中国外汇账户管理调查

文/宋国军 安源 编辑/靖立坤

Administration 外汇管理

中国外汇账户管理调查

文/宋国军 安源 编辑/靖立坤

在当前背景下，重构外汇账户管理法规，整合外汇账户，完善外汇账户信息管理系统，显得尤为必要。

外汇账户作为反映微观主体外汇资金增减变动情况及其结果的载体，在外汇业务实践中发挥着重要的基础性作用。自1997年相继发布《境内外汇账户管理规定》和《境外外汇账户管理规定》以来，我国已逐渐形成了较为完善的外汇账户管理体系。但是随着金融改革的稳步推进，尤其是资本项目逐步可兑换和人民币国际化程度的不断加深，外汇管理职能发生了转变，原有的账户管理体系已经不能适应新形势发展的需要，迫切需要改革。

外汇账户管理政策的沿革

随着外汇管理制度改革的实施和国际收支形势的转变，我国外汇账户管理政策经历了从无到有、从不完善到逐步完善的过程，大体可分为三个阶段。

外汇账户管理政策框架确立阶段（1997年以前）

《中华人民共和国外汇管理条例》作为外汇管理上位法为外汇账户管理提供了依据。《中华人民共和国外汇管理条例》（1997年修改版）第二十八条明确指出，“经营外汇业务的金融机构应当按照国家有关规定为客户开立外汇帐户，办理有关外汇业务”，并对经常项目和资本项目外汇账户的开立等进行了明确。为完善境内外外汇账户管理，依据《中华人民共和国外汇管理条例》（1997年修改版）等法规，国家外汇管理局先后于1997年10月和12月发布了《境内外汇账户管理规定》和《境外外汇账户管理规定》，通过对原有账户管理政策进行整合，初步确立了较为完整的外汇账户管理政策框架。管理思路上，按照资金来源和性质，将外汇账户分为经常项目外汇账户和资本项目外汇账户两大类，通过外汇账户的开立、使用和关闭等举措，对外汇账户进行监督管理。

经常项目外汇账户改革阶段（1997—2007年）

1996年12月1日，我国宣布接受国际货币基金组织第八款，承诺实现经常项目项下完全可兑换。为适应这一形势发展的需要，我国积极推进经常项目外汇账户管理改革，主要体现在以下几个方面：

一是经常项目开户管理。经常项目开户管理改革中有三个关键节点：第一个节点，2001年11月，国家外汇管理局发布《中资企业外汇结算账户管理实施细则》，放宽了中资企业外汇结算账户开立标准；第二个节点，2002年10月，国家外汇管理局发布《境内机构经常项目外汇账户管理实施细则》，取消了中资企业开立经常项目外汇账户的条件限制，统一了中资企业和外资企业的账户管理政策；第三个节点，2006年，国家外汇管理局取消了经常项目外汇账户开户事前审批。至此，经常项目外汇账户开户事前审批完全放开。

二是经常项目外汇账户限额管理。经常项目外汇账户限额管理又可分为五个阶段：第一阶段，2003年8月，放开国际承包工程等暂收待付项下经常项目外汇账户限额，允许其外汇收入全额保留在外汇账户内；第二阶段，2004年5月，上调经常项目外汇账户限额核定标准，将企业可保留经常项目现汇比例由20%上调至30%或者50%；第三阶段，2005年2月，再次对经常项目外汇账户限额进行重大调整，将企业可保留经常项目现汇比例由30%或者50%上调至50%或者80%；第四阶段，2006年调整经常项目外汇账户限额核定办法，由以前按收入的50%或者80%核定，统一调整为按上年度经常项目外汇收入的80%和经常项目外汇支出的50%之和确定；第五阶段，2007年，取消经常项目外汇账户限额管理，允许境内机构根据经营需要自行保留经常项目外汇收入。至此，经常项目实现了由强制结售汇向意愿结售汇的转变。

三是外汇账户管理信息系统。经常项目外汇账户逐渐放开的同时，国家外汇管理局2002年设计开发了外汇账户管理信息系统，并在全国推广上线。此后，又多次对该系统进行升级，通过整合账户系统和国际收支系统数据等方式，来满足监管需要。综上所述，在此期间，经常项目外汇账户改革得以不断推进和完善，很好地适应了经常项目完全可兑换的要求。

资本项目外汇账户改革阶段（2008年至今）

与经常项目已经实现完全可兑换相比，我国资本项目目前仍处于逐渐可兑换过程中。在此过程中，由于经常项目和资本项目政策不平衡，导致异常资金倾向于借助经常项目实现跨境资金摆布。资本项目开放、汇率市场化、跨境资金流动成为外汇管理改革的方向。外汇账户改革，也在围绕上述方面稳步推进。

一是待核查账户管理。为应对跨境资金流入，国家外汇管理局、海关总署和商务部于2008年7月联合下发《出口收结汇联网核查办法》，规定企业须开立出口收汇待核查账户，企业贸易项下外汇收入必须先进入出口待核查账户，经真实性审核后银行方可为其办理结汇或转出。后来，《出口收结汇联网核查办法》被整合进货物贸易外汇管理改革法规，《国家外汇管理局关于进一步促进贸易投资便利化完善真实性审核的通知》（汇发[2016]7号）也简化了A类企业货物贸易的外汇收入管理，但待核查账户被保留。

二是境外机构境内外汇账户（即NRA账户）管理。为规范境外机构境内外汇账户的开立、使用等行为，促进贸易投资便利化，防范金融风险，国家外汇管理局于2009年7月下发《关于境外机构境内外汇账户管理有关问题的通知》，并在该文中重申了离岸账户相关管理措施。

三是其他资本项目账户管理。与经常项目外汇账户管理改革不断推进和完善相比，资本项目外汇账户改革基本稳定。账户改革主要是在伴随资本项目的开放过程，对相应账户开立、收支范围进行规定。这些规定散见于资本项目相关改革文件中。

现行政策存在的问题

法规层面：系统性差，管理效果较弱

从上文可以看出，自上世纪90年代外汇账户管理改革框架确立以来，伴随着我国对外开放程度的不断提高，国家陆续出台了一系列外汇账户管理的政策和法规。通过检索《中国外汇管理法律全集（2015）》发现，现存有效的涉及账户管理的外汇局发文（含联合发文）数量较多，高达134部。其中，有的专门针对外汇账户提出了规范性要求（如《境内外汇账户管理规定》和《境外外汇账户管理规定》），成为外汇账户管理的框架性文件；也有的将外汇账户的管理要求融合在相关外汇业务的法规条款之中，如外汇资本金账户的开立、使用的相关要求在《国家外汇管理局关于进一步简化和改进直接投资外汇管理政策的通知》附件——《直接投资外汇业务操作指引》中有具体的描述。而在这些政策法规中，有的已滞后于外汇形势的发展，甚至部分条款已经失效。如《国家外汇管理局关于调整经常项目外汇管理政策的通知》（汇发[2006]19号），随着经常项目外汇账户政策的逐渐放开，其所涉及的外汇账户政策部分实际意义已不大。通过对现行有效法规目录进行梳理发现，涉及外汇账户的法规主要有29部，其中账户管理类法规6部，基本法规6部，经常项目外汇管理法规8部，资本项目外汇管理法规9部。整体而言，法规系统性较差。由于框架性的文件缺少实施细则，而具体的业务操作指引又会随着各种政策补充条款的颁布而不断变化，客观上使政策法规的解读存在一定的困难。此外，近年来监管机构简政放权力度不断加大，银行等金融机构获得了越来越多的执行自主性，导致在实际操作中，经常出现不同的银行对同一文件的理解尺度不尽相同，审核要求也不一致，从而大大削弱了外汇账户管理的实际效果。

账户使用层面：种类繁多、实际操作不便利

根据现有外汇账户管理的相关规定，按照资金来源和性质，可将外汇账户分为经常账户、资本账户和特殊业务账户3大类、73小类。其中，经常项目账户涉及货物贸易、服务贸易、个人结算、保险机构、跨国公司外汇资金集中运营、自贸区分账核算账户等15类，资本项目账户涉及直接投资、证券投资、贷款、衍生产品、非银机构等46类；特殊业务12类。从银行实际操作的情况来看，存在以下操作问题：

一是企业用于货物贸易、服务贸易的经常项目账户和用于资本金、外债的资本项目账户使用效率较高，但由于缺乏相应的制度约束，存在开立、使用等业务处理不规范的现象。例如：由于对企业经常项目外汇结算账户的开户数量、长期睡眠户、转户、关户等均无具体规定，银行和企业出于自身利益需求，重复开户、多头开户、乱开户现象十分严重。随着银行经营考核压力的不断加大，这种现象还有愈演愈烈的趋势。

二是其他资本项目项下的账户，由于账户的开立、使用相对复杂，再加上业务的特殊性，多数银行平时很少涉及，导致这部分账户业务操作不便利、使用效率较低。例如：资产变现账户分为境内资产变现账户和境外资产变现账户两种，导致银行和企业或个人在实际业务发生时，对同为资产变现的业务，要依据两种账户不同的性质和收支范围，开立两个账户，且每一个账户在账户内资金使用完毕后，通常会直接关闭并不再使用。

账户数据采集方面：采集不全，质量不高

当前，外汇账户信息的采集作为外汇业务数据采集平台的一部分，依托于国家外汇管理局信息服务平台，涉及各类主体相关外汇账户以及部分人民币账户的开关户和收支余信息的采集，包括：境内非银行机构、境外机构及境外个人在境内银行开立的外汇账户；境内个人开立的个人外汇结算账户和个人资本项目外汇账户，以及外汇局规定需要报送的人民币账户等三类账户的开户、关户、每日余额、每日收入合计、每日支出合计等信息。但是，以下三类账户数据并未纳入采集范围：一是境内个人外汇储蓄账户，二是境外机构境内人民币账户，三是企业直接购汇对外支付或者境外收汇后直接结汇而不通过外汇账户处理的结售汇业务。特别是由于实行本、外币账户体系的独立管理和信息采集、上报，外汇账户系统对于涉外主体人民币账户信息的采集仅涉及8类特殊的资本项目下的人民币账户，造成了数据采集的不全面，账户数据无法全面反映资金收支划转情况，不能完整、清晰地描述外汇资金的流动脉络，进无法实现外汇业务的全口径监测。

与此同时，相关的法规文件虽然强调了数据报送的技术规范，但对外汇账户数据报送的准确性、完整性、时效性等方面要求较少，缺乏对银行报送数据质量的监督机制。这导致在实际操作中，金融机构对账户数据报送的操作往往不够重视，报送质量不高。

境内非居民账户方面：监管过于宽松，可能滋生各种违法犯罪行为

目前，我国对境内非居民账户的监管政策散见于多项外汇管理法规中，主要包括《关于境外机构境内外汇账户管理有关问题的通知》《个人外汇管理办法》等，从整体上看，监管非常宽松，主要体现在以下两个方面：一是非居民账户开立相对容易，除了境外机构境内外汇账户需要外汇局赋码外，基本可以凭注册材料或者身份证明文件直接在银行开立；二是非居民账户资金往来及划转相对自由，从境内外收汇、相互之间划转到向境外支付，基本不受任何限制。随着当前我国经常项目可兑换和资本项目部分可兑换以及特殊经济区域优惠政策的出台，各种直接投资业务、跨境人民币业务获得了长足的发展，境内非居民账户业务规模也在不断增长，已成为跨境资金流动的重要组成部分。

与此同时，政策的宽松和操作的便捷，也使境内非居民账户成为规避现有外汇法规管制、资金非法跨境流动和地下钱庄等洗钱犯罪的常用工具。比较常见的形式有以下三种：一是境内企业在香港、塞舌尔、马绍尔、英属维京群岛等地注册境外公司，并以境外公司名义在境内银行开立境内非居民账户。在进出口业务中，首先以境外公司的名义与国外客户签立定单并结算货款，随后环节可以通过以较低的成交价与境内企业结算、将外汇资金暂时留存境外或者用于境外投资等活动达到避税或者摆布资金目的。二是境内企业以其境外公司的境内非居民外汇账户存款质押人民币贷款获得资金，待资金回笼后再进行偿还，以规避支付结汇制等管理政策。三是离岸公司利用其境内离岸账户向多个境内居民个人汇入单笔金额不超过5万美元的资金，并以境内居民个人名义结汇后，将所得资金通过转账和提现的方式进行集中。即通过分拆汇入、结汇后再集中的方式，将外币资金转换成人民币。四是境内外关联公司通过外保内贷、内保外贷等形式实现跨境资金摆布，间接地打通了资本项目兑换通道，实现了境外异常跨境资金的流入或者流出。在实际操作中，由于离岸业务具有信息不对称、公司背景资料调查成本高、调查程序复杂等特点，境内银行在贯彻“展业三原则”过程中，真实性审核往往流于形式，难以深入、细致、及时地把握境外机构的背景情况，对其跨境资金流动情况难以进行全面考察和准确判断，真实性把握不足。这就导致在防范利用境内非居民账户进行违规交易和反洗钱的分析筛查方面执行难度很大，风险较高。

针对上述问题，笔者认为，可以在借鉴国外成果经验的基础上，充分考虑我国各项改革进展情况，协调推进我国外汇账户管理改革。原则是要和外汇管理改革相配套，协调并进。具体实施层面，可以先整合法规、精简账户，再结合资本项目可兑换和汇率市场化进程，分阶段、有步骤地推进外汇账户改革，最终实现本外币账户一体化。

作者宋国军单位：外汇局青岛市分局

作者安源单位：汇丰银行(中国）有限公司青岛分行