城市居民自治与中国基层民主的发展

杨月营

(福建师范大学 福建 福州 350000)

城市居民自治与中国基层民主的发展

杨月营

(福建师范大学 福建 福州 350000)

随着我国经济的飞速发展，民主政治的发展也正以前所未有的速度向前推进。基层群众自治作为中国民主政治发展的重要组成部分同样取得了重大的进步。作为基层群众自治重要组成部分的城市居民自治，促进了民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的实施，实现了真正意义上的人民当家做主，给我国的政治文明建设带来了焕然一新的面貌，同时也暴露了一些困扰着我们的问题和不足。当下解决这些问题的根本途径是要将社会管理寓于居民自治之中，最终实现城市社区居民自治。文章结合时代背景，对城市居民自治的内涵、特征、现状、发展过程中的不足进行了研究，并在认真分析时代特征基础上提出了城市基层自治的发展和完善措施。

城市居民自治；基层民主；民主政治

1 城市居民自治的内涵

城市居民自治是我国基层民主的重要组成部分，主要是通过城市居民委员会的工作来实现人民当家作主。自治是人民当家作主的最直接的形式。马克思认为，无产阶级取得政权以后，应当“通过人民自己实现的人民管理制，即自治制，来实现人民的当家作主。”①在《居民委员会组织法》的第2条中规定:“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”

李延铸和刘晓东认为“城市居民自治是一个或几个城市社区的居民自己组织起来，在基层人民政府的指导下，依照法律、法规进行自我管理、自我教育和自我服务，即由居民群众依法办理自己的事情。”②城市居民自治是经济体制改革和城市社区建设中城市基层管理体制的创新，也是我国城市居民直接参与基层事务管理、依法行使管理国家和社会事务的民主权利的一种具体方式。

综上所述，关于城市居民自治可以这样表述，社区居民通过一定的组织形式，依法享有和实现自主管理社区事务的权利，通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，实现自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。

2 城市居民自治的特征

2.1 始终坚持党的领导

中国共产党是中国政治体制的核心，我国城市基层民主能够取得今天的成果非常重要的一点是始终坚持中国共产党的正确领导。中国共产党作为中国工人阶级的先锋队，同时又是中国人民和中华民族的先锋队，始终做到把人民的利益放在第一位。基层党组织是党在社会基层组织中构建社会主义和谐社会的战斗堡垒，正是中国共产党始终坚持为人民服务的伟大宗旨，做到立党为公，执政为民，积极引导我国城市基层向前发展，才保证了城市居民自治能够在正确的引导下适应社会主义初级阶段的发展状况并不断前进。

2.2 为人民服务，与人民群众的利益息息相关

基层民主建设包括民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。城市基层组织给予了人民群众充分的自治性，保证了人民群众依法行使民主权利，表达自己的利益诉求，从而使自己的合法权利不受侵犯，真正做到从群众中来到群众中去，保证了人民当家做主；与此同时，人民群众的积极性、主动性、创造性更好地发挥出来，促进了社会各种政治关系的和谐，保证了社会的和谐稳定，促进了中国特色社会主义事业的蓬勃发展。

3 我国城市居民自治发展现状及存在的问题

3.1 城市居民自治发展现状

3.1.1 建立了较为完善的城市基层管理体制

城市基层自治管理体制正处于一个不断发展革新时期，管理体制格局已经形成并不断地促进基层民主自治的发展，城市基层管理体制正致力于培育和建立与社会主义市场经济体制相适应的社区建设管理体制和运行机制，推进公共资源向社区服务中心集中，合理划分社区服务中心的服务区域，合理的界定社区服务中心职能，做到结构精简化，转换管理体制职能，最大化的整合社会各方面资源。比如加强了城乡结合部、城中村、工矿企业所在地、新建住宅区等社区党组织和居民委员会组织建设，实现了社区组织全覆盖，变城市管理为城市服务，强化各职能部门对群众的服务，寓管理于服务中，实现公共服务重心下移和服务对象、服务内容的全覆盖，促进社区管理向社会领域综合发展转变。管理体制正逐渐摆脱原先的职能混乱、人员冗杂等状况，向更高效，更合理，更民主，更科学的方向发展。

3.1.2 社区服务体系和组织功能增强

随着城市化的进步和发展以及经济体制的逐渐完善，社会环境已经发生很大变化，人们的民主意识增强，城市居民自治更加注重民主化。社区服务体系和组织功能不断增强，整合各种社区资源做到便民利民，不断地着眼于满足人民群众多层次、多样化的需求，了解群众意愿、倾听群众呼声、反映群众意见，让广大居民群众感受党的温暖。各类社区民间组织和志愿者组织发展迅速，通过开展各类社区居民喜闻乐见的文体活动，积极倡导文明健康的生活风尚，社区组织功能逐步增强。

3.1.3 城市基层自治法律制度体系基本形成

“党对政法工作的领导，是我们的传统和优势。”③法是规范社会秩序的重要保障。依法治国是国家稳定发展、长治久安的根本保障。在现阶段我国社会转型期，新的社区问题不断出现，为解决这些问题，社区自治法律紧跟时代步伐，相关的法律法规不断适应社区自治的发展而逐渐完善。新形势下，各级党委都更加重视加强和改善对基层工作的政治思想领导、方针政策领导和组织上的领导；监督支持各部门的执法能力和情况，督促基层各部门更好地开展群众工作，密切与群众的联系，充分的保障人民群众的利益，保障人民当家做主。法律制度体系的形成，保证了城市基层民主的稳定和有序进行，它在规范约束人民群众行为的同时对政府及相关部门的行为进行了制约，避免了基层组织的不作为现象，增强了人民群众的凝聚力，加强了基层群众与基层组织部门的沟通和交流，促进了工作的顺利进行。

3.2 城市居民自治发展中存在的问题

回顾历史，我们可以看出，中国城市基层社区自治和基层民主建设，在实践的探索中确实取得了许多重大成就。但就全国总体而言，城市社区居民自治还存在一些值得进一步研究和解决的问题。

3.2.1 行政的随意性大，政府的信誉低

居委会是社区居民自我管理的基层自治组织，但实际上，在许多社区组织中出现了“行政化”倾向。在社区建设与社区发展中，社区居委会的工作受政府主导，经费受政府制约，成绩由政府考核，于是居委会成为代表政府管理社区的代理，逐渐失去自治性，演变成了“被自治”。现实中，我国社区组织千人一面，没有差别。组织和社区机构的设置体现了政府基层管理的需要，居民缺乏归属感、认同感。居委会主要承担行政工作，居民把居委会看成是政府组织而非居民自治组织，把居委会看作是政府行政力量的延伸。此外，自治章程、工作制度及人事决定和经费收支行政化也大大的影响了社区居委会自治组织的群众性和自治性。

3.2.2 社区工作人员素质不高

社区工作人员素质不高是造成一些行政缺失和管理无效的原因。笔者认为主要有两方面，其一是社区党组织干部队伍综合素质不够高，同社区党建工作的发展要求存在较大的差距。真正懂得社区建设和管理方面知识的人不多。因此在一些群众自发组织中无法给予足够说服力的意见和指导；其二，作风不够务实。一些社区党组织干部不能做到从群众中寻求和探索解决问题的方法，无法做到了解群众意愿、倾听群众呼声、反映群众意见，不能做到时时刻刻站在人民的立场上。“一些干部缺乏‘走进千家万户，说尽千言万语’的务实作风”，④因此在解决一些问题时脱离了人民群众，总是找借口推脱，使得社区居委会自治职能无法有效发挥。

3.2.3 法律法规不完善

虽然目前已基本建立了城市居民自治和基层民主的法律制度体系，但法律法规在内容和形式等方面，均有不完备之处。目前有关法律法规的内容还比较抽象、比较原则，不便操作，有些很好的经验还没有上升为法律法规；有关居委会选举的专门法规、规章还不健全。一些党政领导、政法部门和行政执法机关检查监督力度不大，队伍素质过低，法制观念不强造成某些部门利用相关法律法规的不完善性走捷径减少自己的行政任务和自己的工作量来为自己牟利，这些问题的存在严重阻碍了城市社区自治的发展，不利于提高居民自治和基层民主的发展水平。因此各级党委、政府和有关部门要加强组织领导，把法制宣传教育深入持久地展开下去，提高全民族的法律意识和法制观念。

4 完善我国城市居民自治的措施

城市居民自治和基层民主建设取得了重要进展，但是，这是一项全新的事业，实践的时间不长，需要总结实践经验，不断研究新情况，解决新问题，加以完善和发展。其根本宗旨都是为人民服务。把这一根本宗旨具体落实为政府的首要职责，是政府进行行政体制改革，实现政府职能转变的新认知、新实践。

4.1 完善城市居民自治制度体系，增强自治功能

健全社区自治体系，要建立健全适应社会主义民主政治要求的社区组织体系。加强社区党组织的建设，加强对社区内企事业离退休党员和其他类型党员属地化管理后的组织力度，大力开展社区党建工作，充分发挥社区党组织在社区建设、管理中的政治领导核心作用，不断丰富和完善适应人民群众日益增长的物质文化生活需求的社区服务体系。坚持从社区居民迫切要求解决的问题入手，拓展社区服务的新领域，增加社区服务的新内容，探索社区服务的新载体，努力满足社区居民群众多层次、多样化的服务需求。

4.2 加强城市居民自治体制创新

随着政治观念的转变和政治环境的改变，近些年来，地方政府特别是基层政府出现了一种制度创新的强大动力，在许多地方党政机关中，创新成为一种自觉的行为。在体制转轨过程中，必须加快制度创新。

比如，浙江省温岭市在开展农村基层民主政治建设的过程中，为了探索在农村基层实现民主选举之后，进一步贯彻落实民主决策、民主管理和民主监督的途径，当地的干部和群众创造了“民主恳谈”这一基层民主政治的新载体。而其目的在于沟通民情，了解民意，强化政府的服务功能，从而在民主决策的推动下促进经济以及社会生活各个方面的发展。

4.3 理顺政府与社区的关系，增强城市基层自治功能

理顺政府部门、街道办事处和社区居委会的关系，明确社区居民自治应享有的权利和义务，真正实现政府部门对社区居委会给予业务指导而不进行行政干预、提供帮助支持而不插手社区事务，实现社区居民的自我管理，解决“目前行政管理中存在的层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节”⑤等问题，政府坚持工作重心下移，把真心帮助社区解决实际问题作为义不容辞的责任。同时，努力做到强化基层，推动工作重心下移，最大化让人民群众自己处理与自己息息相关的事务，提高社区居民的积极性。

4.4 提高城市基层政治决策透明度

基层政府在政治决策、公共事务处理方面要做到公正、透明，遵循法律法规，自觉接受居民的监督，努力做到政务公开、警务公开、司法公开、检务公开和任前公示。在制定政策前，要召开座谈会，积极采纳和听取专家、群众的意见，增强决策的科学性和民主性，同时将制定的相关政策进行公示，做到为公众所知。坚持贯彻民主三原则即多数原则、程序公正原则和保护少数原则，保证基层政权的公正性、正义性，增强社区居民的认同感和归属感。

4.5 扩大群众自治范围，增强居民社区参与程度

“动员社区力量、开开发社区资源、密切联系群众、及时解决问题，成为居民表达利益、实现利益、维护利益的途径，使社区共同利益得到加强，这将大大增强社区的凝聚力、居民的认同感和归属感。”⑥社区参与的广度和深度对于基层社区自治的发展具有举足轻重的作用，扩大社区参与的广度和深度能够充分的调动组织成员的积极性，积极的投身于居委会的社区建设中去，增强社区居民的认同感和归属感，从而进一步提升社区组织的自治能力。

要提高基层干部的思想认识，培养社区居民的民主精神。广大社区居民应该珍惜自己的民主权利，相信党和政府，积极参与居委会的民主选举，运用自己神圣的选举权选出自己满意的当家人。积极向社区居民灌输先进的民主意识，同时通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等一系列民主活动提高他们行使民主权利的能力，培养他们的民主精神，这是今后相当长时期内的重要任务。

随着我国现代化建设的步伐加快和国家实力的不断提升，我国城市基层政权的发展在党的领导和人民群众的支持下必将全面推进，我国基层群众自治制度体系已基本确立，组织载体日益健全，内容不断丰富，城乡基层群众自治正在社会主义民主政治建设中发挥着越来越大的作用。然而任何事物的发展并不是一帆风顺的，我国还处于社会主义初级阶段，在基层建设还不成熟，必然会出现一些不足影响社会发展的进程。这就需要我们在坚持党的领导下，充分学习过往的经验和教训，借鉴外国的优秀成果和经验，结合我国的国情，在尊重客观规律的基础上充分发挥主观能动性，推动政治体制和经济体制的改革，建设有中国特色的社会主义现代化道路，全面提升我国的综合实力，实现中华民族的伟大复兴和繁荣富强。

注释：

① 《马克思恩格斯选集》第17卷，人民出版社1972年版，第366页。

② 李延铸、刘晓东：《关于我国城市居民自治的几个理论问题》，《中共四川省委党校学报》，2003年第2期。

③ 《乔石谈民主与法治》，人民出版社2012年版，第193页。

④ 吴梅芳、王良斌：《社区党组织作用发挥的调查与思考——以安徽省为例》，《理论探索》2014年第4期。

⑤ 陈雪莲：《从街居制到社区制：城市基层治理模式的转变(上)——以“北京市鲁谷街道社区管理体制改革”为个案》，《华东经济管理》2009年第9期。

⑥ 向德平：《社区组织行政化：表现、原因及对策分析》，《学海》2006年第3期。

D621.5

A

1672-5832(2016)09-0130-02