奥巴马政府核安全外交的特点及未来走势

郭晓兵 (中国现代国际关系研究院安全与军控所副所长、研究员)



奥巴马政府核安全外交的特点及未来走势

郭晓兵 (中国现代国际关系研究院安全与军控所副所长、研究员)

核安全外交是奥巴马外交中最具特色的一部分。美国从核安全*此篇中“核安全”概念，多指前文中所说的“核安保”，英文为nuclear security。这个原本较为边缘性的议题入手，积极造势，调动多边外交和大国外交，不仅改善了全球核安全状况，降低了美国面临的核恐怖主义风险，而且扭转了美国在军控领域的负面形象，提升了话语权。3月底，新一届核安全峰会于华盛顿召开。值此之际，笔者盘点梳理奥巴马政府的核安全外交及其未来走势，以期对有关问题的认识和实践有所助益。

一

美国对核恐怖主义的担心由来已久，历届政府为推动国际核安全合作采取了不少措施。与以往相比，奥巴马政府的核安全外交呈现三个突出特点。

第一，空前关注核恐怖主义威胁，将增进核安全作为美国安全战略的优先任务。美国对核恐怖主义威胁的认识有个逐步深入的过程。1944年，核武器尚未研制成功，参加“曼哈顿工程”的原子弹研制专家就向美国政府提交《杰弗里斯报告》，指出核武器可以让进攻者获得不对称优势，拥有核武器的侵略者能够“通过成功的突袭击败远比它强盛的国家”。 其中已包含对核恐怖主义的担心。核武器问世后，美国对核恐怖主义的防范进入实践，大致分为三阶段。第一阶段是20世纪50～80年代，美国初步建立防范核恐怖主义的机制和力量。它最初担心的核恐风险来源并非恐怖主义组织，而是苏东社会主义阵营。苏联1949年首次核试，美国国防科学委员会次年启动“改锥计划”(1950～1952年)，后又代之以“门挡计划”(1953～1970年)，研究如何综合运用探测、情报、法证等手段防止苏联、东欧外交官向美国走私核材料。70年代，国际恐怖主义趋于活跃，发生慕尼黑奥运惨案等重大恐袭事件。美国开始评估恐怖主义组织获取和使用核武的可能性，并强化核材料储存和运输管理，防其落入恐怖分子之手。第二阶段是20世纪90年代，美国重点转向防止前苏联核材料、核技术与核人才的流失，以免给恐怖分子提供可乘之机。美国通过著名的《纳恩-卢格法案》，实施“合作减少威胁”计划，帮助原苏联国家特别是俄罗斯拆除核生化武器，增强核武库及核材料安保。第三阶段是21世纪以来，由于“9·11”袭击和国际核黑市曝光，美国认识到“落入与美国为敌的国家和恐怖分子之手的大规模杀伤性武器是美国安全面临的最严重的威胁之一”*National Strategy to Combat Weapons of Mass Destruction, December 2002, p.1, http://www.state.gov/documents/organization/16092.pdf.(上网时间：2016年3月4日)。 奥巴马政府则更进一步，《2010年核态势评估报告》明确提出，核恐怖主义是“最紧迫最严峻的威胁”。*Nuclear Posture Review, April 2010, p.iv，http://www.defense.gov/News/Special-Reports/NPR.(上网时间：2016年3月4日)从“最严重的威胁之一”到“最紧迫最严峻的威胁”，美国对核恐怖主义威胁的重视达到空前高度。耐人寻味的是，以前的《核态势评估报告》往往严格保密，而奥巴马政府的《核态势评估报告》摘要却破天荒地以英、中、法、西、俄、阿6种语言发布。这无异于昭告全球，核安全已成为美国对外战略中的一项优先任务。

第二，重点抓落实，着力确保核材料安全。在核安全建章立制、发起倡议方面，奥巴马政府的前任已做了很多工作。一方面，在联合国框架内推动通过1540号决议，支持缔结《制止国际核恐怖主义行为国际公约》，同时支持国际原子能机构修订《核材料实物保护公约》，扩展其涵盖范围。另一方面，发起一系列志愿者倡议，如八国集团框架下的“防止大规模毁灭性武器和材料扩散全球伙伴关系”，与俄联合发起的“全球打击核恐怖主义倡议”，以及由美国主导的“防扩散安全倡议”、“集装箱安全倡议”、“大港计划”、“全球威胁减少倡议”等。与之相比，奥巴马政府没有投入太多精力缔结新的法律文书，而是重点抓落实。 奥巴马政府抓落实的关键是确保核材料安全。核恐怖主义有四种形式：偷窃和使用核武；自制和使用核武；攻击核设施；制造和使用放射性“脏弹”。其中恐怖分子获取核材料自制核武危害严重，且相对而言风险较高，属防范重点。最便于恐怖分子用来制造核爆炸装置的核材料是高浓铀。世界上大约有61吨民用高浓铀，分布在25个国家的100个设施中，足以制造数千枚核武器。*Fissile Materials Working Group, The Results We Need in 2016, Policy Recommendations for the Nuclear Security Summit, p.5, http://www.fmwg.org/FMWG_Results_We_Need_in_2016.pdf.(上网时间：2016年3月4日)另外，世界上还有约250吨民用分离钚。*Fissile Materials Working Group, The Results We Need in 2016, Policy Recommendations for the Nuclear Security Summit, p.14, http://www.fmwg.org/FMWG_Results_We_Need_in_2016.pdf.(上网时间：2016年3月4日)为防止恐怖分子获得这些材料，奥巴马2009年在“布拉格讲话”中提出4年内确保全球易流失核材料安全的目标。2010年，美国启动核安全峰会进程，动员各国共同为此努力。6年来，全球核材料的安保状况已有较大改善。一是拥有武器级裂变材料的国家加速减少。从1992年到2009年峰会召开前的17年间，共有14个国家移除了本国境内的武器级裂变材料。而从2010年召开首届峰会到2016年6年间，就有13个国家移除境内的武器级裂变材料。*Deepti Choubey, “From Sprint to Marathon: The 2014 Nuclear Security Summit and the Path Ahead”, Arms Control Today, May 1, 2014, https://www.armscontrol.org/act/2014_05/From-Sprint-to-Marathon-The-2014-Nuclear-Security-Summit-and-the-Path-Ahead.(上网时间：2016年3月4日)同位素生产是民用高浓铀的重要用途之一。峰会进程启动以来，比利时、加拿大、法国、荷兰、南非等同位素生产大国均承诺减少高浓铀生产，有的已改用低浓铀。 二是越来越多的国家参与国际核安全合作，增强了国际核安全机制的执行效力。国际核安全机制有两大基石即《核材料实物保护公约》和《制止核恐怖主义行为国际公约》。前一公约是国际上唯一关于核材料实物保护的国际文书，签订于1980年，最初重点在确保核材料运输安全；2005年修订后适用范围扩大到民用核材料和核设施。但是，其修正案迄今未能生效，因为尚未满足2/3成员国，也就是101个国家批准的生效条件。在峰会进程启动之前的2009年底，只有包括中国在内的33个国家批准公约修正案。 而到2016年2月，已有92个国家批准公约修正案，增加近60个国家。后一公约制定于2005年，要求各国合作打击跨国核恐怖主义行为，2007年已生效。但在峰会召开前，该公约只有60多个会员国。在峰会进程推动下，该公约普遍性得到增强，到2016年3月，会员国增加到101个。 这对美国国会产生倒逼压力。2015年7月，美国迁延多年后终于批准上述两公约。

第三，以核安全为媒介增强军控话语权，创新领导方式。在奥巴马上任之初，美国因为片面强调防扩散、盲目发动伊拉克战争及降低核武器使用门槛而备受批评，军控形象不佳。奥巴马政府迫切需要扭转这种颓势，而核安全议题恰恰提供了合适的切入点。该议题以前在各国领导层受到的关注不多，但事关各国的共同利益，故不像核军控领域的核裁军、防扩散等议题那样遭遇重重争议。通过核安全峰会，奥巴马政府将主要国家领导人召集在一起，实现了多重外交目的。一是开展“礼品篮”外交，构筑大多边与小多边交织的核安全合作网络。大多边是指核安全峰会本身。2010年首届核安全峰会有47国和3个国际组织领导人与会。这是自1945年罗斯福总统筹办旧金山会议、成立联合国以来，美国举办的规模最大全球峰会。后来参加首尔、海牙峰会的国家和国际组织又有所增加，成为各方瞩目的国际盛会。小多边是指“礼品篮”外交。这是美国筹办核安全峰会过程中的一大发明。因为核安全峰会参会国众多，根据协商一致原则达成的会议公报往往只能取最低标准，不能充分满足美国的政策需求。为破解这个难题，在筹备2012年首尔核安全峰会过程中提出，各国可根据自身实际情况提出核安全承诺，作为献给峰会的“礼品篮”。其他志同道合的国家可以共提，或者加入这些“礼品篮”。结果收获颇丰，首尔峰会收到30多个国家参与的14个“礼品篮”，海牙峰会上则收到46个国家参与的14个“礼品篮”。其内容涉及方方面面，从反核走私到核法证学，从去除高浓铀到强化核安全执法等等。这种方式加快了核安全合作的实质性进展，减轻了美国负担。通过参与多数“礼品篮”，美国还实现了“幕后领导”，在新型的核安全合作网中取得特殊的枢纽地位。这种新型外交方式富有弹性，效果显著，以至于巴黎气候变化大会等开始复制其成功经验。二是借助该平台，美国举行一系列双边会晤，讨论安全热点，运筹大国关系。首尔峰会期间的“麦克风门”事件曝光美俄首脑关于反导计划的磋商。海牙峰会的焦点转向克里米亚危机，八国集团中的西方领导人举行“会中会”，将俄罗斯踢出该集团。正是部分借助核安全议题造势，奥巴马成功塑造核军控推手形象。他本人荣获诺贝尔和平奖，美国军控话语权也有所提升。这为奥巴马争取国际支持，集合众力以压促谈，最终达成伊朗核协议，创造了有利条件。

二

在2014年海牙峰会上致闭幕词时，奥巴马希望2016年峰会能够建立一个“可持续的”国际核安全合作机制。随着近年美国安全战略调整及国际形势变化，推动国际核安全合作的动力有所削弱，“峰会疲劳”渐渐滋生，人们对于第四届核安全峰会的成果理应抱有合理预期。

一是美国对核安全议题的重视程度在下降。在安全上，美国对核安全与核武现代化的重视程度呈此消彼长态势。与其军事战略调整相呼应，美国的核武战略正在向备战大国冲突回归。2017年的美国国防预算明确提出，强化核武是为反制俄罗斯的“侵略行为”。*Alex Emmons, “Obama’s Russian Rationale for $1 Trillion Nuke Plan Signals New Arms Race”, The Intercept, Feb. 23, 2016.与此同时，美国对核安全问题的重视程度却在降低。这种趋势清楚反映在其预算申请中。2015财年预算中，奥巴马政府将能源部国家核安全管理局的包括核安全在内的防扩散项目开支削减4000万美元，却将核武器计划开支增加5000万美元。*Nickolas Roth, “US Budget Request Shows Eroding Focus on Nuclear Security”, http://nuclearsecuritymatters.belfercenter.org/blog/nnsa-budget-shows-eroding-focus-nuclear-security. (上网时间：2016年3月4日)非但如此，2011～2016年，美国的核安全预算申请连续5年递减。一些核安全项目完成期限也不断后延。例如，由于美国“全球威胁减少倡议”预算削减，改造或者关闭200座高浓铀研究堆的计划的完成时间先从2020年推到2030年，然后又推到2035年。*Nickolas Roth, “US Budget Request Shows Eroding Focus on Nuclear Security”, http://nuclearsecuritymatters.belfercenter.org/blog/nnsa-budget-shows-eroding-focus-nuclear-security. (上网时间：2016年3月4日)

在外交上，核军控领域的议题在转换，无核武器国家发起的“人道主义倡议”给美国带来裁军压力，但核安全峰会对于应对这种压力帮助不大。出于对核裁军进程停滞不前的不满，无核武器国家树起“人道主义倡议”的大旗，试图将核武器的制造和使用非法化。目前，已有100多个国家参与。对于核安全峰会聚焦的核恐怖主义问题，不少无核武器国家认为跟自己关系不大。因此，核安全峰会凝聚人心、宣传造势的效果有所削弱。为应对新压力，美国又琢磨出新招。例如，派代表参加“人道主义倡议”大会。再如，倡导建立“国际核裁军核查伙伴”，邀请无核武器国家与核武器国家一道就核裁军核查问题进行对话，化解前者怨气。核安全峰会的专宠地位已不复往昔。

二是俄罗斯退出峰会进程，削弱了峰会影响力。在核安全领域，美俄仍是其他国家望尘莫及的超级大国。两国拥有全球90%的高浓铀存量，50%以上的高浓铀堆，而且其他地区的高浓铀堆也多数源自美俄。*Ramesh Thakur, Gareth Evans, Weapons: The State of Play, Canberra: Centre for Nuclear Non-Proliferation and Disarmament, 2013, p.184.两国合作对于改进全球核安全状况，确保核安全峰会取得实效有重大意义。但近年受美俄关系恶化影响，俄罗斯不愿再在核安全问题上为美捧场。2012年，俄罗斯宣布，“合作减少威胁”计划在2013年5月到期后将不再继续，因为俄不再需要外援，而且担心泄露敏感信息。2013年6月,经两国磋商后，该计划中的核安全合作将根据《2003年在俄多边核环境计划框架协议》继续进行，但拆除和销毁导弹、轰炸机和化武的合作停止。乌克兰危机爆发后，美俄核安全合作进一步受到冲击。八国集团2014年3月将俄开除后，俄不再参加该集团的“防止大规模毁灭性武器和材料扩散全球伙伴关系”。2014年10月，俄外交部通知美方，不再参加2016年核安全峰会。迄今，美俄核安全合作并未完全断绝，仍携手将哈萨克斯坦和波兰的高浓铀运回俄，还共同主持“全球打击核恐怖主义倡议”。但毋庸置疑，俄缺席将使峰会的权威性、影响力、执行力严重受损。

三是敏感议题难有突破。确保全球易流失核材料安全的目标不易实现。至2013年4月，奥巴马提出的确保全球易流失核材料安全的时限已到，但该目标未能达成。2013年5月，美国国家核安全管理局一份内部报告称，尽管取得很大进步，但全球的民用武器级裂变材料仍足以制造4万枚核武器。同时，全球的钚存量还在逆势增长，目前每年生产的钚可制造740枚核武器。*Douglas Birch, “Obama Curbs Nuclear Security Goals As Bomb-building Budget Grows”, http://www.publicintegrity.org/2014/07/29/15164/obama-curbs-nuclear-security-goals-bomb-buil. (上网时间：2016年3月4日)其中日本的钚问题尤为严重。据中国军控与裁军协会和中国核科技信息与经济研究院计算，日本拥有分离钚208.8吨，“仅国内贮存的10.8吨分离钚就足够制造1350枚核弹头”。如日本六所村后处理厂按计划于2016年3月启动，2019年全规模运行，今后每年将生产8吨分离钚。*中国军控与裁军协会、中国核科技信息与经济研究院：《日本核材料问题研究》，2015年9月，第2页，第28页，http://www.cacda.org.cn/ueditor/php/upload/file/20151010/1444458950245281.pdf.(上网时间：2016年3月4日)此外，俄罗斯、英国、印度、巴基斯坦、朝鲜也继续生产高浓铀或分离钚。

军用核材料问题很难塞进核安全峰会正式议程。核安全峰会聚焦民用核材料问题，但美国一开始就想把军用核材料问题纳入其中，其理由是民用核材料仅占全球核材料17%，其余83%都是军用核材料，因此全面的核安全机制必须涵盖军用核材料*“Military Materials: A Critical Gap in Global Nuclear Security Efforts”, http://ntiindex.org/news-items/most-nuclear-materials-outside-international-mechanisms/. (上网时间：2016年3月4日)。但是，军用核材料涉及敏感的国家安全问题，所以美国的想法遭到法国、俄罗斯反对，印度、巴基斯坦、以色列等事实核武器国家也不赞同。曾任白宫大规模杀伤武器控制及反恐协调员的萨莫雷说，甚至美国军方都很难接受这种做法。*Douglas Birch, R. Jeffrey Smith, “Obama Steps Back From Sweeping Nuclear Security Goal”, http://www.publicintegrity.org/2015/06/15/17471/obama-steps-back-sweeping-nuclear-security-goal.(上网时间：2016年3月4日)基于现实考虑，美国在这个问题上应该不会过于冒进。

强化核安全的监督与问责机制不能无视发展中国家的顾虑。美国希望实行更严格的透明措施，赋予国际原子能机构更大的监督权、问责权。还有人提出签订《核安全公约》等建议。但发展中国家对此有担忧。代表发展中国家利益的不结盟运动明确提出，“不能以强化核安全或核安保为借口或手段，侵犯、拒绝或限制发展中国家和平利用核能的权利”。*Final Document: 16th Summit of Heads of State or Government of the Non-Aligned Movement, August 31, 2012.http://www.iranwatch.org/sites/default/files/nam-iransummitfinaldocument-083112.pdf.(上网时间：2016年3月4日)所以，比较现实的办法是以国际原子能机构为依托，逐步加强核安全的同行审议、经验分享和技术合作。需求较迫切的国家可以采取“礼品篮”的方式，加大合作力度，落实国际原子能机构的相关规定。

中国是奥巴马政府核安全外交的重要合作伙伴。中国领导人积极参加历届核安全峰会，并与美国开展了一系列富有成效的对话与合作。核安全已经成为联结中美关系的一根新纽带。随着核安全峰会进程步入尾声，带有奥巴马个人烙印的美国核安全外交热潮会有所降温，中美高层专门就核安全问题进行的对话可能也不再如以前频密。但恐怖势力谋求大规模杀伤性武器的努力从未停止。3月初，媒体曝光与“伊斯兰国”有密切联系的恐怖分子试图绑架荷兰核科学家，攫取核材料。为防止核恐怖主义的梦魇成真，未来中美有必要在两国领导人业已达成的共识基础上，深化务实合作，在核法证学、反核走私、核安全培训、核设施网络安全等具体领域互通有无，取长补短。○