国际碳交易机制的演进与前景

文/黄以天

国际碳交易机制的演进与前景

文/黄以天

国际社会对在未来全球气候变化治理体系中使用碳交易机制已达成较为一致的看法，并正在采取行动。由于参与方实力与产业特点上的差异，国际碳交易机制能对各方收益产生不同的影响。探讨碳交易在国际层面的演进历程和当前动向，对于理解各方的立场以及国际碳交易未来的发展趋势都有积极意义。

争议与发展：1992-2006年

根据参与方是否负有达到减排目标的强制义务，碳交易机制可分为强制和自愿两种类型。1992至2006年是碳交易在争议中获得推广的时期。《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》）的签订和生效，标志着全球气候变化治理体系开始建立。作为一项框架协议，《公约》将国际性减排机制的设计交由进一步谈判解决。在美国与欧盟的先后推动下，碳交易逐渐进入国际社会的视野。

在1997年之前关于《京都议定书》的谈判中，美国最先提出将国际碳交易作为“灵活机制”的组成部分，这样既能发挥美国在机制上的优势，也呼应了其在全球积极推动的市场化改革。但是，1997年美国参议院通过了“伯德-哈格尔决议”，规定美国的参与以发展中国家承诺减排为条件。2001年，美国正式退出《京都议定书》，其对于国际碳交易的支持也随之停止。在《京都议定书》谈判初期，美国的国际碳交易构想遭到欧盟的反对。但随后欧盟转而支持国际碳交易，将其视为维护自身利益的重要手段。

强制与自愿碳交易机制在这一时期都得到了初步发展。《京都议定书》于2005年生效，规定了《公约》附件一国家在2008-2012年的强制减排目标以及排放权贸易、联合履约和清洁发展机制三种“灵活机制”。这些规定构成了2012年之前国际强制碳交易的规则基础。其中，排放权贸易和联合履约在发达国家之间进行：前者允许发达国家直接交易碳排放指标；后者允许发达国家通过减排项目合作获得碳排放配额。清洁发展机制则将发展中国家和发达国家联系起来——发达国家可通过提供资金与技术与发展中国家合作开展减排项目，从而获得减排量用于履行减排义务。清洁发展机制被认为运用了市场的逻辑，能通过跨国合作优化资源配置，降低减排成本。但也有批评的声音认为，这一机制让发达国家以低廉的价格获得排放权，减少了发展中国家未来以低成本减排的机会。

国际性的自愿市场也开始发展。该市场中有“基于项目”和“总量控制与交易”两种模式。前者是主流，即机构和个人自愿购买由节能减排项目产生的减排量。2003年开始运行的芝加哥气候交易所则采用了后者，为自愿参与的企业设定了排放限额——与欧洲碳交易体系（EU ETS）的规则类似，超出限额的企业需购买配额，而配额有富余的企业可通过卖出配额获得收益。

碳交易也在这一时期逐渐进入中国的视野。在全球气候谈判中，中国对碳交易机制的使用最初持怀疑态度，认为发达国家可藉由“灵活机制”将排放转移到发展中国家，是不公平的制度安排。但从谈判全局出发，中国后来支持市场化的“灵活机制”，并积极参与清洁发展机制的建设和运行。尽管如此，中国还是表达了对于公平性的担忧。自愿碳交易在这一时期也开始在中国出现。

早在《京都议定书》谈判期间，国际社会就已开始商讨如何推进国际海运和民航业减排。根据《京都议定书》第2条第2款的规定，发达国家应当限制或减少来自海运和民航业温室气体的排放。作为政府间国际组织，国际海事组织和国际民航组织开始考虑建立减排机制，但未采取实质性的行动。

共识与行动：2007年至今

国际碳交易的发展在2007年进入新的阶段。“巴厘行动计划”以及哥本哈根、坎昆和德班等气候大会达成的协议被认为反映了关于碳交易的“一般性共识”——即国际社会有兴趣发展国际碳市场，但具体制度安排和责任分配有待于进一步谈判。在这一背景下，世界银行等国际组织通过提供援助推动发展中国家建立碳交易机制。2010年，世界银行主导的“市场准备伙伴”计划在坎昆气候大会上正式成立，是为发展中国家碳市场建设提供支持的专项基金。联合国开发计划署和亚洲开发银行也是推动碳交易的代表性机构。

欧盟和美国对于国际碳交易采取了不同立场，但同之前相比其立场具有延续性。退出《京都议定书》后，美国未在国际层面大力推广碳交易，但其国内碳市场建设以加利福尼亚的“总量控制与交易”和东北部地区的“区域温室气体行动计划”为代表，已取得一些实质性进展。对来自欧盟的竞争以及对中国等发展中大国是否参与感到疑虑是美国在制定碳交易战略时的重要考量。尽管美国尚未在联邦层面建立碳交易机制，但由于其强大的经济、金融实力以及碳交易实践经验，美国仍是不可忽视的重要力量。

与美国相比，欧盟更为积极地推动国际碳交易机制的发展，希望确立在这一领域的主导地位。2009年哥本哈根气候大会前，欧盟提出市场机制应当成为2012年之后全球气候变化治理体系的一部分。欧盟还试图通过单方面行动扩展其碳交易体系的边界。2011年，欧盟宣布了一项将飞经欧盟的国际航班纳入EU ETS的计划。尽管这一计划在中国、美国、印度等国的坚决反对下被搁置，但欧盟仍坚持声称是否重启取决于国际民航业所采取的减排措施是否符合其预期。其他一些国家和地区如日本东京、新西兰、瑞士等也开始试点碳交易机制。

除在国内发展碳交易之外，多个国家在探索建立碳市场连接。中国与澳大利亚已决定讨论连接双方碳市场的可能性。美国加利福尼亚州同加拿大魁北克省碳交易体系在2014年1月正式连通。欧盟与瑞士也在进行商议。

中国采取了谨慎试点的态度，并积极与发达国家及国际机构展开合作。2007年6月，国务院颁布《应对气候变化国家方案》。2010年10月，国务院发布《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》，要求探索碳交易机制。2011年3月，全国人大通过“十二五”规划，提出将逐步发展国内碳市场。2011年10月，国家发改委正式批准7个地区自2013年起开展“总量控制与交易”试点，并计划在2016年之后建立全国性的碳市场。国家发改委还于2012年6月公布了《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》。相应地，碳交易机制也逐步得以建立。2015年9月，中国宣布将在2017年启动全国性的碳市场。

在国际层面，世界银行、联合国开发计划署、亚洲开发银行等多个国际组织以及一些发达国家积极参与了中国的碳市场建设。与此同时，中国继续关注国际碳市场的发展是否公平。针对发达国家片面倚重碳交易而忽视公平的立场，中国与77国集团在2008年的曼谷气候会议上共同进行了抵制。同时，中国强调国内碳市场的建设是自主行为，与中国的国际责任无关——即开展碳交易试点并不意味着中国改变发达国家应率先减排的主张。

虽有《京都议定书》的规定，但发达国家对在国际海运和民航业率先减排比较消极，而是在这两个行业推动建立覆盖发展中国家的减排机制。2011年7月，国际海事组织下属的海洋和环境保护委员会在第62届会议上决定对400吨以上新建船舶强制实施能效标准，对所有400吨以上船舶强制实施“船舶能效管理计划”。该决定强调能效标准的“非歧视性”，给予发展中国家的缓冲期仅到2019年，因而遭到中国等发展中国家的反对。在此基础上，该委员会也在考虑引入市场机制，但由于复杂的利益牵涉而仍在商讨之中。在2015年2月为巴黎气候大会举行的磋商中，欧盟国家支持对于国际海运业采取减排措施。

2013年9月，国际民航组织第38届成员国大会要求建立以市场为基础的减排机制，并在2020年以前每年将能效提升2%，在2020年之后实现碳排放的零增长。中国等发展中国家认为此决定没有考虑到发展中国家民航业在迅速发展的事实，因而有失公平。2015年4月，国际民航组织举行关于市场机制的第一次“全球民航对话”，并计划在2016年第39届成员国大会上启动“全球市场机制”。

两种路径

国际碳交易机制的发展已经展现出两种路径。一种是在各国碳市场之间建立连接，从而发展出综合性的跨行业机制。另一种则是为特定行业建立国际性的碳市场机制，这是目前国际海事组织和国际民航组织所选用的路径。

根据《京都议定书》所建立的“灵活机制”不要求参与企业来自相同行业。例如，清洁发展机制允许发展中国家的小水电、造林等项目产生减排量；而购买者通常来自发达国家的其他行业。同样，各国综合性的碳交易机制可建立连接，并在一定条件下允许跨国交易。以欧盟主要国家为代表的发达国家阵营是主要推动力量。通过这一方式发展国际碳市场在国内政策层面将具有较强的灵活性。《公约》框架下的气候大会是具有广泛代表性的谈判平台，通过双边谈判建立连接并逐渐扩展也具有可操作性。

减排责任分配将是需要解决的难题。“共同但有区别的责任”原则被认为是联合国气候大会的基石之一。然而，一个国家总体上的减排目标牵涉到历史累积排放、经济发展水平、产业结构、国际竞争力等多方面因素，发达国家与中国、印度等发展中大国对于如何划分减排责任有着不同认知和立场。中国等发展中国家认为发达国家历史累积排放高，应当率先减排；发达国家则强调发展中大国迅速增长的排放总量的未来影响。例如，一些发达国家提出其国内减排措施会导致“碳泄漏”——即产业由于成本上升进行跨国转移。由于“总量控制与交易”的基础是确定温室气体排放总量的上限，建立此类连接必然会面临减排责任分配带来的挑战。

通过国际海事组织和国际民航组织进行平行多边谈判的模式获得了各国认可——国际民航组织第38届成员国大会所通过的决议A38-18即声明该决议不影响《公约》框架下的全球气候谈判。然而与其他谈判类似，减排责任分配将导致直接的利益冲撞。首先，由于灵活性的缺乏和国际产业竞争，各方难以在多个行业之间进行腾挪和交换，在目标设定上易于陷入此消彼长的对立关系，难以在机制设计的重要参数形成妥协。由于发达国家的坚持，国际海事组织的能效标准未遵循“共同但有区别的责任”原则；发达国家也反对该原则在国际民航业的适用。行业利益的牵涉更是限制了各国的回旋余地。例如，上述国际民航组织决议提出，国际民航业不应成为其他行业减排资金的来源。其次，发动机技术水平在海运和民航业减排中扮演重要角色。碳交易将激励企业使用能效更高、排放更低的发动机。中国在海运和民航业有重要利益，也在大力发展高端船舶和大飞机制造业，但同发达国家在动力技术水平上仍有不小差距。从国际社会整体利益的角度来看，这一激励有助于减少排放，但在经济利益的分配上却易导致不公。

结论

市场机制通过促进竞争提高资源配置的总体效率。但如果缺乏平衡机制，在“竞争导向”的市场中容易出现不平等加剧、“赢者通吃”等局面。碳交易遵循市场逻辑为温室气体设立价格，激励企业为降低成本、赢得竞争而提高能效。因此，可以认为国际碳交易内嵌有“竞争导向”的理念。从整体效率的角度来看，国际碳交易是适当的政策工具。然而温室气体减排不仅关乎效率，公平同样是其核心议题。发达国家在工业化过程中产生了大量排放，同时积累了在技术、管理、全球产业分工等方面的优势；而发展中国家正处在工业化工程中，其企业参与国际竞争的能力整体上明显弱于发达国家。

从交易被引入国际气候谈判开始，其“竞争导向”的理念一直在影响相关发达国家和行业的策略。欧盟转向支持国际碳交易有争夺规则制订权的考虑。在EU ETS具体规则的制订中，欧盟也极为注意其企业的国际竞争力受到的影响——对于参与国际竞争的企业，欧盟在配额发放数量等方面会给予优惠等倾斜保护，并已制订 “碳泄漏”清单。美国加利福尼亚州在制度设计上也考虑到了“碳泄漏”的影响。这些措施实质上是在为企业提供补贴，并对碳市场机制的作用造成扭曲。

欧盟和美国片面强调“碳泄漏”的不公平，但忽视其竞争力优势是在长期高排放过程中得到确立的事实。以民航业为例，欧盟对于国际民航业减排机制的影响进行了评估，认为由于欧盟经济的重要地位，其民航业不会受到显著影响。由于发展中国家企业处在相对弱势地位，即便减排责任初始分配公平，国际碳交易机制在运行过程中也可能导致其利益受损。同时，新兴的发展中经济体之间存在产业竞争，国际碳交易对企业成本的抬升可能在发展中国家之间导致矛盾，并从负面影响发展中国家的参与程度。

从采取谨慎反对的态度到逐渐转变为积极建设国内碳市场并参与国际碳市场的发展，中国的立场有清晰的脉络可寻——即坚决维护自身的合法权益，同时也对国际社会承担一个负责任大国应有的责任。进行减排符合中国进行产业结构升级的规划，也符合国际社会对中国的期待。由于碳交易在这一时期逐渐成为主要的国际减排政策工具之一，中国作为负责任的大国必然会采取积极立场。“竞争导向”的国际碳交易能够从两方面对中国的利益产生影响：来自其他国家企业的竞争作为“外力”可激励中国企业节能减排；但如果减排责任的分配、特别是“碳泄漏”问题不能得到公平解决，国际碳交易将损害中国企业的竞争力。

在谈判路径的设定上，中国应考虑两种路径连通的可能性。美国等发达国家在国际海运和民航业的谈判中否定“共同但有区别的责任”原则的做法表现了撇开《公约》的倾向。但中国等发展中国家并不需要按照这一路径划分行事。《公约》作为全球气候变化治理体系的基础性条约，其原则对于具体行业的减排同样具有指导意义。在实践层面，连通两种路径也具有可行性。《京都议定书》规定了发达国家在国际海运和民航业率先减排的责任，为巴黎气候大会进行的磋商也已涵盖两个行业的减排议题。

在规则设计上，中国应当同其他发展中国家积极协作，增强在平台建设和运行中的话语权。例如，针对欧盟将其碳交易体系发展成为国际碳市场主要平台的计划，中国国内碳市场的制度建设应将国际化作为一项重要目标，打造能够提供国际碳交易服务的体系。由于国际碳交易机制的“竞争导向”，中国还应提出要充分降低其对发展中国家企业竞争力的影响，并推动建立常设性的监测机制对其影响加以评估和控制。同时，考虑到机构人员组成直接影响各国话语权，而《公约》某些机构存在发展中国家被边缘化的问题，中国应主张国际碳交易机构在人员设置上必须保证发展中国家得到充分代表。

【作者单位：复旦大学国际关系与公共事务学院；摘自《上海交通大学学报》（哲学社会科学版）2016年第1期】