新环保法实施背景下江西环境执法的现状及完善对策研究

谢丹

新环保法实施背景下江西环境执法的现状及完善对策研究

谢丹

［提要］新环保法实施以来，江西结合地方实际，从开展环境执法专项行动、加强与司法的联动、规范环境执法行为、加强公众监督四方面加强了环境执法工作，为江西环境资源的保护和江西生态文明建设各项目标的顺利实现提供了法治保障，但还存在一定不足，需要从构建环境联合执法协同机制、积极探索省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度、创建省级环保督政问责机制等方面予以完善。

新环保法；环境执法；现状；完善对策

2015年是新环保法实施元年。新环保法的实施对保护和改善环境，防治污染和其他公害，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展具有重要意义。新环保法在原有环保法的基础上作了大幅修订，从原有四十七条的内容扩充到七十条，并赋予环保部门和其他负有环保监督管理职责的部门更多的执法权限，包括查封、扣押强制执行权、按日连续处罚权、责令限制生产、停产整治权、移送公安机关处以行政拘留等权限，新的执法权限的赋予为严格环境执法提供了强有力的支持，环保部门执法孱弱的形象得到改观。在新环保法实施的大背景下，江西结合地方实际，以空前的力度开展了环境执法行动，形成一定威慑力，为江西环境资源的保护和江西生态文明建设各项目标的顺利实现提供了法治保障。

一、江西环境执法的现状

新环保法实施以来，江西环保部门为加强环境执法采取了诸多有效措施，特别是从开展环境执法专项行动、加强与司法的联动、规范环境执法行为、加强公众监督四方面加强了环境执法工作。

（一）开展环境执法专项行动

2015年全省组织开展了清理阻碍环境监管执法的“土政策”、环境保护大检查、划分环境监管网格和清理违法违规建设项目四个专项行动。截至2015年12月底，全省清理“土政策”97个；共出动执法人员86889人次，排查企业30797家，排查出问题企业5997家，占排查企业的19.5%，对检查中发现的问题企业，采取关停取缔932家、限期治理（整改）3897家、责令停产1727家、责令停止建设556家，其中，立案查处违法案件958起，罚款6120万元；排查出违法违规建设项目3876个，预计2016年底前可全面完成清理工作；市、县全部完成环境监管网格划分，以乡镇、街道或工业园区为基础，全省共划分1928个单元网格，实现环境监管全方位、全覆盖。①

（二）加强与司法的联动

为进一步加大环境保护力度，有效预防环境污染和依法惩治污染环境的违法犯罪行为，有效整合行政和司法资源，形成打击环境违法犯罪行为的强大合力，省环保厅联合省高级人民法院、省人民检察院和省公安厅印发了《关于加强环境行政执法与刑事司法衔接配合工作的实施意见》，明确了联席会议、常设联络员、重大案件会商督办等三项工作制度，确立了执法联动、案件移送、紧急案件联合调查、案件信息共享和奖惩等五项工作机制。截至2015年12月底，全省移送涉嫌污染环境犯罪案件8起，行政拘留21人，其中已判决4起。查封扣押案55件，限产停产案250件，按日连续处罚2件。②

（三）规范环境执法行为

一是规范执法程序，出台《江西省环境保护厅环境行政处罚案件办理程序暂行规定》，对环境行政处罚案件办理作了全面的规范，明确了办案的程序、执法人员的权限、办案的具体要求等，将环境行政处罚案件的办理纳入了规范化管理轨道。同时，严格实行查审分离、集体审理制度。③二是规范自由裁量权，修改完善了《江西省环境保护行政处罚自由裁量权细化标准》，依法对32件法律法规中的132条罚则规定的自由裁量权进行了具体细化，相对缩短了自由裁量的上下空间，确保了在实施处罚过程中能在法定的大框架内，根据违法行为人的具体违法行为的情节，遵循公平公正、过罚相当、处罚和教育相结合、程序正当、综合裁量的原则，对当事人实施处罚。④

（四）加强公众监督

为鼓励公众积极参与环境保护监督管理，严厉打击环境违法行为，省环保厅、省财政厅联合制定了《江西省举报环境违法行为有功人员奖励办法》，对举报本省辖区内发生的环境违法行为的有功人员给予奖励。同时，借助新媒体手段，在全省范围内统一开通“12369环保举报”微信平台，公众可以通过本微信平台，对企事业单位和其他生产经营者，在生产建设或其他活动中产生的环境污染行为进行举报。

二、江西环境执法现状的评析

总体来说，在贯彻落实新环保法的有力推动下，江西采取了积极有效的措施开展了环境执法行动，取得了一定成绩，但同时江西环境执法由于体制机制等诸多因素的影响还存在一定的不足之处，需要予以完善。

（一）江西环境执法取得的主要成绩

江西环境执法充分利用新环保法及4个配套办法赋予的按日连续处罚、查封扣押、限产停产、行政拘留等执法新手段，通过开展环境保护大检查，加强与司法的联动，重拳打击违法排污，形成强大威慑力。并通过规范执法程序，规范自由裁量权进一步规范环境执法行为。同时借助多种手段鼓励公众积极参与环境保护监督管理。

（二）江西环境执法的不足之处

江西环境执法虽然借助新环保法的实施，集中开展环境保护大检查，取得一定成效，但日常监管仍然较薄弱，特别是基层环保部门执法能力不强。环境资源领域“统管”和“分管”结合的监管模式使得环保部门作为“统管”部门与土地、矿产、林业、农业、水利等“分管”部门存在职能交叉，客观上影响执法效率。地方政府重经济发展，轻环境保护的的理念仍未根本转变，一定程度上阻碍环境执法的有效开展，江西目前落实追究地方政府环境保护责任的措施还不到位，环境监管执法主要依赖于地方财政，受地方政府制约较大。环境行政执法与刑事司法的衔接仍存在一定困难，环境行政执法的规范性不强，尤其是基层环保部门调查取证的能力弱，导致证据标准低于刑事立案要求，影响案件的移送。

三、完善江西环境执法的对策建议

（一）构建环境联合执法协同机制

环境资源领域“统分”结合的监管模式导致实践中部门保护主义、条条主义盛行，是影响江西地方环境执法效率的现实困境。环境资源“统分”结合的监管模式由1989年《环境保护法》予以确定，该法第七条规定：“国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门，依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理。县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理。”这就将环境资源的监管割裂为政府环保部门的“统管”和公安、交通、铁道、民航、土地、矿产、林业、农业、水利等多部门的“分管”两部分。新修订的《环境保护法》第十条对1989年《环境保护法》第七条有所调整，规定：“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门，依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理。”虽然表面上对具体政府部门作了模糊化处理，但未根本改变环境资源领域“统分”结合的监管模式。

国家层面“统分”结合的监管模式江西作为地方省份也难以突破，切实可行的是探索环境联合执法的有效机制，破解环境执法效率低下的困境。“分管”部门与“统管”的环保部门执法地位平等，不存在行政隶属关系，环境执法主要依赖于各部门之间的协调和合作，构建环境联合执法协同机制是解决环境执法效率低下的合理有效途径。通过规范环境联合执法的程序，构建大环保体制格局，以政府主导、环保部门牵头、相关部门配合的模式，实现环境联合执法的统一领导、各司其职的执法格局，确保环境联合执法的权威性、统一性和协调性。

（二）积极探索省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度

实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度，是十八届五中全会确定的改革环境治理基础制度的重要部署，关于《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》的说明明确解释省以下环保机构监测监察执法垂直管理，主要指省级环保部门直接管理市（地）县的监测监察机构，承担其人员和工作经费，市（地）级环保局实行以省级环保厅（局）为主的双重管理体制，县级环保局不再单设而是作为市（地）级环保局的派出机构。实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度，主要是为了解决现行环保体制存在的四个突出问题：一是难以落实对地方政府及其相关部门的监督责任，二是难以解决地方保护主义对环境监测监察执法的干预，三是难以适应统筹解决跨区域、跨流域环境问题的新要求，四是难以规范和加强地方环保机构队伍建设。近期，中央全面深化改革领导小组已审议通过《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》，目前尚未公开宣布试点省份。实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度是国家明确要在十三五规划内完成的一项重要改革。此项改革不只是机构隶属关系的调整，也将涉及地方政府层级间事权、政府相关工作部门间职能、环保系统内部职责运行关系等的调整，实际运作过程中可能存在一定的问题，需要地方实践开展提供经验。江西作为首批入选国家生态文明先行示范区建设及国家生态文明试验区的省份，应积极探索环保垂直管理制度改革，一方面为国家环保垂直管理制度改革提供地方实践，另一方面也为地方环保垂直管理制度改革做好前期准备。

（三）创建省级环保督政问责机制

长期以来，地方环保部门执法不力的一个重要原因是地方政府的干预。原有唯GDP政绩观下地方政府形成的重经济发展轻环保的思维即使在环保高压态势下也难以根本改变。虽然《环境保护法》明确规定地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责，但一直以来，这条规定只是虚置，鲜有追究地方政府的环保责任。要真正达到治理污染，改善环境的成效，地方政府必须确实承担起责任。创建省级环保督政问责机制是解决这一问题的有效途径。目前国家环保部已明确提出环境监管执法从单纯的监督企业转向监督企业和监督政府并重，并发布《环境保护部约谈暂行办法》，规定对未履行环境保护职责或履行职责不到位的地方人民政府及其相关职能部门依法进行告诫谈话、指出存在问题、提出整改要求，并督促整改到位。《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》也首次以中央文件形式强化党政领导干部生态环境和资源保护职责。

江西目前已开展环保督政问责的实践。2015年4月，省环保厅针对永修县星火工业园存在的突出环保问题，约谈永修县人民政府，要求其切实负起环保责任来，采取措施，认真整改，解决问题，这是省环保厅首次就区域环境问题约谈地方政府领导。《江西省实施“河长制”工作方案》确定省、市、县（市、区）党委和政府主要领导担任“河长”，全面履行河湖保护管理责任，也是党委和政府承担环保责任的一种实践形式。创建省级环保督政问责机制，应明确问责形式、问责主体、问责对象、问责情形和责任承担方式。省级环保督政问责主要以约谈形式进行，问责主体是省环保厅，问责对象是市、县（市、区）人民政府及其相关职能部门，问责情形主要包括：1.未落实国家地方环保法律、法规、政策、标准、规划，或未完成环保目标任务，行政区内发生或可能发生严重生态和环境问题的；2.区域或流域环境质量明显恶化，或存在严重环境污染隐患，威胁公众健康、生态环境安全或引起环境纠纷、群众反复集体上访的；3.行政区内存在公众反映强烈、影响社会稳定或屡查屡犯、严重环境违法行为长期未纠正的；4.未完成或难以完成污染物总量减排、大气、水、土壤污染防治和危险废物管理等目标任务的；5.触犯生态保护红线，对生态造成严重威胁和破坏的；6.其他需要问责的情形。责任承担方式主要是提出整改方案，并予以落实，落实不力则以《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》追究生态环境损害责任。

注释：

①数据来源：江西省环境保护厅公布的《2015年江西省环境状况公报》，2016年5月30日发布。

②数据来源：《江西省人民政府关于落实2015年环保赣江行活动情况报告及省人大常委会审议意见情况的报告》，2016年6月13日发布。

③④资料来源：江西省环保厅贯彻实施新《环保法》情况新闻发布会通稿，江西省环保厅政策法规处提供。

［1］王树义，郑则文.论绿色发展理念下环境执法垂直管理体制的改革与构建［J］.环境保护，2015，（2-3）.

［2］赵惊涛，李延坤.我国环境联合执法体制改革博弈分析［J］.环境保护，2014，（16）.

［3］葛蔡忠等.环保督政约谈机制分析：以安阳市为例［J］.中国环境管理，2015，（4）.

谢丹（1978—），女，江西省社会科学院法学所助理研究员，研究方向为环境法研究。（江西南昌330077）

江西省社会科学院2016年理论创新工程课题“江西推行新环保法的现状与对策建议”

［责任编辑：刘忠林］