外汇账户改革三步曲

文/董玉婷 编辑/靖立坤

外汇账户改革三步曲

文/董玉婷 编辑/靖立坤

外汇账户整合要根据人民币完全可兑换的进程选择合适的切入点，外汇账户管理体系的重构必须要与外汇管理改革的进度相契合。

在我国逐渐开放的经济环境下，资本项目可兑换在平稳有序推进，人民币国际化的步伐也在加速。随着新的外汇改革措施的不断推出，原有的外汇账户体系已不能适应现有的外汇管理模式，亟待变革。作为所有外汇业务的载体，外汇账户在外汇管理实践中发挥着重要的基础性作用，在外汇管理改革过程中发挥着重要的辅助支持作用。笔者认为，外汇账户管理体系改革，是与逐渐开放的外汇改革进程相配套的“基础设施”改造，与外汇业务管理相辅相成，与外汇数据统计“一事两面”。鉴此，外汇账户管理体系改革应顺应人民币国际化的进程，大体可分三步推出。

厘清两个关系

一是外汇账户管理政策与各类外汇业务法规之间的关系。各类外汇业务必然要通过银行的各类外汇账户办理，因此外汇账户与外汇业务之间是载体与行为的关系。外汇账户管理政策应能为外汇业务的发生提供稳定的行为平台。可横向参照管理层对银行的管理模式，外汇账户管理类似人民币银行结算账户管理，外汇业务法规类似银行存贷款业务相应监管规章。

二是外汇账户数据与国际收支、银行结售汇统计数据之间的关系。从客户的角度，外汇账户收入对应跨境收入、境内收入和购汇收入，外汇账户支出对应跨境支出、境内支出和结汇支出。其中，跨境收入、跨境支出对应国际收支收入、支出，境内收入、境内支出对应另一客户的境内支出、境内收入，购汇收入、结汇支出对应客户自身人民币账户的支出和收入。从银行的角度，银行账户支出即售汇，对应客户账户的购汇收入；银行账户收入即结汇，对应客户账户的结汇支出。外汇账户数据与国际收支、银行结售汇统计数据相生相伴，是“照镜子”的关系。此外，部分未通过客户账户而是通过银行过渡账户直接办理的外汇业务，未能纳入现行统计规则，实际上也能够通过完善银行账户数据采集而获得。

改革可分三步走

第一步：在外汇管理新常态下，整合推出外汇账户管理新政策，弥补现行政策不足；关注账户数据采集工作，为下一步改革打好基础。

首先，整合推出外汇账户管理新政策。现行有效的外汇账户管理政策以1997年发布实施的《境内外汇账户管理规定》为起点，后续根据外汇业务发展情况不断进行了补充完善。目前，相关外汇账户管理规定多散落于各项业务法规中，还有部分规定是以《通知》的形式下发的补充性条款，更有部分早期法规已不适应当前外汇管理的需要。这导致现行的外汇账户法规政策缺乏系统性，执行效果欠佳，制定、推出新的外汇账户管理政策正当其时。

新的外汇账户管理政策应是总领式的原则性政策，满足以下几点需求：一是要立足长远，体现阶段性，与外汇改革步调一致；二是要去繁从简，便利银行实际操作；三是要有包容性，不仅不会与现行各项细化的外汇账户政策相悖，以减少推出阻力，还能随着外汇管理要求的变化，新增具体项目，具有灵活性；四是要能涵盖全部外汇账户，兼顾长期改革目标，预留与人民币结算账户并轨的空间。

根据上述要求，外汇账户政策框架可以从以下方面设计：顶层出台外汇账户统领性管理政策——《外币银行结算账户管理办法》（以下简称《办法》），取代现行的《境内外汇账户管理规定》和《关于境外机构境内外汇账户管理有关问题的通知》。在《办法》中要明确管理原则、管理对象，制定具有普适性的外汇账户使用监管规则以及罚则。下层政策要按照经常项目和资本项目梳理现行有效的外汇账户有关法规，配合外汇管理改革步骤，依托顶层《办法》逐步修改完善（见图1）。例如，2012年发布实施的《关于进一步改进和调整直接投资外汇管理政策的通知》，就是在简化、合并行政许可事项的同时简化了直接投资项下外汇账户类型。

对于针对特定对象的外汇账户政策，如《关于驻华使领馆经常项目外汇账户管理有关问题的通知》《关于境外中央银行类机构投资银行间市场外汇账户管理有关问题的通知》内容，均可作为特殊监管对象纳入顶层《办法》。鉴于境内机构外币现钞账户仅限于司法和行政执法机构因特殊业务需求开立，可参考2007年出台的《个人外汇管理办法》关于“不再区分现钞和现汇账户，对个人非经营性外汇收付统一通过外汇储蓄账户进行管理”的规定予以取消，纳入特定对象外汇账户管理。对于试点类业务，如跨国公司业务、自贸区自由贸易账户、QFII等业务，都是配合试点政策需要在特定时期实施的专户管理政策，随着试点业务的推广和可兑换程度的推进，专户管理也将同步转为普适性账户管理。对于非居民外汇账户，包括离岸账户（OSA 账户）、境外机构境内外汇账户（NRA 账户）和非居民个人外汇账户等，可遵循国际惯例严格准入条件，采取法人面签等手段加强开户审核，同时做好非居民外汇账户的数据统计与监管，发现违规坚决处理，提高震慑力。

其次，关注外汇账户数据采集工作。现行国际收支外汇统计规则是基于国际货币基金组织的统计需求建立的，监管重点是跨境收支数据，将非居民外汇账户视同境外管理，在客观反映跨境资金流动情况方面发挥了重要作用。依附于国际收支跨境统计规则，经常项目、资本项目外汇管理部门根据业务需求采集并统计了部分境内划转数据，但鉴于采集规则的不完整和数据质量监管的缺失，境内划转数据难以满足实际监管需求。

图1 外汇账户政策框架整合设计图

图2 外汇账户管理体系架构

按照外汇局“五个转变”中探索创新职能转变的要求，未来的事中、事后监管应更有张力、更有约束力，既能便利绝大多数“好人”，又要精准打击极少数“坏人”。因此，当事中、事后监测分析发现异常线索后，外汇监管人员需要掌握异常交易的来龙去脉，实现对外汇资金的全流程跟踪监测，这就需要外汇账户交易明细数据提供支持。在当前人民币资本项目仍为部分可兑换的情况下，可首先要求银行加强对外汇账户交易数据及时性、准确性的内部核查，做好外汇资金流转的明细记录，包括不同交易主体外汇账户的购汇收入、境内收入、跨境收入、结汇支出、境内支出、跨境支出六大类，在外汇局事中、事后监测涉及到银行购付汇资金来源、收结汇资金去向时，据此提供核查依据。

表1 经常项目外汇账户整合方案

第二步：顺应外汇管理改革要求，配合人民币资本项目可兑换进程，逐步简化现有外汇账户种类，融合试点类、特殊类及过渡类账户，实现基于新型外汇账户体系的主体监管。

1996年，我国经常项目实现了完全可兑换，目前正在风险可控的前提下循序渐进地推进资本项目可兑换。外汇账户整合要根据人民币完全可兑换的进程选择合适的切入点，外汇账户管理体系的重构必须要与外汇管理改革的进度相契合。

外汇账户管理体系架构。外汇账户管理对象按照交易主体分为单位和个人两大类，两大类下再细分二级交易主体。二级分类中，单位类包括境内机构、境内银行、境内非银行金融机构、境内非银行支付机构、境外机构5种，个人类包括居民个人、非居民个人2种。二级分类可根据新型国际贸易形势的发展变化按需增减（见图2）。外汇账户类型按照外汇业务风险等级分为基本存款账户和专用存款账户。凡是可兑换性质的资金均进入基本存款账户，账户内资金可在银行履行展业原则的前提下实现自由汇兑划转；暂时不可兑换性质的资金、完全可兑换后依然属于受限制类型的业务交易资金、外汇局或银行认定存在风险的业务资金，均进入专用存款账户，以确保特殊业务下的专项资金定向使用以及实现风险控制。风险业务种类可依据我国的外汇收支形势灵活发布。专用存款账户管理可作为今后防范跨境资金流动冲击的有效抓手。

外汇账户简化整合。目前，外汇账户性质多达73类，其中，经常项目外汇账户15类，资本项目外汇账户46类，特殊业务外汇账户12类。在经常项目完全可兑换和资本项目部分可兑换现状下，要打破业务类别，将可兑换的经常项目、资本项目账户全部整合。经常项目现存的15类账户整合后仅剩2类（见表1），其中，“定期存款及理财外汇账户”可在本外币账户一体化实现后纳入“单位定期存款账户”管理。随着资本项目可兑换进程的推进，专用存款账户来源中的不可兑换性质的资金将越来越少，现有的各类试点业务将逐渐消失。人民币基本实现可兑换后，专用存款账户将只作为部分受限业务和风险业务的管控手段，绝大部分正常的基本存款账户资金则可根据企业正常生产经营需要，实现意愿购结汇、自由收付汇。

基于新型外汇账户管理体系的主体监管。可控性是外汇管理改革的基本前提。只有可控，维护国际收支基本平衡和人民币汇率的基本稳定才有可操作性。新的外汇账户管理体系一方面可以为外汇管理部门提供全面、准确的外汇活动基本信息，有力支撑主体监管，在防范异常跨境资金流动风险方面发挥重要作用；另一方面，可以更好地与市场主体商业运作模式相衔接，降低外汇管理的社会成本，寓管理于服务中。

第三步：人民币基本实现可兑换后，在人民币国际化不断推进的过程中选择适当节点，实现本外币账户一体化管理。

中国作为转轨中的新兴市场国家，实现资本项目可兑换并不意味着人民币100%的自由可兑换，仍有必要对金融跨境交易进行必要的监控，有必要对短期投机性跨境资本流动进行适当的管理.这也是国际社会达成的共识。因此，人民币基本实现可兑换后，仍要通过账户管理对跨境资金交易进行监控。人民币国际化背景下的外汇账户管理，应当是淡化了币种概念、着重于监控账户资金往来的本外币账户一体化管理。

本外币账户一体化后的账户监管原则。一是要重视银行账户开户环节，全面实施了解你的客户（KYC）一体化风险管理。账户开户是银行各项业务办理的起点，包括KYC在内的银行展业原则管理是未来监管的方向，KYC是其中的核心监管原则。目前，我国各家银行已逐步建立起自身的展业原则规范，正在实践中不断探索改进。下一步，监管部门应当密切关注银行展业原则实施情况，更好地在标准一致和信息共享两方面发挥统领协调作用。二是要建立可疑交易报告制度，在评估客户风险等级的同时做好风险账户标注及交易监控。本外币账户一体化后，理想化的账户管理系统应能够实现对本外币资金往来的全部监视，也能更好地为我国反恐融资和反洗钱工作提供支持。三是要保有能够有效应对短期投机性跨境资本流动冲击的手段，借助专用存款账户实现临时性管制，维护宏观经济稳定。实现人民币国际化后，专用存款账户将主要作为风险类业务或临时管制类业务的收支通道。因此，监管部门应密切关注专用存款账户的资金往来，评估其风险程度，必要时迅速采取有效的管控措施，形成防范国际金融风险的隔离带。

作者单位：外汇局山东省分局