶贫队伍建设不足主要体现在以下两个方面：一方面是领导班子弱。当前，农村“两委”班子成员基本均为40岁以上的留守人员，普遍文化程度不高，综合素质较低，已远远不能适应当前农村经济的快速发展。另一方面是基层扶贫机构建设不足。重点乡镇均无单设的扶贫机构，且扶贫专干均为兼职人员，已不能适应当前扶贫开发工作的要求。

(三)扶贫开发整村推进层次不高

“十二五”期间，巴里坤县25个扶贫开发重点村虽基本达到了“九通”“九有”“九能”整村推进建设标准，但由于扶贫开发投入不足，水电路等基础设施条件依然较差，科教文卫等社会事业的发展还比较落后, 影响贫困农牧民稳定增收的主要问题仍未得到很好的解决。

(四)项目前期资金匮乏

按照项目招标规定，50万元以上项目须在地区招标中心招标，其中基建项目设计、审图、预算、统筹监理费总计占项目投资总额的10%以上，而扶贫项目均未含项目前期费，需县政府全额负担，但巴里坤县财力匮乏，致使项目进展缓慢。

(五)贫困人口项目资金自筹能力弱

目前，财政扶贫项目实行项目资金补贴方式，部分资金需贫困人口自筹解决。因贫困户在整村推进建设中，不仅要自筹房屋、庭院建设资金，还要承担后期装修等费用，且农牧民收入微薄，投资建设能力太弱，因此，在财政扶贫项目自筹资金方面存在一定困难。

六、巴里坤县精准扶贫、精准脱贫工作的建议与措施

(一)建立动态监测与识别机制

第一，政府应从多角度进行贫困测评，完善识别机制。巴里坤县政府对于贫困人口的测评标准只是局限于收入这一个维度，测评结果不科学，很多贫困人口并未被纳入在内，应从教育、保险、健康等方面综合测评贫困人口，其结果更具有科学性、准确性，也有助于提高减贫政策的实施效果。第二，政府要坚持基层识别和动态管理原则。巴里坤县政府已经初步完成贫困人口的建档立卡工作，在此基础上，由村民互相监督贫困户情况，并指派扶贫干部负责到户，不定期抽查、更新贫困人口情况，实现贫困人口信息的动态管理，做到贫困人口有进有出，确保扶贫对象精准，充分有效利用扶贫资金。

(二)加强扶贫队伍建设

第一，政府应以扶贫工作绩效考核为依据，提拔成绩优秀的干部。采取分批次下派优秀干部的方式，充实两委班子。扶贫干部在下派期间通过实地考察、与村民深入沟通等方式，能更好提出切合巴里坤实际的脱贫攻坚对策，有助于加强农村基层组织领导能力、凝聚能力、带头致富能力。第二，优化巴里坤县人才引进政策。高薪聘请一些专家，指导扶贫产业项目的技术工作，并组织讲座引导农牧民学习生产技术；注重培养新一代年轻接班人，对于有意愿返乡考取巴里坤县公务员、“村官”的大学生，给予一定的政策倾斜。第三，政府应在乡镇设立独立的扶贫机构，配备专职扶贫干部，并保障必需的工作条件和经费。

(三)加大财政支持力度

第一，政府应提高巴里坤县扶贫资金使用的精准度，将扶贫项目按重要程度和用途进行分类，先集中力量补齐基础设施建设“短板”和发展带动全村脱贫致富的主导产业，加大整村推进力度，再分层次进行其他项目的扶持。第二，政府应对财政扶贫项目实行全额补贴政策，由巴里坤县扶贫办依据市场定价，确定项目补助标准，减少贫困户自筹压力。第三，在资金管理问题上，巴里坤县采用的传统资金管理制度存在弊端，常因项目前期经费匮乏而无法正常开展工作，可以将项目前期费用纳入项目申报、支出范围，提前拨付一定比例的项目启动经费，随项目进展情况进行报账，并整合资金来源渠道，集结政府、企业等多方面力量，增加扶贫资金投入，以便减轻巴里坤县财政压力。

(四)提高自我发展能力

第一，政府应在建档立卡工作基础上做深入调查，准确掌握贫困人口的贫困原因和发展瓶颈，及时调整帮扶对策；对贫困人口就业意向也要有深入了解，结合巴里坤县资源禀赋条件，坚持因地制宜、区别对待、分类帮扶，分别落实相关扶持政策。第二，政府应因地制宜发展巴里坤特色产业，有效带动巴里坤县域经济发展。发展生产是巴里坤县实现脱贫的有效措施，巴里坤应通过牲畜养殖、食用菌种植、旅游扶贫等项目，发展特色优势产业，并发展其上下游产业形成产业链，使更多的贫困人口实现就业，达到脱贫致富的目的。第三，政府应发放生产资料，并加大技能培训力度，解决巴里坤发展生产的难题。积极组织农牧民参加技能培训，邀请专家进行技术指导，提高农牧民自身生产经营的能力，也为农牧业产业化经营奠定一定的基础。

(五)完善脱贫退出机制

第一，政府要实行脱贫工作责任制，明确“谁来扶”的问题。扶贫方式由“漫灌式”转变为“滴灌式”，不单是中央到县市的责任明确，每个建档立卡贫困户的脱贫工作也应由专人负责，做到责任到人，实行奖惩制度，有助于提高脱贫成效。第二，要对脱贫成效进行精准考核。着重对巴里坤县14个贫困重点村实行不定期检查，考察扶贫项目进展情况，验收扶贫项目的成果，考核扶贫干部的工作，综合评价脱贫的成效，及时调整扶贫政策。第三，设定脱贫人口退出过渡期。为了保障脱贫人口不再返贫，可设定3个月的过渡期，刚脱贫的贫困人口继续享受帮扶政策，并着力进一步帮助其致富，3个月之后若脱贫人口健康脱贫，就不再享受帮扶政策。

注释：

①汪三贵、郭子豪：《论中国的精准扶贫》[J]，《贵州社会科学》，2015年第5期，第147～150页。

②新华网：《十三五规划纲要》(全文)[EB/OL].http://sh.xinhuanet.com/2016-03/18/c_135200400_14.htm.

③Lee Davidson，Mondher Sahli. Foreign direct investment in tourism，poverty alleviation, and sustainable development: a review of the Gambian hotel sector [J]. Journal of Sustainable Tourism，2015，Vol.23 (2):167～187.

④Zhizhang Wang，Jing HE. An Analysis of Britain and American Poverty and Poverty Alleviation and Development Pattern[J]. Canadian Social Science，2015，Vol.11(2):157～162.

⑤Jessica Wiederspan，Elizabeth Rhodes,H. Luke Shaefer. Expanding the Discourse on Antipover -ty Policy: Reconsidering a Negative Income Tax[J]. Journal of Poverty，2015，Vol.19(2)：218～238.

⑥Ritwik Sasmal，Joydeb Sasmal. Public expenditure，economic growth and poverty alleviation[J]. International Journal of Social Economics，2016，Vol.43 (6):604～618.

⑦郑智航：《论免于贫困的权利在中国的实现——以中国的反贫困政策为中心的分析》[J]，《法商研究》，2013年第2期，第48～57页。

⑧谢婷婷、司登奎：《收入流动性、代际传递与农村反贫困——异质性视角下新疆30个贫困县的实证分析》[J]，《上海财经大学学报》，2014年第1期，第62～68页。

⑨王建民：《扶贫开发与少数民族文化——以少数民族主体性讨论为核心》[J]，《民族研究》，2012年第3期，第46页、第54页、第108页。

⑩沈新忠：《关于锁定扶贫对象实施动态化管理的思考》[J]，《农业经济》，2013年第6期，第33～34页。