我国体育法制建设的若干问题及欧美经验借鉴*

吴　亮, 杨海平

(肇庆学院体育与健康学院，广东 肇庆　526061)



我国体育法制建设的若干问题及欧美经验借鉴*

吴亮, 杨海平

(肇庆学院体育与健康学院，广东 肇庆526061)

摘要：我国体育法制建设取得了显著成就，但存在的问题依旧不少。采用文献资料、数量统计、对比分析等研究方法，在分析目前我国体育法制建设存在的主要问题的同时，借鉴欧美国家体育法制建设的相关经验，为我国体育法制的发展完善提供建议。我国体育法制的主要问题表现为体育立法层面的法律责任缺失、横向联系不足以及公民体育权利强调不够，公民体育法律意识不强，体育法规执行不力，体育法治与体育行业自治冲突。这些问题虽然表现形式不一，但相互之间交叉作用。欧洲国家在体育法规的体系建设及体育自治与体育法治关系处理方面的有益经验可供借鉴，而美国在法治理念宣传及法律执行层面的措施颇具参考价值。

关键词：体育法制；体育法规；欧美体育

研究方向：体育法学、体育管理学。

法制有狭义和广义之分，狭义的法制是一个静态的概念，即指一国法律制度的总和。而广义的法制是动态的，不仅包括通过立法所形成的有关法律制度本身，还包括司法、执法、守法、法律监督等全部法制活动[1]。同理，体育法制既指静态意义上的体育法律，也指动态意义上的体育法律，即体育立法、体育执法、体育司法、体育守法和对体育法律实施的监督等各个环节，还指体育活动中依法办事的原则[2]。随着我国经济社会的不断发展，我国体育法律体系逐渐完善、依法治体的观念逐步深入人心。但也应该看到：体育法制社会构建是一个漫长的过程，作为我国体育基本法的《中华人民共和国体育法》(以下简称《体育法》)，颁布实施也才20年光景。现阶段，我国无论是在体育立法还是体育法律运行方面依旧面临众多的问题。在推进我国体育法制发展的过程中，吸取国外体育法制发达国家(特别是法治文化基础较为深厚的欧美国家)的有益经验是重要路径。但是，欧美国家既有英美法系国家也有大陆法系国家，各个国家的国情也大有不同，要想将某国之全部体育法制方案照搬我国，既不可能也不现实。因此，针对我国现行体育法制建设中面临的一些突出问题，借鉴欧美国家在解决相似问题中的一些有效经验，不失为一条较为务实的思索路径。

1我国体育法制建设的若干问题

我国现行体育法是在我国的国情和历史基础上发展和建立起来的，有着自己的特点和优势，很多文章都有比较全面的论述[3]。本文仅就目前我国体育法制建设中比较突出的几个问题试述如下。

1.1体育立法层面问题

我国体育立法主要包括中央立法以及地方体育立法。截止到2010年12月31日，我国现行有效体育法律法规共有147件，其中包括法律1件、行政法规和规范性文件16件、部门规章和规范性文件130件[4]。这还只是国家层面的体育法规，加上由各地方政府和人大制定的相关体育规范和其它与体育有关的法律规范，数目则更为庞大。众多体育法规在共同规制我国体育法律关系各个层面的同时也产生了一定的问题。第一，作为体育基本法的《体育法》法律责任缺失，制约了其有效实施。按照我国现行《体育法》第七章“法律责任”的有关规定，违反《体育法》将承担相应的行政责任、民事责任或刑事责任。而《体育法》本身并没有规定任何具体的罚则。造成的结果是，《体育法》仅仅能够起到宣示效应，而对于切实维护公民体育权利则必须求助于其它法律或难以产生实效，降低了其应有的“体育基本法”的权威。笔者在北大法意网“中国裁判文书库”中分别以“体育”和“体育法”为关键词进行查询，截止到2015年3月31日，得到的相关案例分别是25876和13个。以上数据虽不精确但也充分表明：在与体育有关的法律案件中，《体育法》能够作为依据进行裁决的比例非常之小。进一步分析所查询到的13个与《体育法》密切相关的案例可知，裁判文书中做出主要判决的法律依据不是《体育法》而是《合同法》、《民事诉讼法》以及《民法通则》等。当作为体育基本法的《体育法》的运用、实施状况都是如此时，其它体育法规的境遇也可想而知。第二，体育法规中有关竞技体育的规定偏多，有关社会体育的规定较少。从《体育法》的法律条文数目可见一斑，《体育法》第二章“学校体育”和第三章“社会体育”的条文数目都是7条，而第四章“竞技体育”为13条。第三，体育法规与其它部门法规缺乏横向联系。例如，《体育法》第33条规定：“在竞技体育活动中发生纠纷，由体育仲裁机构负责调解、仲裁。体育仲裁机构的设立办法和仲裁范围由国务院另行规定[5]。”在国务院还没有制定出相关制度的2000年3月，第九届全国人民代表大会第三次会议通过了《中华人民共和国立法法》，该法第8条第9款规定：“诉讼和仲裁制度”只能制定法律，而制定法律的权力在全国人大，按“后法优于先法”的原则，要制定体育仲裁制度必须经过全国人大立法，不能由国务院做出制度性规定[6]。这种冲突虽然一定程度是旧法与新法的冲突，但我国体育仲裁机构及仲裁范围的规定办法一直没有出台，也一定程度反映了《体育法》实施的艰难。

1.2公民体育法律意识层面问题

体育法律的生命力在于实施，体育法治社会的真正健全也离不开体育法规的切实运行。而体育法规要切实发挥效果，走进民众生活、被公民认识、认同是前提。因为，法律必须被信仰，否则形同虚设，中国体育人对法律不是无认知而是无认同[7]。总体看来，目前我国公民的法律意识还有待加强，体育法律意识则更是存在较为严重的缺失。据笔者2013年在湖南省做的一个抽样调查数据显示：在被调查的385名民众中，听说过《全民健身计划纲要》或《体育法》的民众仅为46人。对于两部与每个公民息息相关、实施20年左右的体育法规而言，这样一个调查结果的确令人唏嘘。笔者认为，造成这种现象的主要原因有二。第一，我国体育法制宣传存在较大问题。日常生活中的各种体育媒体充斥着大量的竞技体育，对于社会体育以及体育法制的关注过少、体育法规没有能够走进民众的生活。而类似“全民健身日”等群众体育活动开展时，对于体育法规的宣传不够突出、受众偏少且持续时间较短。第二，受制于我国整体的法治发展不够完善。目前，受传统封建思想的影响，民众更愿意和解而不愿意走向法庭，而体育在普通民众生活中跟法律“发生交集”的可能性更小。可有可无的体育法律必将导致公民体育法律意识的淡薄。普通大众体育法律意识的淡薄，使得体育法规发生实效的几率降低，从而掩盖了其相关问题、阻碍了我国体育法制的整体发展。

1.3体育法制建设进程中法规的执行问题

体育法规在立法方面存在问题、公民的体育法律意识相对薄弱，二者的共同作用必然导致体育法规的执法不力。《体育法》颁布之后，全国人大教科文卫委员会充分发挥职能作用，对其实施进行严格监督，多次组织专项执法检查和调研，发现和纠正有关问题，促进了各地对体育法规实施的重视[8]。每年也能够看到全国各级人大委员会检查《体育法》、《全民健身条例》等体育法规的执行情况。但从整体的反馈结果来看，主要是：学校体育工作开展较为规范、竞技体育取得新的成绩、体育宣传工作需要大力加强、体育投入还需要进一步增加。这些较为笼统、模糊的反馈情况，凸显了2个方面的问题：第一，《体育法》的大部分法律条文内容无法与体育实际工作形成对应。《体育法》的执行情况反馈报告基本上类似于体育工作报告——各方面取得了一定成绩，有些问题还需要改变，这些成绩和问题与《体育法》的立法内容的切合度比较低。反映了在日常的体育工作中《体育法》没有成为体育工作的法定依据及重要工作准则。第二，《体育法》的执行情况缺乏评价标准。目前《体育法》对竞技体育的规制内容较多、对公民体育权利强调较少，加上相关法律后果的缺乏及模糊，很多法律条文内容只具有宣示作用，即使没有达到要求也没有办法通过实施相应的法律后果来加以规制。往往只能在执行评价中加以忽略。例如，《体育法》第39条规定：“体育科学社会团体是体育科学技术工作者的学术性群众组织，应当在发展体育科技事业中发挥作用。”类似法律条文虽然是义务条款，但实际只是一种事实描述，很难称之为一种法定义务，是否达成？达成情况好坏如何？都也难以评判。

1.4体育法治与体育行业自治的冲突

体育法治的发展目标是促使各种体育活动都在法律框架内依法开展。由于当今竞技体育的职业化、市场化趋势越发明显，体育的经济价值日益显现，体育赛事活动中假球、黑哨乃至球迷暴力也不时出现。类似体育问题的出现，促使民商法乃至刑法介入体育法律关系大有裨益。与此同时，从国际视角来看：就本质而言，体育运动不是一种国家行为，当最好的运动员和俱乐部因为违反其所属协会的相关规定时，相关惩罚措施将对其赛事参与产生影响[9]。在此背景下，以协会形式组织起来的体育协会管理者与体育运动员(或俱乐部)很难在事实上实现平等。各类全国性单项体育协会作为国家层面的唯一合法性社团组织，其联系国际奥委会、单项体育联合会参与各项国际体育赛事的职责无可取代，运动员别无选择。与此同时，协会往往以行业自治的名义排斥司法的介入。加上体育行业技术的复杂性与体育运动的不可预测性，极易造成体育行业自治权的膨胀，从而损害相关利益主体的权益。这种问题在目前我国体育法制发展中也较为突出。以2002年长春亚泰足球俱乐部诉中国足协案为典型，作为俱乐部的长春亚泰不服中国足协的判决而将其诉讼至北京市第二中级人民法院。北京市第二中级人民法院以长春亚泰及其教练员、球员对中国足协提起的行政诉讼“不符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的受理条件”为由，裁定不予受理。长春亚泰后续提出二审申请。尽管此案二审仍以亚泰俱乐部败诉而告终，但由此引发的体育行业自治与法治的问题发人深省[10]。

2欧美体育法制建设的经验借鉴

2.1欧洲国家体育赌博的法律法规对我国体育立法的借鉴

自从1987年国务院允许民政部发行福利彩票以来，中国的博彩业事实上已经取得了合法化，但是需要明确的是，博彩不一定是赌博，但赌博一定是博彩，博彩和赌博之间不存在法律冲突[11]。2009年11月初开始的扫赌、打黑和反腐风暴虽然最终以《刑法》介入、相关人员锒铛入狱告终。但整个案件的持续时间2年多，充分说明了体育赌博中相关法律关系的复杂性、在此过程中我国体育法规内容的有限性以及与其它部门法规有效配合、共同制约体育法律关系的必要性。在欧洲，体育博彩发展较为成熟但也不时爆发体育赌博的丑闻。欧洲国家对于体育赌博往往都采用多重法律进行严格规制。例如，在意大利，对博彩、赌博(含体育博彩、体育赌博)活动进行规制的法律法规包括《民法》、《刑法》、《401法案》、《773号皇家法令》、《2007金融法案》等[12]。又如，在芬兰，也是采用《芬兰刑法典》(19.12.1889/39)、《彩票法案》(1047/2001)、《反洗钱及金融恐怖活动法》(18.7.2008/503)等法律对体育赌博进行规制[13]。虽然意大利和芬兰都有自己的《体育法》，但《体育法》侧重于全民体育。而对于体育博彩，以上提到的相关法规在法条的制定上也甚为详细、具体。例如，意大利对体育赌博的形式及构成条件进行了法律规定。根据《意大利刑法典》，禁止任何组织或个人组织任何形式的体育赌博，违者将处以3个月至1年的监禁并处不少于206欧元的罚金[12]。此外，对法院是否限制运动员的参赛权，各个国家情况有所不同。例如，芬兰各级法院就不享有对运动员的禁赛处罚权。

我们国家也在2009年颁布了《彩票管理条例》，不同部门法规共同规制体育法律关系的格局也在逐步形成。借鉴以上2个国家的相关经验，针对目前我国体育立法方面存在的问题，我国体育法制的立法完善可以从以下几个方面加以考虑。第一，《体育法》以社会体育为核心，竞技体育以其它部门法规制为主。现代竞技体育的职业化、商业化发展使其成为一项巨大的产业。体育法律关系主体越来越多、越来越复杂，例如运动员、教练员、俱乐部等。在这些法律关系主体之间交错发生着各种劳动关系、隐藏着行贿受贿的各种潜在危机。在肯定体育经济法律关系的特殊性、保留体育仲裁的同时，将其视为经济关系的一种，交由民法、合同法去调整可能更为务实、并且也节约立法资源。在此观点下，体育立法应该更加重视立法内容方面与其他部门法的联系。在与体育关系密切的民商法、行政法乃至刑法部门进行法律修改中，要发出体育部门的声音。与此同时，在体育立法时，应该重点把握其它部门法没有涉及的部分，例如社会体育。第二，体育法规的义务规定考虑采用量化指标。例如，《体育法》第41条、《全民健身条例》第2条对于体育经费的规定，由于缺乏量化指标及评价标准，即使违反该规定也难以追究相应的法律责任。就目前而言，完全采用绝对数值(例如不少于206欧元)加以规定既有难度也不可行。但可以考虑采用相对数来加以量化(例如，每年体育经费投入不少于GDP的1%，或者相比上年体育经费投入的增长不少于5%)。如此，可以切实增加法条的可执行性和可检测性，切实推进体育法规指导各项体育工作的开展。

2.2美国“第九条协调员”对我国法律宣传及实施的启示

美国高中联合会的统计显示：在1971-1972年间，高中男生参与体育活动的人数为3666917，占高中生体育活动参与总人数的93%，而女生仅为294015(7%)；而到2012年，高中女生参与体育活动的人数达到3207533，占高中生体育活动参与总人数的42%[14]。美国在体育领域的反性别歧视成绩的取得，得益于其一系列法律规范的制定及切实执行。一般情况下，美国针对学校体育领域性别歧视所提起的诉讼主要有3项法律依据：一是美国宪法的平等保护条款；二是美国 1972年的《教育法修正案》第9条；三是部分州通过的《平等权利修正案》(equal right amendment)。主要适用的法律则是 1972 年7月1日正式生效的《教育法修正案》第9条，该条核心内容如下：在美国，任何接受联邦资助的教育项目或活动中，任何人不得因为性别而被拒绝参与，或被拒绝从中获益，或受到歧视[15]。

根据《教育法修正案》的第9条的有关规定，学校在反性别歧视方面具有3个方面的基本义务：其中之一是设立“第九条协调员”(the Title IX coordinator)的岗位，聘请不少于1个雇员作为《教育法修正案》第9条的宣传者和执行者。将“第九条协调员”的姓名和联系方式对全体学生和雇员公开，为学生提供有关性别歧视方面的法律咨询及执法监督[16]。

美国“第九条协调员”的设立既有利于性别平等法律理念在体育领域的宣传，同时也为《教育法修正案》第9条的切实执行提供了有力保障。目前，我国公民的体育法制观念较为淡薄，体育法规执行不力。可以借鉴美国设立“第九条协调员”的有益经验。在各基层单位设立“体育法监督员”以宣传体育法规、监督体育法规的执行情况。可以考虑首先采用志愿者的形式，让有热心又懂法的相关人员作为兼职“体育法监督员”，提供体育法规咨询，宣传体育法规、唤起民众的体育法律意识。定期对体育法规的执行情况做出评价并向体育行政管理部门或地方人大提供相关体育法制发展与完善的建议。也可以考虑针对体育法规中特别难以执行或特别重要的条款，在一定时期内指定专门的监督员进行重点执行情况检查。例如，针对体育经费的落实情况，可以指定监督员进行监测、督促执行。对于事实上没有落实体育法规条文者，可将相应的违法者诉上法庭。该类监督员可以考虑从法学或体育法科研工作者、律师或各级人大代表中产生。与我们现今的体育执法情况检查工作者不同的是，体育法监督员的来源更广、对执法情况的检查更详尽、更具针对性，同时，他们还负有体育法规宣传的义务。

2.3瑞士体育社团组织管理对我国体育社团立法的启示

在瑞士，体育已经成为最受欢迎的休闲活动，特别是在青少年人群中[17]。瑞士为体育以及各种体育社团的发展提供了良好的制度环境，国际奥委会(IOC)、欧洲足球协会联盟(UEFA)、国际足联(FIFA)都坐落于此。《瑞士民法典》第52—79条对协会的概念、性质及主要类别进行了说明，在瑞士法律制度下，协会具有制定、更新和执行协会规则的自由。与此同时，协会的规章制度不能违反当地的法律、公共政策或者道德[9]。就规定而言，瑞士有关体育社团的法律规则与欧洲其它国家并无大的不同，之所以能够吸引IOC、UEFA、FIFA乃至国际体育仲裁庭(CAS)等大量国家体育组织的入驻，很大程度是由于瑞士在肯定体育社团自治权的同时，较好地解决了司法介入的相关问题。根据《奥林匹克运动会仲裁规则》第7条第2款的规定“CAS受瑞士国际私法法第12章支配[18]。”在CAS接受司法监督实践中，瑞士联邦最高法院对 CAS 的裁决一般会给予支持。虽然如此，但“瑞士国家私法第12章”保证了对体育仲裁的司法介入，有利于保证仲裁各方的利益诉求。

目前我国有关体育仲裁的法律规定还存在较大问题。各运动项目协会在通过体育仲裁保持体育项目对裁决时效性要求的同时，一定程度阻碍了司法的有效介入。属于各运动项目协会的运动员、球队事实上很难与协会处于平等地位，在足坛扫赌、打黑和反腐风暴以后，协会自治与司法介入的矛盾更为凸显。借鉴瑞士有关体育协会的管理经验，我国在体育仲裁制度的完善方面可以从以下方面加以思考。第一，成立统一的体育仲裁机构，消除项目内仲裁存在的偏私隐患。虽然不同的体育项目之间具有一定的差异性，目前我国也不太可能成立类似CAS包办所有的体育仲裁机构。但可以考虑以“项群”为基础，成立几个项目共同的仲裁机构。第二，加强与CAS的联系，学习其有益经验。2011年11月，上海继纽约和悉尼之后，成为全球第3个国际体育仲裁院分支机构。应该以此为重要平台，不断探索我国体育仲裁的发展。第三，强化对体育仲裁程序的监管。体育仲裁不应该排除司法救济，司法在对体育仲裁进行监管时应该以监管程序为主，以保障体育仲裁的专业性和有限独立性。从而通过不同形式的权利救济方式保障我国体育法制的完善。

3小结

我国体育法制建设取得的成绩有目共睹，但问题依旧存在。主要表现为体育立法层面的法律责任缺失、横向联系不足以及公民体育权利强调不足。这是制约我国体育法制发展的基础性因素。同时，公民体育法律意识不强、体育法规执行不力、体育法治与体育行业自治矛盾突出都是目前我国体育发展建设中面临的突出问题。这些问题虽然表现形式不一，但相互之间交叉作用。我国体育法制建设借鉴欧美经验时，应该具体问题具体分析，避免全盘照搬。欧洲国家在体育法规的体系建设及体育自治与体育法治关系处理方面的有益经验可供借鉴，而美国在法治理念宣传及法律执行层面的措施为我国公民体育法律意识的培养提供了有益参考。

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Problems of Sports Legal Construction in China

and Experiences Learning from European and American

WU Liang YANG Haiping

(Institute of Physical Education and Health，Zhaoqing University，Zhaoqing 526061，China)

Abstract：The sports legislation construction in China has made remarkable achievements though some problems still. This paper researches these problems of sports legislative and makes a comparison to those of European and American by the ways of literature review, mathematical statistics and logic analysis. Research suggests that there are 4 problems that the absence of legal liability of the legislative, sports legal consciousness of citizen is weakly, sports law enforcement ineffectively, the contradiction between sports law and sports autonomy. Although these problems are different, but there are interactions between each other. The legislative and regulations system construction of sports laws is worth learning. At the same time, and the concept of the rule of law publicity and law enforcing in United States is valuable.

Key words：Sports legislation; sports law; sports law of Europe and the United States sports

*基金项目：国家体育总局体育哲学社会科学研究项目(项目编号：1965SS13126)

作者简介：吴亮(1984-)，男，湖南浏阳人，讲师，硕士

收稿日期：2015-09-13

中图分类号：G80

文献标识码：A

文章编号：1007-323X(2015)03-0011-04