制度反腐专家解读“问责条例”

采访_本刊记者（发自北京海淀）

制度反腐专家解读“问责条例”

采访_本刊记者（发自北京海淀）

中国共产党建党95周年之际，党中央在推进全面从严治党上又发布重大举措，7月8日，《中国共产党问责条例》正式实施。该条例将对我国的反腐败、全面从严治党产生怎样重大而深远的影响呢？为此，本刊记者（以下简称“记”）专访了著名制度反腐专家、中国纪检监察学院原副院长李永忠（以下简称“李”），请他就“问责条例”作了全面解读。

反腐败由动员阶段进入问责阶段

记：“问责条例”在此时出台有何深意？它与以往颁布的党内法规有何不同？

李：十八大以来，开始了强高压反腐败，而随着“问责条例”的正式施行，表明我们的反腐败已由动员阶段进入问责阶段。三年多的高压反腐，作为中央纪委书记的王岐山，概括了一句很深刻的话，那就是“动员千遍，不如问责一次”。像过去颁布的几个条例，例如《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》，去年10月份颁发，今年1月1日施行，有两个多月的缓冲期。而本次“问责条例”，于7月17日才由新华社授权全文发布，但是从7月8日起就开始施行，中间没有缓冲期，这说明问责已经到了刻不容缓的地步。十八大也已经过去三年多了，三年多来，对相关文件的动员、教育、学习已经成千上万遍了，到了该问责的时候了。

也有人已经注意到，在2009年7月12日，新中国成立60周年前夕，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，但是这个“暂行规定”层级不高，颁发机关级别也不高。此次中央出台“问责条例”，从“暂行规定”升级到“条例”，也体现了我党对全面从严治党工作的重视。

另外，较之以往，这次颁布的“问责条例”有三个突出亮点：第一，过去问责主要是针对个人，没有针对组织的；这次是既重个人责任，更重组织责任。第二，过去针对的是工作责任、业务任务上的责任；这次既重工作责任，更重政治责任，凡损害了党的执政基础的，就要问责。第三，过去重执行责任；现在既重执行责任，更重决策责任，追党委的责任、党委书记的责任，就是追决策责任。过去问责问的都是诸如副县长、副市长以及分管行政领导的责任，对党委特别是党委书记基本上问不了责；现在不一样了，“问责条例”提出，问责对象重点是党委（党组）主要负责人。这也是该问责条例最突出的一个亮点。

记：为什么要重点对主要负责人问责，是否体现了权责对等原则？

李：20多年的反腐败理论研究和讲课中，我反复讲四个概念，权、责、利、罚，有权就有责，权与责必须对等；同时，有责就有利，责与利必须相当。但是，我们在改革开放之前耻于谈利，现在又羞于谈利，这就导致责与利不相当。责与利不相当以后，有些该尽责的人就开始不那么负责了。有利就有罚，利与罚必须平衡。利重而罚轻，人们必然趋利而忘罚，导致罚难责众，最后法不责众。

目前，“问责条例”的颁发和施行，我认为是在权、责、利、罚中，采用的是抓中间带两头的做法。从抓问责入手，既促进权力的履职尽职，又解决不履行职守的罚的问题，不尽责就要受罚，不作为、慢作为、缓作为、乱作为、胡作为都是不尽责的问题。所以要通过抓问责，既带动党员干部正确行权，又通过惩罚让那些不尽职尽责的干部受到震慑。

“问责条例”具备很强的可行性

记：问责重在可行，“问责条例”是如何将问责落到实处的？

李：“问责条例”的出台既必要又可行。过去问责的面窄，而且大都是碎片化的问责，是只见树木、难见森林的问责，现在是系统化的问责，首先从战略上问责，先问你的政治之责，再问你的工作之责；先问你的组织之责，再问你的个人之责；先问你的决策之责，再问你的执行之责。这样就抓纲带目，纲举目张了。所以，“问责条例”的出台既必要又可行。习总书记在十八届三中全会上引用过清代人陈澹然的名言：“不谋万世者，不足谋一时；不谋全局者，不足谋一域。”而这次得“问责条例”就是从“万世”、从“全局”出发的一个问责，因此，颇具可行性。

另外，“问责条例”还做到了纪法分开，2009年出台的“暂行规定”有涉及“移送司法机关处理”的条款，这一次就没有了，因为这是法纪问题，不需要再拿党纪来说事。如果不管党纪国法，眉毛胡子一把抓，那样反而不容易把问责落到实处。同时，“问责条例”还把处分条例和问责条例分开了，也和2009年的“暂行规定”不一样，因为涉及具体处分时我们有《中国共产党纪律处分条例》，这里就不需要再细化分开了。

还有媒体采访我时提到，2009年印发的“暂行规定”中既有程序性规定，又有实体性规定？为什么这次没有程序方面的规定，我的回答是，中央强调的是全党的问责，实施办法授权给了下面，“问责条例”第十一条规定，各省、自治区、直辖市党委，中央各部委，中央国家机关各部委党组（党委），可以根据本条例制定实施办法。我以为，言下之意，就是说，问责作为从严治党的利器，是新常态下的新事物，需要以创新的精神、改革的办法去推进。中央把问责条例的大格局、大原则、大方针确定，具体的实施办法，包括程序性的规定、救济的渠道等，由各省、各部委结合自身的具体情况去做。

别看过去“暂行规定”有26条，这次“问责条例”减少一半，只有13条，但是这次却是长远结合，粗细结合，战略与战术结合。立高远站宏观，做到了该细的细，该粗的粗，该深的深，该浅的浅。这样的问责，才能既有利于当前的到位，又有利于以后的拓展。

问责的目的是形成科学的权力结构

记：“问责条例”提出了终身问责，是出于什么考虑？

李：第一，《党章》第二条规定，要为实现共产主义奋斗终身。你既然宣誓入党，就表明你要为党的事业奋斗终身，“问责条例”是遵循《党章》制定的，那么，终身问责也是成立的。

第二，从掌权者的现状来看，各级领导干部的权力基本上是只能上不能下，或者说很难下，这个状况就迫使我们必须实行终身问责。

第三，从干部选拔的方式来说，我们总是在少数人中选少数人，上位权力的影响力极大。从表面上看，官员的权力会随着他的退休、调离而自动解除，但是他在位的时候，他是少数人选少数人，选出来的这些人可能是他的亲信、同伙，甚至死党！因此，领导身边的人，如办公室主任、秘书、警卫、司机等，常常被破格提拔、超速提拔！这在现有干部队伍，特别是重要岗位所占比例越来越大！所以也要终身问责。例如周永康，他在位时破格提拔了很多人，他退休后，影响力还是很大。所以必须终身问责，促使干部不搞不利于党内团结的事情，不搞团团伙伙，不搞人身依附关系。

记：官员被问责，对今后的仕途影响有多大，是不是今后再努力都不能再上升了？

李：完全不能这么认识。有人说2003年是中国首开问责之年。其实，早在改革开放之初，1979年11月，因发生了渤海二号沉船事故，很快，国务院于1980年8月25日作出《关于处理渤海二号事故的决定》：一、接受宋振明同志的请求，解除他石油部部长的职务，提请人大常委会批准。二、国务院主管石油工业的副总理康世恩同志，对这一事故没有认真对待和及时处理，在国务院领导工作中负有重要责任，决定给予记大过的处分。康世恩虽然被问责了，但他通过努力工作又得到了党和人民的信任，后来又重新出来工作，而且担任更重要的职务。这就证明，问责不是整人，问责也不仅仅是追究某个人某级组织的责任。如果仅仅满足于问了多少人的责，查了多少人，处分了多少人，撤了多少人，那么这种问责只是做了一个很浅的工作，深层次的问题没有解决，这种问责既不能达到目的，也难以长时间地维系。

有权就有责，谁敢说自己百分百之尽到责了？人无完人，金无足赤，如果工作出现一些过失、错误乃至严重错误，被问责是很正常的情况，不问才不正常。应该让问责成为一种常态，而不能把问责当成一种非常态。同时，问责也不能只停留在对问题的问责，而应该去发现问题产生的根源，这样的问责才能事半而功倍，才能够有利于政治体制的改革。

记：那么，问责的最终目的应该是什么呢？

李：通过问责有利于推动制度治党，但是问责条例并不等于制度治党。制度治党包括两个层面：一是修改完善党规党法，这是浅层次的；二是深层次的，即习总书记说的，“形成科学的权力结构”。

问责是通过严肃党纪、严肃责任来发现我们制度设计、权力结构、用人体制、权力运行机制当中的弊端和问题，通过问责，不仅应发现人的责任，而且更应发现我们用人体制和权力结构的问题。然后，我们再根据发现的问题进行政治体制改革，进行党内民主制度的改革、党内监督制度的改革、党代会常任制的改革，最终形成科学的权力结构，问责的主要目的在这里；而不是为了拿下多少人。重构政治生态，制度治党，形成科学的权力结构，这才是问责要达到的目的，也是反腐、监督以及巡视要达到的目的。

而我们深层次的弊端其实就是苏联模式，在十八大之前，商务印书馆出版了我的新著《苏共亡党之谜》，里面就主要论述了苏联模式的两大根本性弊端。苏共亡党，表面上存在一系列问题，但是这一系列问题的背后，其实是两个根本性的弊端发挥了关键作用：一个是权力结构，另一个是选人用人体制。把这两个根本性的弊端解决了，我们问责的目的就达到了。