新时期建立健全党的作风建设长效机制研究

◇ 文/司 甜

党的作风直接关系党的凝聚力和战斗力，关系党的形象。改革开放30多年来，党大力加强作风建设，取得了有目共睹的成就。新时期、新形势要求全面加强党的思想作风、学风、工作作风、领导作风和干部生活作风建设，努力实现领导干部作风的进一步转变，以改革创新精神加强和改进党的作风建设，把反腐倡廉工作真正做到领导干部内化于心、外化于行，引导和促进领导干部养成接受监督、依法用权的良好习惯，在更高层面上深化和推进反腐倡廉建设。

一、新时期继续推进党的作风建设意义重大

党的十八届三中、四中、五中全会启动的全面深化改革，尤其是在此之前开展的群众路线教育实践活动和贯彻落实“八项规定”等，旨在使领导干部摒弃脱离人民的不良作风，使干部与人民同甘共苦，落实“四个全面”，协调推进全面依法治国和全面从严治党。社会转型时期的中国，政治生态和社会生态都在发生重大变化，新形势下的领导干部必须立足于满足群众的需求，树立正确的“官念”，真正使权力为民所用，权力在法制的轨道上使用。

（一）作风建设体现了新时期廉政建设的价值取向

党的作风建设，实质上是党群关系问题。形成良好的党群关系，首要的是公权力行使者真正树立以人为本、执政为民的价值理念。执政为民是新时期贯穿党风廉政建设的价值取向。作风只是人的外在行为表现，而决定人的行为表现的是价值和社会规范。作风问题首先体现的是人的内在最深层次价值取向。对于执政党来说，执政的实质合法性就在于必须得到最广大人民群众的支持和拥护，牢固树立起“以民为本”的执政理念。只有这样，我们做每一项工作，就会自觉以人民群众的赞成、高兴、满意作为首要标准。党的优良作风的贯彻，务必重视对党员干部价值取向的引导和教育。

把民生作为党风建设的出发点，调动群众的参与热情，投身于经济发展的建设中来，中国共产党有着其他政治力量无可比拟的优势，建立和不断完善党的作风建设并实现制度化是我们工作的重心。而党风建设必须紧紧围绕人民群众的根本利益展开，发挥人民群众的主体作用，坚持问政于民、问需于民、问计于民，才能将党风建设的长效机制落实，公共权力高效运转的主要推动力便是权力的制约和监督。

（二）作风建设是国家治理法治化的题中应有之义

党的十八届四中全会明确指出，依法治国是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。治理能力法治化是治理能力现代化的核心内容和战略任务。纵观人类政治文明，治理国家的模式主要有三种：人治、宗教治理和法治，法治模式成为了现代国家努力追求和构建的国家治理模式。中国国家治理能力一定程度上体现为中国共产党的执政能力，执政党如何治理国家，直接关系国家治理能力的高低。国家治理的现代化，主要表现为政治上的民主化，经济上的市场化和文化上的多元化。全会体现一个精神是法治的精神：以法律来规范政治，以法律规范国家权利。在法治状态下，决策进入法定轨道，行政权力的运用以法律明文规定为前提和依据，国家才能真正实现决策的科学化、民主化。

推进作风建设长效机制的构建有利于干部树立依法用权的执政理念，从制度化、法制化的角度筑起道德防线，努力做到自省、自警，强化道德内在约束力。法治化要求我们坚守“公正性”，让社会变得更加公平正义，特别要“努力让人民群众感受到公平正义”。作风建设是国家治理法治化的重要体现，也是题中应有之义。加强国家治理现代化的主体建设，从构建和谐政治生态的角度加强和改善党的各项建设，为党自身生态健康奠定坚实的基础。因此，新形势下要使作风建设深入持久地开展下去，并形成长效机制，在改革的举措上必须发挥监督对规范公权力的实质作用。

二、新时期党的作风建设面临的新挑战

作风建设具有长期性和艰巨性，因为腐败的形式也在不断地变换手法，无论在制度建设、法治意识、机制保障等多方面面临很多挑战。

（一）政治生态认识上的“虚化”现象

就地区的发展而言，政治生态建设是经济社会发展的基础与重点。在中央政治局第十六次集体学习中，习近平总书记明确提出：“加强党的建设，必须营造一个良好从政环境，也就是要有一个好的政治生态”。[1]这段话讲的是党的建设，同时也揭示了政治生态对经济社会发展的重要作用。市场经济环境中，经纪人的目的是追求个人或单位利益的最大化。作为社会人，官员的行为也会受到个人利益的驱动。“任何人的行为都会受利益的驱动，都是追求个人利益的结果。当一种行为能够带来相对收益时，人们才会去实施它。否则，就会予以放弃。”[2]

我国改革开放逐步进入攻坚阶段，各项体制改革深入推进，新旧体制正面临着碰撞与摩擦。习近平在党的群众路线教育实践活动总结大会讲话中揭示指出：“在一些领导干部眼中，抓党建同抓发展相比要虚一些，不容易出显绩，一年开几次会布置一下就可以了，不必那么上心用劲。也有一些人认为，在发展社会主义市场经济条件下，从严治党面临两难选择：过宽没有威慑力，会导致越来越多人闯‘红线’，最终法不责众；过严会束缚人手脚，影响工作活力，干不成事，甚至还会影响自己的选票”。[3]由此可见，对政治生态所存在问题认识上的“虚化”现象。

（二）对国家治理法治化缺乏深刻认知

中国的传统政治文化里，在长久的政治生态中，人民对于官员是存有敬畏之心的，官员的权力被神化。我国人文底蕴深厚，两千多年汉文化和儒家思想的熏陶，造就了中国人重情重义的文化传统，有的干部出现缺乏对法治和规则的尊重、拒绝监督、不依法用权的倾向。封建思想的残存使得官员不畏民意、以权谋私，甚至通过人治的方式来实现政治目的，充斥着诸多的人际关系和人情关系，缺少了执政过程中的法治思维。

思想保守、思路不宽，一旦出现问题，想不了办法，拿不出对策，致使问题越积累越多；或对群众的反映敷衍应付，对实际问题能推则推，致使反腐败工作和政治生态建设的要求流于形式；瞻前顾后、不敢担当，习惯于互相扯皮，甚至想方设法出难题，以不同的理由为自己的不作为找借口，致使该处理的问题不处理；推出的措施要么不合实际难以实行，要么职责不清，在执行中相互推诿，对作为不大和措施不力者没有责任追究。久而久之导致了政治生态的恶化。

（三）监督主体多元化，程序性制约不规范

一般来说，只有在权力监督制约的主体具有相对独立性和权威性，才能达到制约监督的目的。目前，我国的监督主体比较多，既有党内的纪委监督，也有政府的行政监察和审计监督，还有人大监督，新闻舆论监督，群众信访监督等等。在具体运行过程中，各监督主体因缺乏必要的沟通和协调，职能交叉重复，又没有一个专门机构去协调统领各监督主体的工作，难以有效整合各监督主体的力量，致使监督工作没有真正形成监督合力。浪费了行政监督资源，造成了在行政监督中的空白领域，导致我国社会主义制约监督机制的整体效能弱化。

我国现行权力结构中，一些权力责任还没有被纳入到法律调整的范围中，监督制约权力的法律建设严重滞后缺失，事后追惩法律多于预防立法。存在着事后监督审查多，日常渗透少，对执行情况监督多，对决策失误监督少等现象，没有形成惩治和预防相统一的全方位监督体系。长期以来许多权力运行的程序不规范透明，造成权力运行的效率低下和随意性过大。有些权力行为主体受利益驱动故意将权力运作过程神秘化，以逃脱社会公众的监督。有些党员干部把舆论监督视为“多管闲事”，将“维护党的形象”和“维护群众的利益”全然对立起来，对抗群众和舆论的监督，践踏党的宗旨和承诺。

三、党的作风建设长效机制构建的路径探索

作风建设是一项系统的工程和一项基础工作，与地方经济发展是密切相关的，必须立足当前突出问题，着眼长远建章立制，构建作风建设长效机制，实现制度化、规范化、常态化，深入持久地开展下去。

（一）优化权力配置，公开权力运行

合理配置权力，必须以权制权。各地区各机关部门针对各种人为因素带来的办事障碍进行自查自纠，创新权力管理体制和权力运行机制，主动下放管理权力，坚决废止自设的“门槛”，简化行政程序，提高办事效率，发挥社会监督作用，及时发现解决“四风”方面深层次问题。首先，执行权对决策权负责，决策权、执行权都必须无条件接受监督权的监督。保持决策部门与执行机构、监督机构的分立；其次，进一步缩小权力运行的空间，促进政事分开、政企分开、政资分开、政府与市场中介组织分开；再次，正确处理权力分散与集中的关系。权力过于集中或过于分散，都容易导致腐败现象的发生。权力的制约和监督体现在科学合理配置与分解之中，让权力分散适宜，集中适度。

让权力在阳光下运行。现代社会各类信息复杂多变，政府和民众往往处于信息不对称的状态，把政府的办事制度、办事程序和办事结果通过媒体、网络等现代通讯平台，向社会公开，可以减少民众对政府的神秘感和盲目性，减少“寻租”的空间。让权力运行的信息公开，增加国家和政府机关运作的透明度，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密及个人隐私等事项外，政府机关应公开行政信息，把政府机关与公众利益密切相关的立法活动、政策制定、财政预算、公共开支以及工作规则、办事程序、审批条件、收费标准等行政信息如实公布于众。对增强权力运行透明度做出制度安排，建立信息查询制度、公开听证制度、公示制度、新闻发布制度等，发挥舆论监督的作用，有助于提高权力运作透明度。

（二）坚持“以法治权”，健全民主监督

在我国，法治正在深入党心、民心。要全面推进依法治国，建设法治国家，必须坚持法治的普遍适用、致力于实现各项工作法治化。把推进法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容，把遵守法律、依法办事作为考察干部的重要依据。通过加强法制建设，让领导干部习惯在监督的环境下工作。凡是法律法规政策规定的事情，政府应该在规定的时间，按规定的要求为百姓及时办理，不能办理的予以解释清楚。让老百姓充分行使自己的监督权利，把监督权、评议权交给群众。制定对权力进行制约监督的法律法规，以法律来保障如何进行制约监督，确定制约监督对象、内容以及有效方式，明确制约监督的权利和责任。

建立充分反映广大党员和群众意愿的党内外民主机制，把健全党内外民主机制作为深入开展反腐败斗争的突破口。深化政务公开，防止管理不透明导致腐败滋生，进一步健全政务公开制度，使政府信息公开的内容、公开的程度、公开的时间以及公开的载体严格按照相关制度进行，并突出政务公开的时效性；制定具体、严密、可操作性强的制度，拓宽检举、揭发、申诉、控告、上访等渠道，充分发挥舆论监督的作用，使人民群众能够通过权威性机构、以有组织的形式参与反腐败。形成强有力的监督制约机制，使民主监督的有效性不断加强，最终做到将干部的一切权力都置于法律的严格约束和制衡之下，通过制度反腐，依靠廉政制度体系的构建，提高腐败成本，降低腐败收益。完善党内监督制度，运用各种有效形式，以制度规范党性修养和作风养成的途径和方式，把加强党性修养和作风养成的原则和要求落到实处，构筑监管网络，健全党的作风建设多层次、全方位、立体式监督制约机制，将各种层次的监督形式统一起来，使党内监督、社会监督、舆论监督、人大监督、政协监督、检察监督形成监督合力，将党的作风建设的各个方位都纳入监管之中，形成对党员干部八小时以内监督和八小时以外监督的全方位监督体系，按照正确政绩观的要求建立起党员干部的政绩测评体系，解决由于党员干部政绩测评体系和评价标准不科学引发的党的作风问题，为培育良好的党的作风指明方向。

（三）营造制度反腐的社会环境与文化氛围

腐败的滋生和蔓延既是一种政治现象，也是一种文化现象。不同文化传统的国家和地区，腐败发生与表现的形式会呈现明显的差异。在党风廉政建设中，社会文化心理氛围是一种软环境，潜移默化地渗透于党员和群众的思想意识之中，从而形成心理调控机制，主导着人们对腐败的认识和反腐败的态度。当腐败心态变成一种文化氛围时，就会渗透到社会意识形态领域，从而助长腐败的社会增强效应，维护政治生态的要求成了某种形式，政治生态建设成了一句口号。

完善反腐败动力机制必须与加强廉政文化建设有机统一起来，保持公共权力的廉洁要靠公众支持和参与，打破各地区长久以来的“熟人圈子文化”现象，通过加强廉政文化建设，营造具有地方特色的良好机关文化环境。继续保持反腐败斗争高压态势，重点围绕重要事项、重大工程、重点领域，做到有案必查、有腐必惩，使扶正祛邪、扬善惩恶成为政治活动中普遍认可的价值尺度与行为准则，逐步营造风清气正的政治环境。加大治庸治懒力度，严肃查处“为官不为”问题，坚决纠正损害群众利益的不正之风。使道德规范内化为干部的道德良知和道德自觉。利用好新媒体时代的公共平台，把加强廉政文化建设纳入到发展地方文化的大局中，大力弘扬和倡导符合人民根本利益、体现时代发展要求和新时期精神的廉政文化。

参考文献：

[1]认真学习贯彻习近平总书记在中央政治局第十六次集体学习时重要讲话精神[N].解放军报，2014-7-3（1）（2）.

[2]任建明，杜治洲.腐败与反腐败——理论、模型和方法[M].北京：清华大学出版社，2009:43.

[3]习近平.在党的群众路线教育实践活动总结大会讲话[N].人民日报，2014-10-9（2）.