试析安倍政府的湄公河次区域开发援助战略

张继业 钮菊生



试析安倍政府的湄公河次区域开发援助战略

张继业 钮菊生

[内容提要]近年来，安倍政府积极推进对湄公河次区域的开发援助，形成了开发援助战略。这一战略在目标上，以开发援助推动区域发展稳定为基础，拉近与区域国家间关系、增强日本在该区域实力与影响力，从而在经济上牟利、政治上促变、地缘上谋势；在路径上，主要从推进区域经济融合与援助重点国家并重、基础设施建设与国家发展能力建设并重、支持包容性增长与可持续发展、支持人文交流、加强与各利益攸关方的协调合作、与中国展开激烈竞争等六大方面加以推进。该战略对中国而言具有影响的复杂性、利弊兼具的两重性，中国应妥善应对。

安倍政府 日本 湄公河次区域 地区合作

[作者介绍]张继业，苏州大学政治与公共管理学院、老挝—大湄公河次区域国家研究中心副教授;钮菊生，苏州大学政治与公共管理学院、老挝—大湄公河次区域国家研究中心教授、博士生导师。

安倍政府自2012年12月底再次上台以来，加大战略投入，形成了战略目标明确、实施路径清晰的湄公河次区域开发援助战略，这无疑对中国在该区域开发援助产生重要影响。本文试图从日本在湄公河次区域的重大利益、安倍政府相关政策举措入手，揭示日本开发援助战略的目标，剖析其实施路径，探寻对中国的影响，提出应对之策。

一、 战略目标

自1977年“福田主义”出台、日本将包括湄公河次区域在内的东南亚地区作为其外交重点以来，历届日本政府均重视对该区域的开发援助。上世纪八、九十年代，在大规模援助以及“雁行模式”下，日本企业大举转移制造业产能，成为泰国经济腾飞最重要外部因素。冷战结束后，随着柬埔寨、老挝、越南等经济落后国家国内局势稳定、实施改革开放政策，日本将援助重点转向这些国家，主要通过亚洲开发银行支持下的“大湄公河次区域合作项目”等予以推进。进入21世纪，面对区域内国家经济发展与融合加深的趋势，日本提出“湄公河区域发展新概念”，着手从整个区域角度统筹强化发展援助，此后于2007年成立“日本与湄公河区域合作伙伴机制”，并于2009年起每年举办“日本与湄公河国家领导人峰会”。安倍政府成立以来，在继承上述日本外交传统的基础上，一方面加大战略投入，包括在“日本与湄公河区域合作伙伴机制”框架下，使2012～2015年间的日本政府开发援助(ODA)高达6000亿日元，大幅增加2016～2018年的援助至7500亿日元，进一步将该合作机制做实，即“每年举行年度领导人峰会，且每三年在日本举行一次，定期举行外长、经济部长会议，以及工作层面高层官员磋商”。*Ministry of Foreign Affairs of Japan, “New Tokyo Strategy 2015 for Mekong-Japan Cooperation”, http://www.mofa.go.jp/s_sa/sea1/page1e_000044.html; Ministry of Foreign Affairs of Japan.(上网时间：2016年1月2日)安倍政府还通过双边渠道加大对缅甸、越南等重点国家的援助。另一方面，则是加强政策统筹与战略设计，积极勾画开发援助战略，先后出台《日本与湄公河国家合作——2015新东京战略》、《实现2015新东京战略行动规划》、《湄公河区域工业发展规划》等战略性文件。这些文件将推动该区域发展与稳定作为主要目标，如《2015新东京战略》就将“有质量增长”与“地区稳定”作为两大目标，*Ministry of Foreign Affairs of Japan, “New Tokyo Strategy 2015 for Mekong-Japan Cooperation”, http://www.mofa.go.jp/s_sa/sea1/page1e_000044.html; Ministry of Foreign Affairs of Japan.(上网时间：2016年1月2日)《湄公河区域工业发展规划》则将“使湄公河次区域成为亚洲及全球价值链的核心”作为目标*Ministry of Economy,Trade and Industry of Japan,The Mekong Industrial Development Vision,p.2, http://www.meti.go.jp/press/2015/08/20150824003/20150824003-2.pdf.(上网时间：2016年1月2日)。然而，推动该区域发展与稳定仅是安倍政府开发援助战略的一方面，其更深刻的战略目标则在于以前者为基础，推进日本在区域内的重大国家利益。近年来，在日本内外战略深刻调整，中国地缘影响力不断上升，亚太地区大国战略博弈加剧，次区域国家经济社会发展与转型并行、彼此间经济融合加深等因素叠加共振下，湄公河次区域集中承载着多个层面的日本重大国家利益。

第一，经济上，在日本看来，湄公河次区域因其经济发展、资源禀赋优势、有利地理位置等蕴含重大商机。包括该区域“约有2.4亿人口、6640亿美元国内生产总值”，*Ministry of Foreign Affairs of Japan, “New Tokyo Strategy 2015 for Mekong-Japan Cooperation”, http://www.mofa.go.jp/s_sa/sea1/page1e_000044.html.(上网时间：2016年1月2日)“经济持续增长，巨大人口红利，国内消费提升，互联互通水平提高”，“吸引着全球投资，无论是将其作为成产基地、出口平台，还是消费市场”*Ministry of Economy,Trade and Industry of Japan ,The Mekong Industrial Development Vision,p.1, http://www.meti.go.jp/press/2015/08/20150824003/20150824003-2.pdf.(上网时间：2016年1月3日)。同时，该区域“地理上连接着中国、印度以及其他东盟国家在内的市场巨大的崛起国家，涵盖了33亿人，世界一半人口”，因此其能够借助亚洲经济增长，来赢得更多经济机遇。*Ministry of Economy,Trade and Industry of Japan ,The Mekong Industrial Development Vision,p.2, http://www.meti.go.jp/press/2015/08/20150824003/20150824003-2.pdf.(上网时间：2016年1月3日)

更重要的是，在安倍政府调整战略以促国内增长，日企优化亚太投资布局背景下，该区域作为日本出口市场与投资目的地的价值进一步显现。2013年7月出台的《日本复兴战略》将“战略性创造市场”与“全球拓展战略”作为两大支柱，要求着力发展医疗保健、新能源环保、新型基础设施等产业以创造国际国内需求，并利用日本技术资金优势，战略性拓展全球市场。*Prime Minister of Japan and his Cabinet, Japan Revitalization Strategy,June 14,2013, http://www.kantei.go.jp/jp/singi/keizaisaisei/pdf/en_saikou_jpn_hon.pdf.(上网时间：2016年1月4日)而湄公河次区域国家，尤其是缅甸、越南、老挝、柬埔寨等发展水平较落后的四国，正处于工业化、城镇化、信息化进程中，而特殊地理位置与气候环境，也令这些国家在环境保护、疾病防治等方面面临重大挑战。因此，在基础设施、绿色经济、医疗卫生等方面有很大市场需求，具有对接日本相关产业出口的较好潜质。此外，该区域对于日本亦有极大投资价值。一是近年来，出于劳动力成本上涨、中国经济减速、中日关系不佳以及多元化投资以对冲投资风险等因素考虑，日企实施“中国+1”战略，即在亚太范围内优化产业链，在保持对中国既有投资情况下，更多地向邻近中国且资源禀赋更具优势的东盟国家投资。劳动力价格优势突出、自然资源丰富的缅甸等落后四国遂成为日资涌入的重要目的地。二是日企也在湄公河次区域内扩展产业链，实施“泰国+1”战略，即在保持泰国区域制造中心基础上，借助互联互通条件的改善，向缅甸等落后四国转移低端制造业产能与生产环节。*Makoto Kajiwara, “China,Thailand,Plus One: Japanese, South Korean, Chinese companies flocking to Mekong region”, April 21, 2015, http://asia.nikkei.com/Business/Trends/Japanese-South-Korean-Chinese-companies-flocking-to-Mekong-region. (上网时间：2016年1月5日)以上产业链优化与扩展，不仅有助于日企更好地借助区域国家不同的禀赋优势、合理分工、提升经济效益，而且令区域国家间要素交换、经济融合更多地服务于日企在该区域的生产网络，无疑有助于构建日本主导的区域经济一体化格局。正是看到上述商机，安倍不仅本人做起“首席推销员”，在泰国等国推销高铁等，*“亚欧峰会安倍会巴育，将强化两国高铁及国防合作”，2014年10月17日，http://news.xinhuanet.com/world/2014-10/17/c_127111289.htm. (上网时间：2015年10月2日)而且还于2015年5月推出“有质量的基础设施伙伴”倡议，要在未来五年向包括湄公河次区域在内的亚洲地区的基础设施建设投资1100亿美元，以日本政府开发援助促进日本相关产品与产业成套出口。*Ministry of Economy,Trade and Industry of Japan, “Partnership for Quality Infrastructure”, May 21, 2015, http://www.meti.go.jp/english/press/2015/pdf/0521_01a.pdf?crazycache=1.(上网时间：2016年1月2日)《2015新东京战略》明确要求，湄公河次区域基础设施建设要与该倡议对接，并利用日本政府开发援助加强基础设施、改善投资环境，以吸引日企投资流入。*Ministry of Foreign Affairs of Japan, “New Tokyo Strategy 2015 for Mekong-Japan Cooperation”, http://www.mofa.go.jp/s_sa/sea1/page1e_000044.html; Ministry of Foreign Affairs of Japan.(上网时间：2016年1月2日)

第二，政治上，近年来，伴随着经济发展，中产阶级扩大，年轻人口增多、互联网等新兴媒体下资讯发达与交流便捷、市民社会兴起、非政府组织繁荣，“整个东盟地区总体上朝着更开放、更富参与的治理模式，不断加强的治理制度方向发展”。*Ernest Z.Bower,“Southeast Asia’s Geopolitical Centrality and the Us-Japan Alliance”, CSIS Report, June,2015.pp.16-17. http://csis.org/files/publication/150609_Bower_SoutheastAsiaCentrality_Web.pdf?crazycache=1.(上网时间：2016年1月9日)尤其是缅甸、越南、柬埔寨等处于政治社会转型期的国家，这种趋势更为突出，某些方面甚至带有所谓的西方民主制色彩。此种发展趋势无疑极大符合日本国家利益，这不仅体现在意识形态方面，还表现在以民主变革推动这些国家外交政策变革，在对日、对华政策方面表现尤其明显。因此，早在2006年安倍政府首次执政时，就将“价值观外交”列为日本外交的新支柱，要构建“自由与繁荣之弧”，要如“陪跑员”那样全力支持越南、老挝、柬埔寨等位于这条弧上的“年轻民主国家”的“民主马拉松征程”。*Taro Aso, Minister for Foreign Affairs of Japan, "Arc of Freedom and Prosperity: Japan's Expanding Diplomatic Horizons",November 30, 2006, http://www.mofa.go.jp/announce/fm/aso/speech0611.html. (上网时间：2016年1月2日)2013年1月，安倍抛出日本外交五项原则，第一项就是“在印度洋与太平洋相遇的地方，捍卫思想、表达与言论的自由”。*Shinzo Abe, “The Bounty of the Open Seas:Five New Principles for Japanese Diplomacy”, JANUARY 18, 2013, http://www.mofa.go.jp/announce/pm/abe/abe_0118e.html. (上网时间：2015年11月2日)同年12月17日发布的首部《日本国家安全战略》明确指出，“日本将积极使用政府开发援助以支持民主化、法制体系的发展、人权”*Prime Minister of Japan and his Cabinet, National Security Strategy,December 17,2013,p.32. http://japan.kantei.go.jp/96_abe/documents/2013/__icsFiles/afieldfile/2013/12/18/NSS.pdf. (上网时间：2016年1月2日)。《2015新东京战略》强调“民主与法制的巩固”、“尊重人权”、“和平建设”对于实现“地区稳定”这一目标的重要性。*Ministry of Foreign Affairs of Japan, “New Tokyo Strategy 2015 for Mekong-Japan Cooperation”, http://www.mofa.go.jp/s_sa/sea1/page1e_000044.html; Ministry of Foreign Affairs of Japan. (上网时间：2016年1月2日)日本对缅甸援助突出体现了日本政府以援助促进民主的思路。2012年基于缅甸民主化发展，日本开始大举援缅，当年对缅开发援助高达2279.3亿日元，占同期日本对东盟十国援助的39.2%，*Japan International Cooperation Agency, “JICA 2013 Annual Report”, Nov,2013,p.21.而2011年这两项数值仅分别为26.33亿日元、0.9%*Japan International Cooperation Agency, “JICA 2012 Annual Report”, Nov,2013,p.26.。2013年5月安倍访缅期间，在此前已免除缅所欠35亿美元贷款基础上，再免除17.4亿美元贷款。*Sasakawa Peace Foundation USA, “The United States And Japan: Assisting Myanmar’s Development”,2015, p.11, http://spfusa.org/event/the-united-states-and-japan-assisting-myanmars-development/.(上网日期：2016年1月3日)2013、2014年仅对缅甸新发放的低息开发援助贷款就高达12.4亿美元。*Sasakawa Peace Foundation USA,“The United States And Japan: Assisting Myanmar’s Development”, 2015, p.28, http://spfusa.org/event/the-united-states-and-japan-assisting-myanmars-development/.(上网日期：2016年1月3日)

第三，地缘上，在中国地区影响力上升，安倍政府强化海洋战略、对中国加强战略防范与牵制、以“积极的和平主义”提升国际地位与影响力背景下，该区域对日本的战略重要性凸显。事实上，日本之所以要不断强化“日本与湄公河区域合作伙伴机制”、将湄公河五国聚合起来，一个重要原因就是要“在东南亚区域内构建一个‘赞同日本’的国家集团”，以此推进战略与外交上的重大利益。*Dennis D. Trinidad, “China and Japan’s Economic Cooperation with the Southeast Asian Region”,pp.145-146, https://www2.jiia.or.jp/pdf/fellow/Trinidad_Revised_Draft_JIIA_Study0326.pdf. (上网时间：2016年1月2日)具体看，一是海洋战略价值。安倍上任后反复强调海权对日本的重要性。在他看来，日本四面环海、资源主要来自海洋的地缘特点，使得“保持亚洲海洋绝对开放、自由与和平”是日本永恒国家利益。为此，他主张将深化与美同盟关系、加强与包括东盟国家在内的海上亚洲国家的联系作为两大战略支撑，*Shinzo Abe , “The Bounty of the Open Seas:Five New Principles for Japanese Diplomacy”, JANUARY 18, 2013, http://www.mofa.go.jp/announce/pm/abe/abe_0118e.html. (上网时间：2016年1月2日)还抛出“亚洲民主安全菱形”倡议，声称中国通过部署核潜艇、航母等要使南海成为“北京海”，提议组建由日本、澳大利亚、印度、美国组成的菱形同盟以捍卫从印度洋到西太平洋的海洋公域。*Shinzo Abe ,“Asia’s Democratic Security Diamond”,Dec 31,2012, http://www.livemint.com/Opinion/viqg2XC8fhRfjTUIcctk0M/Asias-democratic-security-diamond.html. (上网时间：2016年1月9日)而湄公河次区域东联南海、西太平洋，西接安达曼海、印度洋，南抵马六甲海峡，是大国海权博弈的地缘战略枢纽，南海又是日本海上生命线的关键一环，“日本约95%的能源进口、40%的海上贸易要经过南海”*Nobuhiro Aizawa, “Japan’s Strategy toward Southeast Asia and the Japan-U.S. Alliance”, CSIS Report,April 2014,p.5. http://csis.org/files/publication/140422_Aizawa_JapansStrategySoutheastAsia.pdf?crazycache=1. (上网时间：2016年1月2日)。这令安倍政府高度重视该区域的海洋战略价值，着力以开发援助为手段，推动区域国家在海洋问题上与日本合作。事实上，安倍与该区域国家领导人会晤，在谈完援助开发事宜后，几乎每次必谈南海问题。《2015新东京战略》更是将援助与区域国家的海洋合作相联系，强调“双方都认识到海洋作为全球公共产品的重要性，以及在区域内加强彼此间海洋合作的必要性”，并且含沙射影指责中国，称“南海最近事态的发展将使局势更复杂，侵蚀信任与信心、影响地区和平、安全与稳定，双方对此表示关切”。*Ministry of Foreign Affairs of Japan, “New Tokyo Strategy 2015 for Mekong-Japan Cooperation”, http://www.mofa.go.jp/s_sa/sea1/page1e_000044.html; Ministry of Foreign Affairs of Japan.(上网时间：2016年1月2日)更进一步的是，2014年7月，日本完成相关立法程序，决定使用政府开发援助以支持越南建造新型海上巡逻船。*“Japan to Provide ODA for Vietnam’s Patrol Shipbuilding”,July 14,2014, http://vietnamshipbuildingnews.com/2014/07/14/japan-to-provide-oda-for-vietnams-patrol-shipbuilding/.(上网时间：2016年1月2日)

二是防范牵制中国的价值。对于中国影响力上升、地区格局朝有利于中国方向发展这一态势，安倍政府总体上采取拉拢与扶助域内外各大战略力量、强化对华制衡的战略，特别是“支持具有潜力成为一流大国或中等大国的国家的政治经济可持续发展”，推动地区格局朝平衡的多极化、而非“中国霸权”方向发展。*Corey J.Wallace, “Japan’s Strategic Pivot South Diversifying the Dual Hedge”, International Relations of the Asia-Pacific,Vol. 13, July 2013, p.484.其中包括支持美国“亚太再平衡”战略，积极发展与印度、澳大利亚等“民主伙伴”的关系，大力支持印度国内发展，提升与东盟战略关系、支持东盟共同体建设等。在此战略逻辑下，湄公河次区域的地缘价值凸显，因为它与中国陆海相连、领土主权与海洋权益方面分歧深刻，与中国有深厚的历史文化联系与经济纽带，是中国海外经济政治利益最密集的地区之一，“21世纪海上丝绸之路”的重要枢纽，关乎中国和平发展的周边环境、海上通道与能源通道安全，以及“一带一路”战略推进等。因此，日本通过援助开发，拉拢该区域国家，支持其发展，无疑能进一步提升该区域在制衡中国方面的价值。因为此举有助于加深区域国家与日本经济联系，降低对中国的依赖，从根源上消弱中国影响力；该区域发展会使得区域国家有更强的实力与中国周旋，且有助于缩小东盟内部先进国家与落后国家的发展差距，促进东盟一体化发展，使中国面对一个更强大、更有凝聚力的东盟；也有助于增强该区域国家对日本的好感，提升日本软实力，增加对华博弈的资本。此外，通过统筹湄公河次区域与南亚次大陆这两大区域的开发援助，加强彼此间互联互通与经济融合，能够增加日本与印度的利益交集与合作空间，也有助于战略上拉印制华。

三是提升日本国际地位与影响力方面的价值。安倍政府以“积极和平主义”谋求政治大国地位与提升国际影响力，而包括湄公河次区域在内的东南亚地区又是战后日本开发援助的重要受益方之一。因此，继续援助该区域国家，既有助于日本彰显成就、打造“样板”，以增加国际舆论支持、提升软实力与国际影响力，又能够赢得区域国家对日本走“积极和平主义”路线的理解，从而在“修宪”、防止核扩散、联合国改革、日本“入常”等重要问题上支持日本。

总之，基于以上对日本重大国家利益以及安倍政府开发援助举措的分析，可以看到，安倍政府开发援助战略的深层次战略目标非常明确，即在以开发援助、推动区域发展稳定的基础上，拉近与区域国家间关系，增强日本在该区域实力与影响力，从而在经济上牟利，特别是在促进基础设施等出口、为日企投资与产业链优化营造好的环境、构建日本主导的区域经济一体化格局等方面推进日本的经济利益；在政治上促变，促使区域国家朝着西方民主化方向变革，同时推动它们做出有利于日本的政策调整；在地缘上谋势，着力打造一个支持日本的地区国家集团，谋求该区域战略态势朝有利于日本拓展海权、防范牵制中国、提升国际地位与影响力的方向发展。

二、 实施路径

从近年来安倍政府的政策举措，以及《2015新东京战略》等战略文件看，安倍政府主要从以下六个方面出发，以实现经济、政治、地缘等方面目标。

第一，推进区域经济融合与援助重点国家并重。在日本看来，湄公河次区域发展既有赖于区域内各国经济融合、分工协作、发挥各自比较优势与互补性、实现产业升级，也有赖于与外部经济融合，特别是凭借有利地理位置，增加与中印在内的周边经济体的商业联系，并成为亚洲乃至世界生产网络的核心。*Ministry of Foreign Affairs of Japan, “New Tokyo Strategy 2015 for Mekong-Japan Cooperation”, http://www.mofa.go.jp/s_sa/sea1/page1e_000044.html.(上网时间：2016年1月2日)当然，该区域经济融合与发展，也能够极大地促进日本的出口、投资与对区域经济一体化格局的主导，以及其他一些地缘战略目标的实现。为此，安倍政府着眼于以经济援助推动基础设施与制度规则的互联互通、促进日企生产网络在区域内的地理扩展与要素融合等为手段，以建设横跨越、老、泰、缅等国的东西经济走廊，贯穿越、柬、泰、缅等国的南部经济走廊为中心，构建涵盖整个湄公河次区域，并向东、向南融入海上东盟及其他太平洋经济体，向西对接印度次大陆经济体的经济融合架构。事实上，近年来安倍政府尤其强调与印度次大陆经济体互联互通的重要性。《2015新东京战略》指出，要通过修建公路提升与印度次大陆的陆上互联，要通过与泰国、缅甸合作建设土瓦经济区提升海上互联。*Ministry of Foreign Affairs of Japan, “New Tokyo Strategy 2015 for Mekong-Japan Cooperation”, http://www.mofa.go.jp/s_sa/sea1/page1e_000044.html.(上网时间：2016年1月2日)此举除了显见的经济利益以及加强与印度合作的战略利益外，更有助于令东西经济走廊、南部经济走廊成为连接南海与孟加拉湾的日本贸易与能源运输大通道，从而降低对“马六甲海峡”的战略依赖*Corey J.Wallace, “Japan’s Strategic Pivot South Diversifying the Dual Hedge”, International Relations of the Asia-Pacific,Vol. 13.July 2013, p.493.。

与此同时，安倍政府将缅甸、越南作为援助的重点国家。巨额援助是一方面，比如，2013、2014年对越南政府开发援助分别达到1793亿、1556亿日元，分别占同期日本对东盟十国援助总额的44.6%、43%。*Japan International Cooperation Agency, “JICA 2014 Annual Report”, Nov. 2014, p.21; Japan International Cooperation Agency, “JICA 2015 Annual Report”, Nov. 2014, p.23.更重要的是，日本着眼于长远考虑，将这两国作为其需要长期经营的战略伙伴，进行战略性扶助与塑造，系统、全面、综合地推动这些国家发展。其中包括在战略设计、援助实施等方面推进这些国家治理的现代化与经济的现代化。比如，日本积极参与越南工业化的战略设计与项目实施，于2013年推出《在日越合作框架下的越南工业化战略》，承诺以资金与先进技术，重点支持越南国内电子、农业机械、造船等六个支柱行业，助力其完成2020年国家工业化之目标。*“Vietnam Industrialization Strategy in the Framework of Vietnam-Japan Cooperation in 2020, with a vision to 2030”, April 10, 2014, http://vietnam-manufacturing.com/policy-news-slug/vietnam-industrialization-strategy-framework-vietnam-japan-cooperation-2020-vision-2030/.(上网时间：2016年1月2日)同时也体现在对民生、环保、贫富差距、少数族裔发展等攸关这些国家长期可持续发展问题的高度关注。此外，安倍政府着力上一些对区域国家发展具有引领性、示范性作用，又能促进就业、改善民生的大项目。比如，日本积极支持缅甸迪洛瓦经济开发区的发展。一方面，引入三井、三友等日本大财团，与缅甸政府、缅甸民营公司共同出资开发占地2400公顷的迪洛瓦工业园区，缅甸民众也可申购股份，以此兼顾国家、公司、民众三者利益、促进项目开发。另一方面，以日本政府开发援助修建港口、电厂、公路等配套设施，为开发区建设打牢根基。凡此令迪洛瓦特区的建设与运营取得巨大成功，成为缅甸改革开放的亮点。*“投资+援助：日本在缅甸的精耕细作”，2015年12月29日，http://yuanchuang.caijing.com.cn/2015/1229/4043415.shtml.(上网时间：2016年1月2日)显然，安倍政府如此看重缅甸与越南，主要是基于两国均是区域内经济、人口大国和地缘战略要冲，特别是分别毗邻印度洋和南海，是东西经济走廊、南部经济走廊上重要节点国家，对区域内外的战略意义重大，从而力图以援助开发实现日本在市场、投资、海权拓展、对华牵制以及促进这些国家对外政策变革等方面的战略目标。

第二，基础设施建设与国家发展能力建设并重。日本在“有质量的基础设施伙伴”倡议以及《2015新东京战略》框架下，在湄公河次区域着力推进“有质量的基础设施”建设，这种基础设施“可能看上去花费大，但它易于使用、使用周期长，且具有抵御自然灾害与环境友好的特征”*Ministry of Economy,Trade and Industry of Japan, “Partnership for Quality Infrastructure”, May 21, 2015, http://www.meti.go.jp/english/press/2015/pdf/0521_01a.pdf?crazycache=1.(上网时间：2016年1月2日)；并且强调“基础设施数量与质量都要追求”*Ministry of Foreign Affairs of Japan, “New Tokyo Strategy 2015 for Mekong-Japan Cooperation”, http://www.mofa.go.jp/s_sa/sea1/page1e_000044.html; Ministry of Foreign Affairs of Japan.(上网时间：2016年1月2日)。为了从资金上保证建设顺利推进，日本表示要“动用所有的日本经济合作工具”，加强与亚洲开发银行的投融资合作，创新投融资机制以吸引私人资本参与等。*Ministry of Economy,Trade and Industry of Japan, “Partnership for Quality Infrastructure”, May 21, 2015, http://www.meti.go.jp/english/press/2015/pdf/0521_01a.pdf?crazycache=1.(上网时间：2016年1月2日)在类型上，除了互联互通基础设施外，还针对该区域国家普遍处于工业化、城镇化、信息化的发展特征，重点援助工业基础设施、城市基础设施建设，特别是基于区域内缺电而经济发展亟需增加电力供给的现实，大力援建电厂、电网、电力枢纽等电力基础设施，并且凭借日本城市建设的丰富经验、资本与先进技术，积极支持仰光、河内、曼谷等一些大城市建设，从设计规划、融资、施工到后期运营全覆盖，涉及公共交通、供水供电、污水处理等诸多领域。*Ministry of Economy,Trade and Industry of Japan, “The Mekong Industrial Development Vision”, pp.1-3, http://www.meti.go.jp/press/2015/08/20150824003/20150824003-2.pdf.(上网时间：2016年1月2日)事实上，为了使基础设施有效运转，日本高度重视与之配套的软件建设，特别是人力资源方面。比如，日本在完成对柬埔寨八个省的供水系统技术改造后，为了使该系统在财政与管理上良好运转，2012年启动了对该系统管理人员的培训项目。*Japan International Cooperation Agency, “JICA 2014 Annual Report”, Nov, 2014, p.24.

湄公河次区域经济相对落后，除了基础设施薄弱外，该地区国家发展能力不强也是一个重要原因。因此，安倍政府亦高度重视提升区域国家的发展能力，并在此过程中实现推进民主化、增加日本软实力、促使其政策变革等多重战略目标。日本主要通过人力资源培训、派遣专家、提供政策咨询、移植日本模式等方式，重点在经济金融、政府治理、立法司法、教育卫生、防灾减灾、农业发展等领域，加强区域国家的制度能力建设与人力资源建设，以此提升这些国家总体发展能力。比如，针对长期受制裁、对外封闭、国家现代化治理能力低下与各方面人才奇缺的缅甸，2012年日本将“支持经济与社会的能力建设与制度发展的援助”作为与缅甸经济合作的三大计划之一。*Ministry of Foreign Affairs of Japan, “Japan’s Projected Economic Cooperation to the Republic of the Union of Myanmar”, April 21,2012, http://www.mofa.go.jp/region/asia-paci/myanmar/thein_sein_1204/pdfs/myanmar_support1204_02.pdf.(上网时间：2016年1月2日)2013年5月，日缅就缅甸引进日本邮政系统达成协议。*“日缅两国就缅甸引进日本邮政系统达成一致”，http://www.chinanews.com/gj/2013/05-23/4848067.shtml.(上网时间：2016年1月2日)2015年1月，由日本设计并参股的缅甸证券交易市场正式开业。*“缅甸股市将首次开市”，http://world.people.com.cn/n/2015/0112/c157278-26364602.html.(上网时间：2016年1月11日)此外，在日本支持、日本经济学家参与下，“东盟与东亚经济研究所”为缅甸政府起草了《缅甸综合发展愿景》报告，勾画该国发展路线图。*Sasakawa Peace Foundation USA, “The United States And Japan: Assisting Myanmar’s Development”, 2015, p.57, http://spfusa.org/event/the-united-states-and-japan-assisting-myanmars-development/.(上网日期：2016年1月3日到2015年7月，已有19个援助项目正在实施之中，包括“缅甸资金支付与证券结算系统现代化计划”、“缅甸立法司法与相关领域能力发展计划”、“工程类高等教育加强计划”、“建立自然灾害早期预警体系计划”等。*Japan International Cooperation Agency, “Technical Cooperation Projects On-going and Planned (R/D signed) , as of July 2015”, http://www.jica.go.jp/myanmar/english/office/about/cooperation.html. (上网时间：2016年1月9日)

第三，支持包容性增长与可持续发展。湄公河次区域发展差距较大不仅存在于国家间，而且存在于这些国家内部，影响经济发展与社会稳定，湄公河流域特殊地理环境以及近年来经济较快发展亦令区域国家在环境保护上面临较大挑战。在此背景下，安倍政府着力促进包容性增长与可持续发展，藉此推进民主、赢得民心、促进出口。在促进包容性增长方面，日本将重点放在教育卫生、技术技能、公共交通、供电供水等攸关民生与经济发展的领域，加强对区域国家的农村地区、落后地区以及弱势群体、少数族裔、底层民众的帮扶。比如在泰国，重点关注当地老年人养老问题，并于2013年启动为期四年的援助项目，探索老年人长期护理的最佳模式，以此帮助泰国政府制定政策。*Japan International Cooperation Agency, “JICA 2013 Annual Report”, Nov. 2013, p.79.在缅甸，日本在推动其国内民族和解的同时，重点在少数族裔聚居的掸邦、若开邦、克钦邦实施扶贫、医疗以及公共交通等方面援助，2013年、2014年共计实施9个援助项目，援助额约4.1亿美元。*Sasakawa Peace Foundation USA, “The United States and Japan: Assisting Myanmar’s Development”, 2015, pp.93-94, http://spfusa.org/event/the-united-states-and-japan-assisting-myanmars-development/.(上网时间：2016年1月2日)在可持续发展方面，2009年日本就提出用十年时间到2020年前实现建成“绿色湄公河”的目标。在《2015新东京战略》中，安倍政府更是将“可持续发展”作为该战略的要点之一，要从减少灾害风险、气候变化、水资源管理、保护并可持续开发渔业资源这四大方面入手实施。*Ministry of Foreign Affairs of Japan, “New Tokyo Strategy 2015 for Mekong-Japan Cooperation”, http://www.mofa.go.jp/s_sa/sea1/page1e_000044.html; Ministry of Foreign Affairs of Japan. (上网时间：2016年1月2日)《实现2015新东京战略行动规划》确定了57个重要援助项目，包括“建设越南防灾社会计划”、“促进高效的煤电厂计划”、“柬埔寨境内湄公河盆地资源利用计划”、“老挝城市固体垃圾处理改善计划”等。*Ministry of Foreign Affairs of Japan, Mekong-Japan Action Plan for realization of the New Tokyo Strategy 2015，August 5, 2015，pp.13-17, http://58.30.31.195:9999/120.52.72.45/www.mofa.go.jp/c3pr90ntcsf0/files/000093571.pdf. (上网时间：2016年1月2日)在援助过程中，安倍政府基于日本在自然灾害频发、资源匮乏的国情中累积的丰富治理经验，特别重视与地区国家分享这些经验，特别是在应对海啸、地震、飓风等自然灾害以及节水等方面。

第四，支持人文交流。安倍政府将“民众的连接”与基础设施的连接、经济的连接、制度的连接并列作为湄公河次区域互联互通的四大支柱。*Ministry of Foreign Affairs of Japan, “New Tokyo Strategy 2015 for Mekong-Japan Cooperation”, http://www.mofa.go.jp/s_sa/sea1/page1e_000044.html; Ministry of Foreign Affairs of Japan. (上网时间：2016年1月2日)日本以组织者、东道主身份，支持区域国家间人文交流，除了有助于促进区域内联通外，还有助于增进相关国家民众对日本了解，提升其软实力，促进日本文化及创意产业出口。安倍政府主要针对政府官员、青年人等群体，推进文化、体育、语言等方面交流。包括实施“日本与越南大学计划”、“日本与湄公15岁年龄档足球交流项目”、建立“日本与湄公河国家议会友好同盟”以推动定期互访交流，以及在与东盟或亚洲合作框架下，实施涵盖湄公河次区域国家的“东盟大学网络计划”、“哇计划—通过融合与和谐实现互动亚洲”、“日本与东亚青年人与学生交流网络”等。

第五，加强与各利益攸关方的协调合作。湄公河次区域由于其欠发达性、重要的地缘战略价值以及其在环境、公共卫生等方面的严峻挑战等原因，一直是各大国、国际组织、非政府组织重点关注的区域。安倍政府深知，要高效地推进援助，必须加强与各利益有关方的协调合作。*Ministry of Foreign Affairs of Japan, “New Tokyo Strategy 2015 for Mekong-Japan Cooperation”, http://www.mofa.go.jp/s_sa/sea1/page1e_000044.html; Ministry of Foreign Affairs of Japan. (上网时间：2016年1月2日)《2015新东京战略》强调要在三个方面加强协调：一是与“老挝、越南、柬埔寨发展三角区域计划”、“伊洛瓦底江—湄南河—湄公河合作战略”等区域国家之间开发计划的协调；二是与亚洲开发银行等在该区域实施开发援助的国际组织，以及日本私人企业、相关非政府组织的合作；三是与美国、韩国等伙伴国的合作。安倍政府尤其重视与日企、非政府组织以及美国的合作。一方面，“战略上，安倍政府着眼于以开发援助打下基础，从而吸引日本私人投资与生产网络的扩张”*Corey J.Wallace, “Japan’s Strategic Pivot South Diversifying the Dual Hedge”, International Relations of the Asia-Pacific,Vol 13.July 2013, p.498.，致力于公私合作，推进布建日本主导的区域经济一体化格局。非政府组织亦是日本推进援助过程中的得力助手，比如在越南，日本国际协力机构就将环境保护意识培养等几个项目交由“日本环境教育协会”等三个非政府组织实施。*Japan International Cooperation Agency, “JICA Partnership Program:List of on-going projects”, January 2016, http://www.jica.go.jp/vietnam/english/activities/c8h0vm00009ezjee-att/activity19_01.pdf. (上网时间：2016年1月2日)另一方面，日本注重加强与美国合作，包括推动“日本与湄公河区域合作伙伴机制”与“下湄公河区域倡议”、“下湄公河国家之友”这两大美国在湄公河次区域的开发机制对接，2014年与美国联合发布《日美全球与区域合作白皮书》，更将东南亚地区作为两国战略合作的重点区域，突出在湄公河次区域两国在防灾减灾、人道援助、女性发展等方面合作的重要性。*Ministry of Foreign Affairs of Japan, “FACT SHEET: U.S.-Japan Global and Regional Cooperation”,April 25,2014, http://www.mofa.go.jp/na/na1/us/page24e_000046.html. (上网时间：2016年1月2日)

第六，与中国展开激烈竞争。安倍政府开发援助战略的一个重要目标就是防范和牵制中国，其很多政策举措虽然不是直接针对中国，但背后有防范牵制中国的战略考虑。不仅如此，安倍政府更是在一些方面直接与中国展开激烈竞争，重点体现在三个方面。一是在以援助促进高铁出口方面，日本视中国为对手。日本提出“有质量的基础设施伙伴”倡议，不仅以1100亿美元的资金额超过亚投行，而且意在表明日本致力于通过人力资源开发和技术转让，帮助在亚洲建设“高质量的基础设施”，以“区别于亚投行”。*“日本1100亿美元投资亚洲基建，被指与亚投行斗气”，http://news.china.com.cn/2015-05/23/content_35640320.htm. (上网时间：2016年1月2日)在泰国，中日竞争更是白热化，中方拿到了廊开到曼谷的高铁项目，日方则以提供利率不超过1.5%的低息政府开发援助贷款获得了清迈到曼谷的高铁项目。事实上，针对中国融资支持有力、审核与放贷周期短的优势，日本重点在高铁融资便利性与优惠性上做文章。2015年10月，中国以更为优惠的贷款条件赢得印尼高铁项目后，日本随即于当年11月宣布，将政府开发援助贷款的审批时间由三年减至一年半至两年，指示日本国际合作银行向高风险但回报可观的项目提供贷款。*Ministry of Foreign Affairs of Japan, “Follow-up Measures of ‘The Partnership of Quality Infrastructure’”,November,2015, http://www.mofa.go.jp/files/000112838.pdf. (上网时间：2016年1月2日)二是在一些区域国家对中国的经济行为有较大争议的领域，日本刻意推出并彰显与中国政策的不同之处，从而“在与中国的战略比较中”*Corey J.Wallace, “Japan’s Strategic Pivot South Diversifying the Dual Hedge”, International Relations of the Asia-Pacific,Vol. 13, 2013, p.501.进行人心与影响力竞争。比如，针对区域国家有舆论认为，中国修水坝、开矿等影响生态环境，日本在援助中就主打“绿色牌”。针对缅甸国内有舆论认为，中国通过援助军政府以攫取缅甸资源，日本就主打“民生牌”、“民主牌”、“发展牌”，试图将其塑造成比中国更值得信赖的战略伙伴。三是在以援助促地缘战略布局方面，日本以援助推进湄公河次区域与南亚次大陆的互联互通与经济融合，强化战略存在，而这些区域恰恰是“一带一路”的必经之地。很明显，安倍政府摆出了地缘上与中国进行竞争、反制“一带一路”的战略架势。

三、影响与对策

安倍政府在战略上积极推进对湄公河次区域国家的开发援助，将对该地区形势发展产生深刻而重要的影响，这不仅是对于该区域国家而言，而且也对于那些与该区域有较大利益关联的大国影响巨大。中国作为湄公河次区域最重要的利益攸关方，这种影响无疑不容低估。归根结底，这体现在对中国在该区域重要利益的影响上。长期以来，中国在该区域主要有安全与发展两个层面的重要利益。新中国成立直至改革开放前后，中国将安全利益放在第一位，防范反制美国、苏联在该区域构建针对中国的区域国家联盟，并以该区域为地缘平台在安全上威胁中国。改革开放以后，随着中国融入全球化、东亚经济的融合以及中国与区域国家相互依赖的加深，该区域日益成为中国重要的出口市场与能源资源来源地。近几年来，在中国更重视经营周边、经营海洋，“一带一路”建设持续推进，国内新一轮改革开放攻坚克难，同时美日等加紧在中国周边战略布局，围绕南海问题的主权海权争端升级的背景下，湄公河次区域对于中国的利益重要性更是与日俱增。具体看，安全层面主要有三大利益：一是确保区域国家总体上对华友好，防止区域国家与美日合作构建针对中国的战略同盟；二是防止缅甸等转型国家国内事态的发展影响中国的周边安全；三是维护在南海的主权海洋权益，并且以湄公河次区域为地缘平台，结合“一带一路”建设，统筹两洋，提升中国海上通道与能源通道安全性。发展层面则主要是在湄公河次区域顺利推进“一带一路”建设，以此加强中国与该地区的经济融合、助力中国国内经济发展与改革，包括促进基础设施与装备制造业的出口，推动人民币国际化，同时加强国际产能合作，在互利共赢基础上使该区域成为中国转移劳动密集型产能的重点地区，从而助益于国内产业结构向中高端发展，加深彼此间基于投资关系发展基础上的相互依赖等。

鉴于中国存在上述重要而多元的国家利益，安倍政府的开发援助战略对中国的影响无疑是复杂的，有些方面是甚至是利弊兼存。比如日本推动区域国家发展、加深区域经济融合、促进东盟一体化，显然从地区力量制衡和推进“一带一路”的角度看对中国不利。但发展所带来的区域国家国内秩序的稳定、需求的增加，经济融合、一体化所带来的互联互通的加强、投资环境的改善等又有利于优化中国的周边安全环境，便利于中国对该地区的投资与产能转移。又如，在基础设施与装备制造业出口方面，中国将面临来自日本的激烈竞争，但竞争反过来将倒逼中国进一步提升产业技术水平、提升产品性价比、提升国际化水平，长期看对中国有利。再比如，日本在缅甸等国的诸多举措可能促使这些国家在政策上发生不利于中国的调整，但其推动这些国家治理与经济现代化、民族和解方面的努力，将增加这些国家转型成功的概率，从而减少因转型动荡或失败对中国输出不稳定因素的可能。但日本的战略在某些方面对中国的影响则是弊端凸显。主要表现有以下几个方面。一是美日加强在湄公河次区域开发援助上的同盟合作、机制对接，日本强化“日本与湄公河区域合作伙伴机制”等，在一定程度上均着眼于构建针对中国的区域国家集团。二是日本以该区域的开发利益拉拢印度，也可能导致两国在该区域合作的加强、战略关系的升级，无论从中国更好经营该区域，还是总体战略态势上对中国都不利。三是日本以政府开发援助支持越南海上能力发展，以援助为手段加强与区域国家在海洋问题上的沟通与合作，对中国维护南海主权权益，确保海上通道与能源通道安全均有一定的负面影响。

正是由于以上影响的复杂性、利弊兼存的两重性，所以从政策应对上看，中国未必要“逢日必反”，与其陷入恶性竞争，不如在一些有共同利益的方面进行合作，甚至可以依托“中日湄公河地区政策磋商机制”等平台加强政策的协调与推进，比如在促进缅甸民族和解、国内政治社会稳定等。与此同时，中国还是应着眼于把自己的事情做好，增强促进重要利益实现的软硬实力，并针对日本战略中对中国利益负面影响较大领域，有针对性地施策。具体而言，可从以下几方面入手。

第一，增强经济实力。长期以来，中国在湄公河次区域影响力的不断提升主要缘于与区域国家贸易关系高速发展，该区域国家在货物与服务的出口与进口方面对中国高度依赖。因此，要进一步提升中国在该区域的经济硬实力，应继续拓展深化贸易关系，重点是将中国经济增长结构转型、消费型社会的构建与更多地吸纳来自湄公河次区域国家商品结合起来统筹考虑，使中国经济发展的成果更多惠及该区域国家，进一步加深其对中国的贸易依赖。与此同时，要配合“一带一路”建设与国际产能合作，加快面向该区域国家投资走出去步伐，深化投资关系，优化投资结构。从长期、可持续的角度看，中国在该区域的投资应主要基于产业链的分工协作，而不是单一地对上游资源类产品的开发。因此，围绕着“一带一路”建设，应加快与区域国家共同推进跨境经济区、“一带一路”沿线产业园的建设，优化基础设施与制度环境，加强政府与企业合作，推动更多中国制造业企业投资落户。

第二，提升软实力。在开发援助的政策设计与项目实施方面，中国应在继续加强基础设施建设领域的援助、支持该区域国家经济发展的同时，更多地助力当地的可持续发展与包容性增长，让中国的援助更多地惠及底层民众、弱势群体、少数族裔，更多地涉及绿色环保、社会民生等方面。在这方面日本有一些做法可资借鉴。同时，要把中国自身的优势、经验与开发援助结合起来，使之有利于中国软实力的提升。比如，经过三十多年的改革开放，中国在国家工业化、信息化、城镇化、农业现代化方面有着丰富的经验与较完善的制度设计，这方面无疑可以更多地与该区域国家分享。

第三，有针对性地应对。首先是加强机制建设。可借助“澜沧江—湄公河对话合作机制”启动的契机，在着力于该机制框架下加强政治安全对话、促进经贸合作、推进民生建设与人文交流的同时，将开发援助作为对话的支柱之一，从区域发展的角度统筹考虑开发援助，助力政治、经济、民生目标的实现，并对日本、美国的相关开发援助机制形成牵制。其次是打造中国在该区域援助中的重点国家。可以走“中间带动两翼”的路径，重点打造泰国、柬埔寨、老挝这三个普遍对华较友好、援助辐射效应大、发展潜力大的国家。同时，以援助为契机，加强与这些国家在海洋问题上的政策沟通与合作，这将在一定程度上弱化日本相关举措的负面影响。再次，加强与印度在湄公河次区域事务上的战略沟通，充分考虑尊重印度基于地缘现实与发展需要在该区域的利益，以“孟中印缅经济走廊四方联合工作组”等为平台加强对区域共同利益的认识与拓展，以此深化两国间的战略合作。○

(责任编辑：吴兴佐)