关于强化律师全面参与诉讼的思考

◎吴晓静



关于强化律师全面参与诉讼的思考

◎吴晓静

律师在我国社会治理体系中的重要性已经得到社会各界越来越明确的认识与肯定。近年来，国家出台了加大法律援助力度相关政策，各地纷纷以政府购买法律服务的方式为诸多政府部门、社会团体、基层村居组织等配备了律师法律顾问，律师已经成为我国社会治理体系中一支重要力量。2015年11月，中共中央政法委印发了《关于建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的意见（试行）》，更是将律师置于社会治理矛盾集中领域突出位置，期待其发挥重要作用。这些变化与举措，都是值得欢迎与期待的进步。但另一方面，律师在我国社会治理体系中的作用还有进一步挖掘的必要，在诉讼代理这个律师发挥作用最常规、最本源、最见效果的领域，目前尚缺有力改革举措，为此，应大力提升律师在诉讼中的参与面与参与程度。

诉讼是由法院对具体争议依法作出评价、处理的程序活动，执法、守法、用法中的是非优劣，都将在诉讼环节得到权威评断，从这个意义上讲，诉讼领域是依法治国的核心环节，诉讼效能在相当程度上决定着依法治国的发展水平。自然，作为依法治国的重要参与者，律师们发挥作用的核心环节也就在诉讼领域。中外诉讼实践反复证明，有无律师参加诉讼，尤其是诉讼各方是否都有律师代理诉讼，是影响诉讼效能的重要因素，缺乏律师有力参与的诉讼其推进效率与最终效果往往都差强人意。另一方面，由于诸多方面的原因，我国诉讼实践中律师代理当事人参与诉讼的实际比例并不高，往往越是家长里短琐碎繁杂的纠纷，或者越是争议大、难度大、胜败难料而当事人期待值高的事情，律师们越是不愿意介入，而偏偏这些纠纷容易导致涉法涉诉信访及其他不稳定事件。如果诉讼环节各方当事人都有律师代理，那么诉讼效能会有提升，涉诉涉法信访也自然会减少。我国新一轮信访制度改革的初衷，就是要“诉访分离”，该诉讼的就走诉讼渠道，不能诉讼的才允许信访，使诉讼成为解决矛盾纠纷的常规途径与主渠道；既如此，在重视发挥律师在涉法涉诉信访领域作用的同时，我们当然也应该甚至更应该重视其在诉讼领域的作用发挥。

将律师们参与社会治理的重点放在诉讼环节，比放在信访环节更有优势。同样是纠纷处理，律师在信访环节参与，与在诉讼环节参与有不少共同点，但也有区别。诉讼环节，律师天然是站在其所代理的当事人一方的立场上为争取其当事人利益最大化而行为，其与其当事人之间具有利益上的一致性，因而较容易取得当事人的信任；信访环节由政府出钱制度性引入的律师，其基本立场在理论上是中立的第三者，靠无利益关联者的良心结合专业人士的知识来为当事人提供意见，这就与诉讼语境下当事人和律师之间利益高度一致的情形有别，更何况在事实上，律师介入信访纠纷处理既然是由于社会治理层面息访维稳的需要，其努力方向乃至业绩考核重点无疑都会打上这种烙印，当事人自然会容易将这些律师视为是政府出钱请来“和谐”自己的，因而对其信任度可能打折扣。众所周知，信任是纠纷解决中至关重要的因素，不被信任的律师，即使努力也不容易见效果。

将律师们参与社会治理的重点放在诉讼环节，也比放在一般性的法制宣传领域或者普遍配置、靠“事前预防”起作用的法律顾问领域效果更明显。法制宣传、“事前预防”对于社会治理确实有意义，律师在其中也确实能够发挥作用，但实践证明我国公众的普遍心态是有事了、扯皮了才会真正想起法律，真正关注和接近法律，并重视律师的意见，因此，律师们真正有效的法制宣传和法律辅导往往是在诉讼环节，是其诉讼行为的附带效果。

可见，在律师总量基本不变，律师服务总投入基本不变的情况下，将律师服务的重点领域设置在诉讼环节是最为可取的。充分发挥律师在诉讼中的作用，将有利于带动和助推律师在社会治理其他领域发挥作用，而反向的安排与努力则相对笨拙费事。

从财政负担费用角度看，我国现有的由政府购买法律服务的政策其覆盖面已经相当广泛，纠纷发生前的法制宣传与纠纷预防领域、纠纷发生后的涉法涉诉信访处理领域现在分别都有国家层面或者各地方层面的财政支付律师服务制度，而就作为纠纷处理过程的诉讼环节而言，则更是早已有比较扎实的以政府购买律师服务为主的法律援助制度，近年来这方面的财政支持已经在朝着“应援尽援”的目标努力，且这个目标在不少地方已经接近于实现。在这种情况下，实现一种诉讼各方当事人都有律师代理的局面并不会给财政带来过重的负担，一方面，诉讼中律师参与越多，诉讼前的“顾问”领域以及诉讼后的信访领域需要的律师服务就越少，另一方面，毕竟还有不少当事人会自己花钱请律师代理诉讼以求获得更为充分深入的律师服务。可以说，就政府购买法律服务总体工作而言，将重点放在诉讼环节，为经济困难的诉讼当事人购买必要的律师服务，可以用同样的钱办更多实在的事，总体效果更好，而且很可能更节约。

综上所述，我们建议试行律师全面参与诉讼制度，实现诉讼中需要律师帮助的各方当事人都有律师帮助诉讼。具体建议如下：

1.人民法院在诉讼案件从受理环节起的整个诉讼过程中，应当注意提醒、鼓励和便利各方当事人聘请律师作为诉讼代理人帮助其诉讼，尽量使各方当事人在整个诉讼期间都得到律师的帮助。

2.对于不愿意聘请律师作为诉讼代理人的当事人，人民法院应当询问其原因。对于因经济困难原因不愿意聘请律师的当事人，人民法院应当告知其法律援助政策，帮助其与法律援助机构取得联系。对于相信自己有足够法律知识和诉讼技能而不愿聘请律师的当事人，人民法院应当将相应的询问、沟通情况记录在案。对于确有必要聘请律师代理诉讼的当事人，人民法院应当敦促或者强烈建议其聘请代理律师；如其坚持不请律师代理，但符合法律援助条件的，人民法院应当通知法律援助机构为其指派律师代理诉讼；如其不符合相关规定中列明的法律援助条件，人民法院经审判委员会讨论决定，可以通知法律援助机构为其指派律师代理诉讼。

3.人民法院在民事诉讼和行政诉讼中通知法律援助机构指派律师为当事人代理诉讼，目前在国家层面就此尚无明确规定，但《法律援助条例》已明确授权省、自治区、直辖市人民政府可以对该条例规定以外的法律援助事项作出补充规定，因此，建议修改各地法律援助政策规定，增加“人民法院在民事诉讼和行政诉讼中认为确有必要时，可以通知法律援助机构为特定当事人指派律师代理诉讼”的内容，使法律援助事项范围具有必要的弹性，同时责成人民法院从严把握其适用条件。在行政法规和地方性法规没有增加相关内容之前，鉴于这种做法并不违反强行法，且有利于社会治理，建议各地以相关部门会商的形式先行认可而付诸实践。

4.各地目前的法律援助条件中“经济困难”一项通常与当地最低生活保障线挂钩，有的地区是二者一致，有的地方放宽一倍。但即使放宽一倍，也会有不少困难程度稍低的当事人得不到法律援助，因此，建议各地根据《法律援助条例》中“公民经济困难的标准，由省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域经济发展状况和法律援助事业的需要规定”的条款，适时调整，使更多的当事人能够获得法律援助，从而更好地发挥律师在社会治理中的作用。

（吴晓静，法学博士，民革重庆市委会社法委主任、南岸区委会副主委，南岸区人民法院副院长/责编张栋）