中国对外基础设施投资的社会组织风险及对策

孙海泳



中国对外基础设施投资的社会组织风险及对策

孙海泳

[内容提要]近年来，随着中国对海外能源及交通基础设施项目的投资规模不断扩大，东道国的社会组织风险对投资项目造成的负面影响日益显现。社会组织风险缘于东道国内政、社会组织的环保和维权诉求、外部势力的影响以及中国企业自身不足等因素，不仅会造成投资损失，还会对中国对外经济战略的实施及国家形象造成负面影响。中国企业需通过强化项目前期准备、重视与当地社会组织的沟通等方式，保障中国对外基础设施投资项目与对外经济战略的稳步推进。

中国 对外基础设施投资 社会组织风险 “走出去”战略

[作者介绍]孙海泳，上海国际问题研究院、华东师范大学在站博士后，上海市美国问题研究所助理研究员，主要研究美国问题、对外投资问题等。

对外直接投资是中国融入国际经济体系的重要途径。自21世纪初以来，中国对外投资呈现快速增长趋势。特别是近年来，伴随着“走出去”步伐的加快，中国企业加大了对海外大型能源及交通基础设施项目的投资规模。此类投资项目资金投入大、建设周期长、社会影响深远且易受对象国政治、法律与政策因素的影响，因此相关投资项目往往面临诸多风险因素的制约。其中，各类社会组织基于环保诉求、群体利益等因素对中国企业投资项目的制约效应日益凸显。因此需要分析中国企业投资海外基础设施项目所面临的社会组织风险的原因及影响，并探寻应对之策。

社会组织日益成为影响企业海外投资环境的重要因素

对外投资中的风险可分为商业性风险和非商业性风险。非商业性风险主要包括政治、安全、法律、环境与社会风险。社会组织的诉求与相关活动会直接引发社会风险，并可能间接产生政治、安全等类型的风险,最终导致企业投资失利或产生额外损失。本文研究的社会组织风险主要是指中国在投资海外基础设施类项目时，因对象国环保、原住民权益、劳工权益等问题，导致当地及境外社会组织对项目的施工、运营所造成的风险因素。

社会组织在不同国家、地区和国际组织中存在不同的称谓。*中国国内将社会团体、基金会、民办非企业单位统称为社会组织。国际上对社会组织的提法较常见的有：非政府组织(Non-governmental Organization)、公民社会组织(Civil Society Organizations)、非营利组织(Non-profit Organizations)、第三部门(The Third Sector)、志愿组织(Voluntary Organization)、地方性或草根社会组织(Local or Grassroots Organizations ，LOs)、社区组织(Community-based Organizations)，以及部分独立性智库和非盈利基金会等机构。本文以“社会组织”统称上述机构。虽然这些名称在具体内涵方面存在一定差别，但与政府、企业相区别，不同名称的社会组织均具有非政府性、非营利性、独立性、志愿性、公益性或互益性等基本特征。从20世纪80年代起，非政府组织(NGO)开始进入发展的快车道,特别是在冷战结束后，NGO在全球范围内迅速崛起，各类NGO从事提供公共服务、促进民间经济发展、防止环境退化等此前无人负责或由政府负责的大量事务；其参与公共事务的范围之广、规模之大，使得人类社会正处于“社团革命”之中，有人甚至认为其意义之重要堪比19世纪民族国家的崛起。*Lester M. Salamon, “ The Rise of the Nonprofit Sector”, Foreign Affairs, July/August 1994, https://www.foreignaffairs.com/articles/1994-07-01/rise-nonprofit-sector. (上网时间：2016年1月26日)自21世纪初以来，社会组织已成为许多国家国内议程和全球议程的重要参与者。在组织理念上，NGO一般都宣称以促进人道主义及为弱势群体代言为己任；通过自身网络，NGO能相互联络并协调共同立场；通过从事一系列的倡议和游说活动，NGO能够影响主权国家政府以及诸如联合国、世界银行等政府间国际组织的议程和决策。*Hans Holmén and Magnus Jirström, “Look Who’s Talking! Second Thoughts about NGOs as Representing Civil Society”, Journal of Asian and African Studies, SAGE Publications, Vol. 44(4), 2009, pp.429-430.

在此背景下,企业在开展对外投资过程中仅和东道国政府保持良好的合作关系并不能确保投资项目获得成功，因为企业的营运经常会受到环保类NGO(简称环保组织)、人权类NGO(简称人权组织)、社区组织等不同种类的社会组织的影响，这些社会组织维护或代表地方、国家乃至全球等不同层次的利益诉求。因此，企业对外投资的商业环境主要包括三个要素，即企业、社会组织和东道国政府。*Mika Skippari and Kalle Pajunen, “MNE-NGO-Host Government Relationships in the Escalation of an FDI Conflict”, Business & Society, SAGE Publications, Vol.49(4), 2010, p.620.其中，社会组织已经成为推动跨国企业履行社会责任的重要压力来源。总部位于美国华盛顿特区的环境与发展智库——世界资源研究所(World Resources Institute)的研究报告认为，在环境与社会风险的控制中一个重要方面是获取社区同意，即遵循“自由、事前和知情同意的原则”。单纯依靠所在国政府来处理环境与社会风险是不可靠的。政府往往无法调节投资者和当地居民的关系，且政府的职能本应代表和保护本国国民，而非代表外国投资者利益。在出现问题时，政府迫于国内压力,往往会向外国投资者施压，要求赔偿甚至终止投资项目。*胡涛、赵颖臻、周李焕、Denise Leung： “对外投资中的环境与社会影响案例研究：国际经验与教训”，世界资源研究所(WRI)，http://www.wri.org/sites/default/files/managing_environmental_impact_international_experience_and_lessons_in_risk_management_for_overseas_investments.pdf. (上网时间：2016年1月2日)

值得注意的是，许多发展中国家的地方性或草根社会组织对于大型公共工程和地区经济发展议程的影响日益明显。草根组织(grassroots organizations)与 NGO有所区别。草根组织通常基于成员的诉求而建立，关注社区事务与可获利项目，而NGO往往更强调公益性，并设法影响公共政策。同时，在发展中国家，草根组织一般存在于农村地区，而NGO多以城市为重点活动区域并与发达国家的NGO存在一定渊源；草根组织开展活动的受益人是其成员，而NGO行动的受益人是其委托方或帮助对象；草根组织缺乏对政府的影响力，一般规模小而分散、缺乏专业能力、难以持续运行。*Hans Holmén and Magnus Jirström, “Look Who’s Talking! Second Thoughts about NGOs as Representing Civil Society”, Journal of Asian and African Studies, SAGE Publications, Vol. 44(4), 2009, pp.431,433.这类草根组织往往成为企业对外投资时直接面临的风险来源。

在国家类型和地理分布上，中国企业对外基础设施投资项目所面临的社会风险主要来自东南亚、非洲和拉丁美洲等地区的发展中国家。其原因主要有三个方面。第一，一些迫切需要改善基础设施的发展中国家，虽然拥有较为丰富且具有商业开采价值的自然资源，但其政治、经济局势动荡，外国投资企业，特别是涉及资源开发、大型基础设施建设的投资企业往往成为各种势力解决其内部矛盾、与政府博弈、吸引国际关注的工具。第二，发展中国家普遍存在贫穷落后、环境恶化和民族宗教矛盾等问题，均给西方大国利用社会组织等途径影响发展中国家提供了动力、借口和活动领域。*中国现代国际关系研究院课题组：《外国非政府组织概况》，时事出版社，2010年，第213页。第三，许多发展中国家环境社会标准较低或缺失，且政府并不鼓励投资企业与社区沟通，导致一些问题在初期往往难以被及时发现和应对，一旦爆发就已相当严重。*蒋姮：“海外环境与社会风险的应对盲区及误区”，载于査道炯、李福胜、蒋姮主编：《中国境外投资环境与社会风险案例研究》，北京大学出版社，2014年，第35页。

中国海外基础设施投资项目面临社会组织风险的主要原因

能源、交通基础设施项目不仅将对自然环境产生直接影响，而且往往涉及土地征用，还可能涉及包括原住民在内的居民迁移以及劳工权益等问题。特别是在东道国国内政治转型期间，政治与社会形势复杂，更易导致社会组织风险不断积累和快速发酵。综观近年来中国的海外基础设施投资项目的遇挫历程，其社会组织风险主要缘于以下五方面。

第一，东道国国内政治因素。进入21世纪以来，一些发展中国家处于政治转型过程之中，其政治生态与社会利益日趋多元化、复杂化，加之西方国家的影响和渗透，其国内社会组织迅速发展。以缅甸为例，2010年大选之后,缅甸由军人政权转型为民选政府，国内的公民社会空间进一步开放，社会组织的数量、活动人数不断增加，其活动范围亦不断拓展，一些非政府组织还具有浓厚的政治色彩和复杂的政治背景。这些社会组织往往对中国的大型投资项目进行歪曲评价和不实指责。如“克钦发展网络集团”(Kachin Development Networking Group, KDNG)是由缅甸国内外克钦族人组成的非政府组织，其声称的目标是“推动在克钦地区构建基于平等和正义的公民社会”，关注“缅甸军政府对克钦地区自然资源的开发”，“收集包括地区矿业、水电等大型发展项目的信息”；“与地区社会组织一起评估村民需要和地区性发展措施”；该组织还致力于缅甸的司法与社会改革，参与包括克钦邦在内的缅甸的政治变革进程等政治与社会事务。*Kachin Development Networking Group, http://www.kdng.org/about.html. (上网时间：2016年1月24日)该组织与缅甸其他具有明显政治背景的社会组织一起，发动基层民众，反对中国投资的密松(Myitsone)水电站等项目,成为缅甸政府暂停该项目的重要原因。同时，东道国国内政治选举等事态也会导致社会组织的诉求成为阻滞外部投资项目的重大风险因素。如中远集团(COSCO)在收购希腊比雷埃夫斯(Piraeus)港项目中所遭遇的波折，在很大程度上就是受到希腊在野党迎合选民(工会组织)意愿的选举政治的影响。*2008年，中远集团在比雷埃夫斯港(以下简称比港)集装箱码头私有化招标中中标，获该码头35年的特许经营权。在萨马拉斯(Antonis Samaras)任希腊总理期间，比港尝试出售67%的股权，中远是重要的潜在买家。期间，希腊工会组织批评中远规定的所谓“中世纪劳动条件”缺乏公平性和社会责任，反对向中企出售港口控股权。齐普拉斯(Alexis Tsipras)领导的激进左翼联盟提出“战略性国有资产”不会被私有化等政治主张以迎合民意，并在一定程度上由此获得选举胜利。2015年1月27日，新政府就职当天即暂停比港私有化计划。但出于国内经济发展需要，在2015年9月的大选中再次当选后，齐普拉斯政府放弃原有立场。2016年1月，希腊政府批准中远购买比港67%股权的计划。

第二，环保因素。完善基础设施条件是各国特别是广大发展中国家促进国内经济发展的必由之路，但在项目建设及运营过程中，又不可避免地会给生态环境与当地居民生活带来一定影响。在环保组织等相关社会组织的影响下，全球范围内的许多大型基础设施项目，如水电站、油气管道、铁路等项目的建设进程往往面临诸多障碍，甚至因环保压力而导致项目进展不顺利。其中，水电及水坝项目面临的环保争议最为尖锐。

长期以来，中国企业基本是以承包商的身份参与国际水电开发项目，但近10年来中国企业先后在东南亚等地开展水电与水坝项目投资；中国的建工企业和融资机构参与了世界在建水坝项目的75%，其中大部分涉及水电项目。*Tao Hu and Yiting Wang, Environmental and Social Risk Management of Chinese Transnational Corporations, World Wildlife Fund, July 20, 2015, p.3, http://www.wwfchina.org/content/press/publication/2015/Yale-WWF_final.pdf. (上网时间：2016年1月19日)随着“走出去”战略的推进，在强大的资金支持下，中国企业已经成为全球水电站建设的主力军。中国在参建或发起建设全球巨型水坝的同时，也将自身推入环保主义者诘难的漩涡。*李福胜：“中国境外水电工程的环境与社会影响风险”，载于査道炯、李福胜、蒋姮主编：《中国境外投资环境与社会风险案例研究》，2014年，第197页。以密松水电站项目为例，从该项目启动之日起，当地的社会组织就强烈反对大坝项目。该项目的主要反对声音来自于缅甸国内的NGO，包括“生物多样性与自然保护协会”(BANCA)、“克钦发展网络集团”、“克钦新闻组”(Kachin News Group)等。*Hu Tao, Chen Min, Wu Yanyang, “Analysis of Key Players in China’s Outward Foreign Direct Investment Based on the Conceptual Matrix”, In Tao Hu and Yiting Wang, Environmental and Social Risk Management of Chinese Transnational Corporations, World Wildlife Fund, July 20, 2015, pp.96,102, http://www.wwfchina.org/content/press/publication/2015/Yale-WWF_final.pdf.(上网时间：2016年1月19日)同时，缅甸境外的NGO也对密松项目的中止起到了推波助澜的作用。如成立于2007年、总部位于泰国清迈的“缅甸河流网”(Burma Rivers Network)一直以水电项目破坏环境等为由，反对密松项目，并认为中国对缅甸水电产业的巨大投资扩大了缅甸政府与地方势力的隔阂。*Jonathan Watts, “Aung San Suu Kyi: China’s Dam Project in Burma is Dangerous and Divisive”, August 12，2011, http://www.theguardian.com/environment/2011/aug/12/suukyi-china-dam-irrawaddy-conflict. (上网时间：2016年1月6日)此外，中国在海外投资的油气管道、铁路等基础设施项目也往往面临巨大的环保压力，而环保组织等社会组织的介入则会进一步增大项目推进的风险。

第三，原住民群体或人权组织的“维权”诉求。一些基础设施建设项目不可避免地要面临重新安置当地居民，或征用农地和森林等问题，结果可能影响个体土地所有者或社区的公共利益。在此背景下，相关维权诉求主要出于三方面原因。一是项目启动或建成后，当地居民迁移后可能失去赖以生存的经济资源。这是大型项目面临的普遍问题，当然中国企业会在经济补偿、提供就业机会等方面做出相应安排。二是东道国中央政府与项目所在地就项目收益的分配所产生的矛盾，会导致相关社会组织抵制项目开发。如密松水电项目的中止在很大程度上也是因为克钦独立组织对项目收益分配的不满。三是境内外人权组织的干预。如埃塞俄比亚的吉布3号大坝(Gibe III Dam)项目总投资约17.5亿美元，于2008年开工建设。中国工商银行为该项目提供了部分融资。该电站建于肯尼亚北部图尔卡纳湖(Lake Turkana)的生命线——奥姆河(Omo River)上。专事保护原住民生存环境的非政府组织“国际生存者”(Survival International)认为，大坝将破坏雨季和旱季周期，可能导致湖水盐度增加，由此在电站建成后，河谷8个族群的20万居民及牲畜将因失去饮用水源而被迫离开家园。*“The Omo Valley Tribes”, http://www.survivalinternational.org/tribes/omovalley/gibedam.( 上网时间：2016年1月5日)“人权观察”(Human Rights Watch)也发表报告，批评埃塞俄比亚军方强制搬迁村民，导致村民失去生计来源而被迫接受大坝项目。*“Human Rights Watch Letter to the Government of Ethiopia on South Omo”, November 16, 2011, In “What Will Happen if Hunger Comes?”- Abuses against the Indigenous Peoples of Ethiopia’s Lower Omo Valley, June 2012, p.77, https://www.hrw.org/sites/default/files/reports/ethiopia0612webwcover.pdf. (上网时间：2016年1月2日)人权组织及环保组织的反对在很大程度上迟滞了项目工期，使得该电站直至2015年10月才开始发电。而在中缅油气管道项目的建设过程中，“瑞区天然气运动”(Shwe Gas Movement)、“国际地球权益组织”(Earth Right International)等缅甸境内外社会组织曾多次发布报告，指责该管道项目在征地、环境、强制移民和劳役方面损害了民众权益。2012年3月初，来自20多个国家的130多个社会组织在缅举行示威，并向缅甸领导人吴登盛递交公开信，以人权问题及社会、经济及环境影响为由，要求推迟中缅油气管道项目的建设。*“Open letter to President Thein Sein: Postpone destructive Chinese pipelines in Burma”, Worldwide Movement For Human Rights，January 3, 2012, https://www.fidh.org/en/region/asia/burma/Open-letter-to-President-Thein. (上网时间：2016年1月22日)社会组织反对中缅油气管道项目，以及可能由此引发的政治风险，对作为投资与运营方的中石油(CNPC)形成巨大压力。

第四，外部势力的介入及西方主流媒体的报道与渲染。近年来，美国等西方国家的对外基础设施类投资增速下降，而中国此类投资的增速大幅上升，这体现了中国经济实力的相对上升。在此背景下，美国等西方国家出于固有的战略思维，明里暗里干扰中国的对外投资进程，其NGO和媒体亦对中国对外投资中出现的一些问题大加渲染和毁谤。

一方面，美国等西方国家通过多种渠道资助、支持相关国家的非政府组织，对中国的海外利益拓展形成制约。如致力于反对中缅油气管道等中缅合作项目的社会组织“瑞区天然气运动”，即是由曾在泰国等国流亡的缅甸流亡人士组成并回到缅甸发展重组，“美国之音”、路透社、《纽约时报》等西方媒体都曾为该组织的活动做宣传。*“Rights Groups Call for China to Halt Construction of Pipeline in Burma”, November 11, 2009, http://www.voanews.com/content/a-13-2009-10-28-voa14-69781572/367533.html;“RPT-China pipelines threaten Myanmar economic security-NGO”, September 6, 2011, http://www.reuters.com/article/myanmar-china-pipelines-idUSL3E7K51NN20110906; Jane Perlez and Bree Feng, “China Tries to Improve Image in a Changing Myanmar”, May 18, 2013, http://www.nytimes.com/2013/05/19/world/asia/under-pressure-china-measures-its-impact-in-myanmar.html?_r=0. (上网时间：2016年1月5日)缅甸具有重要的地缘战略价值且处于政治转型进程之中，而这主要是由于美国等西方国家的压力，正因为此，中国在缅基础设施投资项目的社会组织风险才会频繁出现。另一方面，西方媒体对中国对外投资政策及项目状况进行片面报道，“抹黑”中国的对外投资活动。如中国已不断完善绿色信贷政策，而且中国金融机构也努力促进与之合作的企业在项目建设与运营过程中消减对生态环境的不利影响，但西方及一些发展中国家的媒体对此往往极少关注与报道,*Richard L. Harris , “China’s Relations with the Latin American and Caribbean Countries:A Peaceful Panda Bear instead of a Roaring Dragon”, Latin American Perspectives, Issue 205, Vol.42，No. 6, November 2015, p.158.而是突出报道或渲染中国对外投资中所存在的一些问题。如西方主流媒体对厄瓜多尔科卡科多—辛克雷(Coca Codo Sinclair)水电站项目的报道即是一例。*科卡科多-辛克雷水电站项目位于厄瓜多尔的纳波(Napo)和苏昆比奥斯(Sucumbios)省境内。2009年10月，中国水电股份有限公司与厄瓜多尔科卡科多-辛克雷公司正式签署水电站工程总承包合同，金额为23亿美元。该电站总装机容量为150万千瓦，年发电量88亿千瓦时，建成后将满足厄瓜多尔全国1/3人口的电力需求。参见“厄瓜多尔科卡科多-辛克雷水电站工程”，中国水利水电第十工程有限公司三分局网站，2012年12月18日，http://3fj.10j.sinohydro.com/shownews.asp?Id=592. (上网时间：2016年1月19日)中国进出口银行为该项目提供大部分融资，这也是中国在拉丁美洲建设的第一座大型水坝。《纽约时报》批评该水电项目会对当地环境造成严重影响，还强调该项目的厄瓜多尔工人时常就其工资、医疗、饮食及工作条件提出抗议，并借当地员工之口指责“中国人傲慢、态度粗鲁”及“员工薪资不高、工作条件恶劣”等。*国际河流组织：“中国介入拉丁美洲的大坝项目”，《国际河流简报》， 2010年3月，第5页，https://www.internationalrivers.org/files/attached-files/worldriversbulletin0310.pdf； Clifford Krauss, Keith Bradsher: “中国输出贷款和工程改变世界格局”，《纽约时报》中文网，2015年7月22日, http://cn.nytimes.com/world/20150722/c22chinalend/. (上网时间：2016年1月19日)类似报道不胜枚举，对中国海外大型投资项目的国际形象造成负面影响。

第五，中国企业自身原因。中国企业对外投资基础设施项目，由于自身局限也会引起当地社会组织的批评和抵制。中国企业过于依赖于东道国政府协作，在项目评估、征地拆迁等环节与当地社会组织及媒体的沟通与协作不足。同时,中国投资海外基础设施项目的企业以包括央企在内的国企为主，虽然央企或大型国企在资金实力、施工技术、专业人才、国际市场经验与知名度等方面具有优势，但其政府背景不可避免地引发外界对企业投资意图的臆测，甚至会招致不实指责。由此，包括大型基础设施项目在内的中国对外大型投资项目，往往成为西方国家所谓“中国威胁论”、“新殖民主义论”的重要素材，并被大加利用以影响东道国的舆情民意，进而滋生中国大型投资项目的社会组织风险。

社会组织风险对中国海外基础设施投资项目的影响

社会组织因素有可能引发政治、社会甚至安全等风险，并可能最终造成企业的经营损失。能源与交通基础设施投资属于资本密集型投资,项目前期的资金投入规模巨大,一旦项目停滞或夭折,将会带来巨大损失。不仅如此，如因社会组织因素导致社会与政治风险，将会迟滞中国对外经济战略，还有可能对中国的国家形象造成负面影响。

首先，导致中国部分对外基础设施投资项目的夭折或延搁，并由此造成项目投资方前期投入资金无法回收及资金使用成本等损失，以及东道国政府的就业机会、税收等方面的损失。以密松水电站项目为例，该项目的暂停使中缅都遭受了巨大损失。主要投资方“中电投”前期投资达70亿元人民币，资金成本等费用将每年增加3亿元；公司还面临供应商、施工单位等合同方的巨额违约索赔。而缅方损失亦相当严重。第一，密松项目的停工使得当地损失了3万人参与项目施工的就业机会，导致许多移民生计无着。第二，外商对缅投资信心受创。缅甸外商投资由2010至2011财年的200亿美元陡降至2012至2013财年的14.9亿美元。第三，经济增长受挫。密松水电站每停建一年，缅国内生产总值将损失50亿美元，约占2013年该国国内生产总值的1/8。*“密松水电站停工 中缅两败俱伤”， http://www.zgdlxw.com/html/xinwenzhongxin/shichang/20140110/28206.html.(上网时间：2016年1月19日)

其次，通过干扰中国海外基础设施建设项目的推进，在一定程度上会对中国发起的“一带一路”倡议与国际产能合作进程造成阻碍，从而迟滞中国对外经济战略的实施进程。如缅甸是中国落实“一带一路”倡议的重要节点国家，中国在缅甸相关基础设施建设项目的进展，将直接影响孟中印缅经济走廊、海上丝绸之路乃至大湄公河次区域经济合作的顺利实施。缅甸社会组织对中国投资的水电站、油气管道、铁路等大型基建项目的干扰，已经并将继续在不同程度上影响这些项目的实施进度，由此掣肘中国在印度洋及东南亚方向的战略拓展步伐。而在非洲和拉美等地区国家的社会组织风险，也将对中国与地区国家之间产能等诸方面经济与战略合作进程造成负面影响。

再次，国外社会组织对中国海外基础设施投资项目的批评、抵制还会对中国的国家形象造成显而易见的负面影响。一方面，社会组织尤其是草根组织往往与其活动区域的民众存在紧密联系。一旦社会组织对投资项目的抗议具有深厚的民意基础，则不仅会影响项目的推进，而且经由媒体的传播，特别是西方主流媒体的渲染，在很大程度上将催发与中国有关的所谓“新殖民主义”等不实论调，并将不可避免地对中国的国家形象造成负面影响。另一方面，某些社会组织甚至会利用联合国等政府间国际组织作为发声平台，抵制一国的公共工程计划，由此会给投资方和东道国的国家形象造成负面影响。如巴西原住民社群领导人曾于2015年6月在日内瓦的第29届联合国人权委员会发表讲话，批评巴西政府在建设贝罗蒙特(Belo Monte)水电站前未与受到影响的原住民团体协商，并认为此举违反巴西宪法和国际法。*Bruce Douglas, “Brazilian Indigenous Leader to Address UN Council in Effort to Stop Dam”, The Guardia, June 24，2015.当前，中国正在参与横贯亚马逊雨林的巴西—秘鲁“两洋铁路”的可行性论证，并有望为该项目提供融资。南美地区的许多大型公共工程都曾因环保、原住民权益等问题引发争议甚至冲突，加之当地环保组织、相关原住民社群已开始关注巴西—秘鲁“两洋铁路”项目，若该项目在开工前及建设期间遭遇相关社会组织的掣肘，不仅会增加项目本身的风险，而且可能对中国的国际形象造成负面影响。

对策思考

当前，中国发起的“一带一路”倡议和国际产能合作进程正在全面推进，鉴于中国过去在东南亚、非洲和拉美等地区国家因应社会组织风险的教训，未来中国企业、本土社会组织等相关方面需在投资项目的前期准备和建设进程中予以妥善应对，以保障项目的顺利启动和推进。

第一，海外基础设施项目的社会组织风险主要产生于透明度、环保、居民或劳工权益、当地社群的利益诉求等问题，因此中资企业需强化对生态环境、人文特征、社区利益的综合考量。一是企业在投资项目中除了要履行与东道国中央政府的协议，还需对项目所在地的社会与自然环境进行评估，要自觉采用高标准对投资项目进行环境评估，在项目选址、环评等方面多听取当地专家的意见。要广泛、详尽、有效地评估投资项目的环保问题，并全面做好因环境问题可能引发的各种问题的预案，促进海外基础设施投资的规范化，扩大海外基础设施投资的透明度及公众参与度等。二是强化企业的社会责任。这方面发达国家企业有许多值得借鉴的成功经验。 如国外一些大型企业近年来开始实施“社区持股”措施，将待开发的投资项目至少1%的股权无偿转让给周边居民，该股权红利每年划入一个专门设立的“社区投资基金”账户。这种普惠于民的海外社会责任战略无疑对海外投资项目的顺利进行大有裨益。*李锋：“中国对外直接投资与海外社会责任战略”，《国际经济合作》，2014 年，第6期，第36页。这些举措对于中资企业进一步完善社会责任措施具有一定的启示意义。

第二，中国企业应强化与东道国环保组织、原住民团体等组织的沟通、协调工作，着力防范此类团体对项目的冲击。一是宜在项目论证期间即与当地原住民和环保团体保持沟通，包括与对项目怀有敌意或将受到项目影响的社群进行深入沟通，摸清其具体的利益诉求，发现各方可能的共识。二是在与社会组织的沟通过程中，应强调项目对促进当地发展的积极意义，强化项目的环保措施；通过提升项目的透明度，不断完善项目规划的相关细节，以争取社会组织的理解和支持。值得注意的是，环保组织并非一味地反对大型公共工程，而是更加关注可持续发展问题。若能在大型公共工程的规划和施工过程中，将项目的经济价值和环保考量充分结合，有可能获得许多环保组织的支持，至少可以减少来自环保组织的大量阻力。 第三，通过资金扶持、人才培养等措施，鼓励中国本土社会组织“走出去”，为海外基础设施投资项目的顺利推进创造有利氛围。目前国内已经或正在进行国际化的社会组织数量较为有限，且多数具有官方背景，如中国红十字会、青少年发展基金会和扶贫基金会等，其工作议题多集中于扶贫、医疗与教育项目，而较少关注到环境保护、社区发展和劳工权益等议题。中国对外基础设施投资规模的扩大，显示了本土社会组织“走出去”的必要性，并为之拓展活动空间创造了重要契机。在此过程中，中国需培养、发展本土社会组织，并鼓励其“走出去”与外国社会组织对话、沟通，纾解中国对外基础设施投资过程中面临的社会风险。相关中资企业可设立用于鼓励国内社会组织“走出去”的专项基金，搭建海外中资企业与中国社会组织的沟通交流的平台，促进其形成战略合作伙伴关系，使得中国本土社会组织在海外基建项目中发挥化解当地社会组织压力、监督中国企业的社会责任及改进中国企业的行为等功能。同时，中国需完善社会组织从事海外业务的相关支持政策。中国社会组织走出国门之后的活动规则，诸如物资出关、税收减免、资金募集方式、在海外设立办事处或分支机构的依据等都需要依照国内相关的法律法规进行，但中国尚无关于社会组织参与对外事务的法律法规，这是中国社会组织普遍面临的重大挑战之一。中国社会组织可通过调查、咨询等方式为海外中资企业提供各项关于社会责任的规范和建议，帮助其搭建履行社会责任的平台。①杨义凤：“中国NGO国际化的现状、挑战与对策”，《湖南师范大学社会科学学报》，2014年，第3期，第78页。

第四，充分利用当地社会资源尤其是媒体资源，降低项目的实施风险。中国企业与相关机构可借助东道国的智库、媒体的力量，用当地语言讲中国的故事，更好地宣传中国投资项目及相关技术的可靠性、经济性乃至环保性，以及投资项目对当地经济与社会发展的重要意义。同时中国企业也可以主动与媒体合作，通过媒体来加强项目信息的透明度，避免不必要的冲突，争取当地居民和国际社会的理解。

鉴于在全球范围内，社会组织在社会、经济乃至政治议题中的影响力日益增强，中国企业在“走出去”的过程中，特别是投资于基础设施等大型项目的过程中所面临的社会组织风险因素将长期存在。随着中国企业国际化经营能力日趋成熟、中国本土社会组织国际化程度逐渐上升以及中国对全球发展的促进作用日益增强，中国企业对外基础设施投资项目所面临的社会组织风险也将在很大程度上得到控制，这些都将为中国的国际经济战略的实施、国家形象的提升乃至与各国关系的改善、深化创造有利条件。○

(责任编辑：王文峰)