政府债务规模与地方财政风险防范——以宁波市公债危局为例

文/余应敏 王蓓

政府债务规模与地方财政风险防范
——以宁波市公债危局为例

文/余应敏 王蓓

地方政府举债相关理论与文献回顾

（一）公共产品和财政分权理论：地方政府举债的理论基础

1957年，美国经济学家乔治·施蒂格勒（George Stigler）在《地方政府功能的有效范围》中指出，与民众接触最频繁的低层次政府制定的政策更能够满足人民的需要，更有利于资源的合理配置。约瑟夫·斯蒂格利茨（Joseph Stiglitz）认为只有在特定位置的居民才能够消费定量的公共物品。埃克斯坦（Peter Echesten）认为中央政府应按照公共产品的有效范围和受益范围来制定相应各级地方政府的职能和效力。公共产品理论的意义在于：一方面，公共产品和财政分权理论将地方政府支出划分为资本性支出和经营性支出，这为政府弥补资本性支出而借债提供了理论依据。另一方面，公共产品理论为地方政府更加合理地进行资源有效配置提供了现实依据。财政分权理论使得地方政府在借债过程中能受到中央政府“有形的手”的制约。由此可见，该理论既可以让中央和地方共享收入，又能够提高地方政府发展振兴地方经济的积极性。

（二）委托代理理论：地方政府债务规模扩张的理论基础

委托代理理论是指委托人依靠代理人来完成某项工作，由于委托人不能够掌握所有信息，而代理人能够掌握全面信息，信息不对称可能会导致代理人为一己私欲而做出侵害委托人利益的行为。它实质上描述的是一种契约关系。我国各级政府之间存在的委托代理关系包括：（1）全国人大和中央政府。全国人大作为国家最高的权力机关，委托中央政府治理国家，中央政府必须维护委托人即全国人大的利益；（2）各地人大及地方政府（同上）；（3）中央政府和地方政府；（4）上级地方政府和下级地方政府。

地方政府既是中央政府的代理人，又是下级地方政府的委托人。在中央政府和地方政府的代理关系中，中央政府作为委托人具有检查监督的权利，但是地方政府作为代理人却掌握着大量地方经济发展信息，例如地方的预算收支、当地科教文卫事业的支出、公共服务的供求状况等。不尽完善的预算公开制度使得中央政府并不能够全面掌握地方发展的信息。同时，各级地方政府为取得GDP锦标赛的胜利，大力发展基础设施建设和投资项目，这导致地方政府债务规模不断扩大。在地方政府与人民大众这层代理关系中，广大人民群众作为委托人具有政府决策的知情权、参与权和选举权，但是实际上，自上而下的政治体制使得作为代理人的地方政府并不在意广大群众的需求，而是更多关注上级政府的需要。由于广大纳税人对政府各项行为监督缺位，因此很容易造成地方官员不顾当地人民的利益，透支当地的财力以获得向上升迁的机会。对债务不负担任何责任的官员可以轻松地将债务留给继任者，从而造成债务规模不断扩大的恶性循环。综上，委托代理理论说明，由于地方政府存在双重代理身份，地方官员有充分动机为了提升基于GDP考核的政绩而大规模举债。

（三）权力制约理论：地方政府债务监督管理的理论基础

地方政府官员应行使公共权力来保障地区公共事务正常运行。在行使公共权力的过程中，地方政府应受到人民群众和上级政府的有效监督，这不仅有利于政府各项政策的落实，也有利于预防和防止地方政府官员的不正当行为。只有建立合理的权力制约体系，树立地方政府债务风险意识，做好对地方政府的监督管理工作，才能够有效地落实中央政府的各项政策。

目前我国各级地方政府投融资平台集聚了大量风险。部分投融资平台以政府信用作为“隐形担保”， 一旦融资平台出现债务危机，地方政府不得不对其开展救助。袁高峰在分析我国地方政府投融资平台的债务风险时发现地方政府投融资平台债务规模大且增速过快，同时，过分依赖土地财政使得地方政府的收入来源十分不稳定。收入来源不稳定和债务增速过快导致投融资平台顷刻集聚了大量风险。谢清河在研究地方政府投融资平台的债务规模和风险的同时，分析了我国地方政府自发债务的可行性和关注点，并提出了关于降低政府债务风险的政策建议。另外，投融资平台的债务责任不明确也使得部分投资人误把当地政府作为债务的隐性担保。蒲丹琳认为近年来我国各级政府投融资平台飞速扩张，一些管理不完善且高风险的投融资平台更是让地方政府债务风险达到了临界状态。为控制各级地方政府的债务规模和风险，中央政府要求各地加强对地方政府投融资平台的管理，清理部分隐蔽性强且风险高的投融资平台，切实做好地方政府债务置换工作。巴曙松认为我国地方政府债务融资平台机制不完善，管理不健全，兼任投融资平台领导的官员常常为一己私欲而放松对投融资项目的审批和监管。因此，中央政府须加强对地方政府债务融资平台的管理控制和监督，杜绝官员担任投融资平台领导的现象，做好投融资平台的风险管控工作。

宁波市政府公债危局案例分析

（一）宁波市政府债务的基本构成

根据审计署宁波市政府性债务结果，2013年宁波市级、县级和乡镇级政府负有偿还责任的债务分别为845.36亿元、827.19亿元和60.27亿元。截至2012年年底和2013年6月，宁波市政府负有偿还责任的债务分别为1504.17亿元和1732.82亿元。

（二）宁波市政府财政债务风险评价——指标选择与分析

1.评价指标的选取。地方政府的债务风险系地方政府作为借债主体不能按期如数偿还其所负担债务的可能性。笔者以国家审计署规定的地方政府债务风险评价指标体系为依据，对宁波市各级政府的各项运营指标进行分析，评价宁波市各级政府的债务风险。

为评价宁波市政府债务风险，本文拟从偿债风险和流动性风险两个层面入手，运用四类指标重点分析、监控其政府债务风险。这四类指标分别从地方政府财政管理水平和财政收支情况、借债能力、债务负担能力、财政分配体系等方面全面地反映地方政府债务管理水平和能力。

2.宁波市政府财政债务风险的指标分析结果。（1）宁波市政府偿债率呈现逐年上升的趋势，己经超过了参考标准15%，除债务率风险较高外，宁波市政府短期偿债压力也很大。（2）宁波市债务负担率比较高，远超浙江省政府的警戒线和国内警戒线15%。（3）宁波市地方财政占GDP的比率也有逐年上升的趋势，已超过标准值10%。这说明急剧增长的地方政府债务已经给政府的财政收入和经济发展造成了一定负担。

（三）宁波市政府偿债与财政风险防范能力分析

宁波市政府化解债务存量规模的收入，从来源上分析不外乎：（1）依靠土地出让收入偿债，而“土地财政”不宜作为长久之计。（2）政府债务资金投向的基础设施建设和公益性项目所产生的收益。从宁波市负债结构看，大多数为短中期负债，而宁波市政府的债务资金主要投向基础设施、科教文卫和生态环保建设等领域。这些领域的回收期大多超过了融资期限。即使已经投入使用的投资项目，短期内产生的回报也不足以满足高额的债务。因此，项目经营形成的收入无法满足短期高额借款的需要，这增加了借款的流动性风险。（3）宁波市地税收入及其他行政事业收费带来的收入。（4）现阶段的地方国有企业改制中取得的收入，主要是国有资产产权转让收入。然而，随着国有经济战略布局逐渐调整到位，国有企业改制将会逐渐减少，国有产权转让收入作为偿债手段的角色将会减弱。

规范我国地方政府债务融资行为的政策建议

综上所述，出现宁波市等地方政府公债危局的主要根源在于地方财力保障不足。自1994年实行分税制以来，由于财权集中上收，而事权下移，地方政府财权与事权不对称分布，有限的财政收入仅能满足政府对公共服务以及科教文卫事业等刚性需要。为促进地方经济发展，锦标赛式地大搞城市基础设施建设所需要巨额资金只能通过举债解决，从而出现：（1）各级地方政府直接负有偿还责任的债务增长速度快，债务风险高；（2）部分行业债务压力比较大，偿债期限较为集中；（3）“土地财政”的现象比较严重；（4）部分政府违法使用政府债务资金、违法融资的现象比较严重。笔者认为，这些问题不仅存在于宁波市，也同样是其他省市地方政府共同面临的问题。因此，我国各级地方政府有必要采取多种措施释放短期高额的偿债压力，一解燃眉之急后，建立一套健全合理高效的风险管理体制和债务管理模式，在发挥政府债务资金作用的同时把政府潜在风险降到可接受的水平。在确立以应计制政府会计报告模式为基础的政府会计体系上，建立健全地方政府债务预算体系和政府财政透明度报告体系，促进政府债务管理模式健康可持续发展。

1.积极推进应计制政府会计改革，核实地方政府债务规模。2.加强地方政府性债务风险管理，建立科学的风险预警机制。此外，政府各级相关部门应实时地对各种影响债务风险的因素进行识别和追踪，并及时评估经济形势，综合各种信息生成相对全面的报告。3.建立债务信息强制审计披露制度。充分的债务信息披露不仅是确保地方政府债务健康运行的基础，而且能够为减少并杜绝我国财政与金融运行中的违法违规行为提供支持。

（余应敏系中央财经大学会计学院教授，王蓓系中央财经大学会计学院硕士研究生；摘自《中央财经大学学报》2015年第9期；原题为《政府债务规模与地方财政风险防范：以宁波市公债危局为例》）